Com fundamento no art. 177 da Constituição de 10 de novembro de 1937, foi aposentado, “no interêsse do serviço público”, por decreto de 6-1-38, no cargo de auditor da 12 a Circunscrição da Justiça Militar, então Auditoria da 9ª Região Militar, o bacharel Paulino Martins Coelho de Almeida. O ato foi precedido de exposição de motivos do Sr. ministro da Guerra, datada de 1 de dezembro de 1937, transmitindo ao Exmº Sr. presidente da República uma carta escrita pelo promotor da mesma Auditoria, bacharel Adalberto Barreto, acusando o auditor de falta de assiduidade no exercício do cargo. Disse o missivista, aos 22-11-37, que “o auditor efetivo desta R.M., Dr. Paulino Martins de Almeida, nunca estêve em exercício do cargo, por mais de um mês, no decorrer de um ano; a contar de 1922, quando entrei no cargo de promotor, vindo as funções de auditor sendo exercidas por suplentes ad hoc, interinos”. E, no mesmo tom, prossegue o denunciante: “O Dr. Paulino Martins permanece no Rio, em licença e férias. Vem a Mato Grosso, exercer o cargo, por oito dias, entrando em seguida no gôzo de dois meses de férias e depois em licença para tratamento de saúde. “Tem acontecido que nem uma vez por ano aparece aqui”.

Ante a denúncia de pessoa qualificada, o promotor, lavrou o Sr. ministro da Guerra despacho mandando preparar o decreto de aposentadoria, com fundamento no art. 177 da Constituição, o qual foi finalmente assinado pelo chefe da Nação.

2 Em 15-3-48, o aposentado requereu os benefícios da lei nº 171, de 15-12-47, que dispôs sôbre a reversão do pessoal civil e militar, aposentado, reformado ou pôsto em disponibilidade, sob a invocação do art. 177 da Constituição de 1937.

O expediente foi submetido à consideração do Supremo Tribunal Militar, que, em sessão de 9-5-51, segundo comunicação de seu presidente, ao Sr. ministro da Guerra, “firmou as seguintes conclusões: a) não haver conveniência no aproveitamento do requerente; b) não existir vaga; c) fazer-se a revisão mediante prévia inspeção de saúde, caso seja a mesma resolvida pelo Govêrno”.

Em seguida, opinou o Dr. consultor jurídico do Ministério. Disse que, não tendo havido “processo competente”, o caso é de reversão, ficando a permanência na atividade, do interessado, condicionada às condições de saúde, nos têrmos do art. 6º da lei número 171, e também às informações prestadas pelo Tribunal, “que determinará, se fôr o caso, a sua disponibilidade”.

O Sr. ministro da Guerra, ao submeter o caso à consideração do Exmo. Sr. presidente da República, na forma da circular S.P.R. 18-47, item VI, observou que o aposentado conta já 64 anos de idade e o Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União estabelece, no art. 80, § 2º, o limite de 58 anos para a reversão. “Surge, então”, diz S. Exª, “questão de saber se os beneficiados pela lei nº 171, de 1947, estão sujeitos às exigências dos arts. 80, 81 e 82 do dec.-lei n° 1.713, de 1939, ou se lhes foi proporcionado um regime de exceção”.
Submetido o expediente ao Conselho de Segurança Nacional, êste órgão, por seu secretário-geral, manifestou-se em princípio contra a subordinação da lei nº 171 aos preceitos gerais do Estatuto, disciplinadores da reversão. Mas, no final de sua exposição, opinou que o interessado deverá satisfazer as condições previstas no art. 6° da lei número 171 e, “mais ainda, as condições de saúde e idade, estabelecidas no Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União, e, finalmente, ao que informa o Superior Tribunal Militar, em seu ofício nº 97, de 10-5-51, que determinará, se fôr o caso, a “sua disponibilidade”.

Como se vê, o Conselho é pela satisfação dos requisitos estatutários relativos à idade e às condições de saúde do beneficiário da lei nº 171.

Ante o exposto, o Exmo. Sr. presidente da República determinou o pronunciamento desta Consultoria-Geral.

A questão principal que emerge da controvérsia é a de saber se a lei especial – de n° 171, de 1947, – revogou a lei geral – o Estatuto (dec:-lei nº 1.713, de 1939).
A regra que o intérprete deve observar está contida no art. 2º, § 2º, da nova Lei de Introdução ao Cód. Civil brasileiro (dec.-lei nº 4.657, de 4-9-42), segundo a qual “A lei nova, que estabeleça disposições gerais ou especiais a par das já existentes, não revoga nem modifica a lei anterior”.

A antiga Introdução, no art. 4°, já agasalhava o mesmo preceito, em têrmos explícitos:

“… a disposição especial não revoga a geral nem a geral revoga a especial, senão quando a ela, ou ao seu assunto, se referir, alterando-a explícita ou implicitamente”.

Confrontando os dois dispositivos, observam EDUARDO ESPÍNOLA e EDUARDO ESPÍNOLA FILHO que o novo é mais amplo pois “compreende também os casos da revogação de uma lei geral por outra também geral e da revogação de uma lei especial por outra igualmente especial” (“A Lei de Introdução ao Código Civil Brasileiro”, 1943, vol. I, pág. 85).

Assim, de acôrdo com a observação dos mesmos autores, não havendo incompatibilidade, “a conclusão deve ser pela coexistência de ambas as disposições” (ob. cit., página 87).

Para OSCAR TENÓRIO, comentando a nova Lei de Introdução:

“Coexistem, outrossim, a lei especial nova e a lei geral anterior, desde que compatível” (“Lei de Introdução ao Código Civil Brasileiro”, 1944, pág. 55).

No direito estrangeiro vigora o mesmo princípio conforme à lição de N. COVIELLO (“Manuale de Dir. Civ. Italiano”, 1929, 4ª ed., pág. 94), F. FERRARA, (“Interpretação e Aplicação das Leis”, trad. de M. DE ANDRADE, 1937, pág. 106), E. BETTI (“Interpretazione delle Leggi e degli Atti Giuridici”, 1949, págs. 28-29), L. ENNECERUS (“Derecho Civil”, trad. espanhola, 1947, volume I, pág. 176), DALLOZ, “Nouveaux Repertoire de Droit”, 1948, t. II, pág. 941, número 48).
A regra é, pois, a coexistência dos textos, salvo a hipótese de incompatibilidade, ou de contradição, entre êles. Em que medida, porém, a lei especial posterior revoga a geral anterior?

O princípio a aplicar-se é o mesmo. A lei antiga se considera revogada, ou ab-rogada, naquilo que a lei nova regulou (DALLOZ, ob. cit., n° 48) ou na medida em que o seu conteúdo é incompatível com a lei nova (H. CAPITANT, “Int. a 1’Etude du Droit Civil”, 4ª ed., pág. 87).

Da lei antiga deve caducar sòmente aquilo que foi regulado pela lei nova, ou se tornou incompatível com ela. É que a revogação tácita deve ser interpretada restritivamente (H. DE PAGE, “Traité El. de Droit Civ. Belge”, 2ª ed., 1948, t. I, pág. 263).

III

Para a solução da tese proposta neste processo, se deve indagar, portanto, quais os dispositivos da lei geral – o Estatuto que são incompatíveis com os de lei especial, de nº 171, de 1947. Sòmente êstes se deverão considerar revogados. O art. 80 do Estatuto dos Funcionários, em sua parte principal, por exemplo, parece-me superado pela lei nova, com relação aos destinatários desta. Exige aquêle, como pressuposto da reversão, “a verificação, em processo, de que não subsistem os motivos determinantes da aposentadoria”. Esta exigência é incompatível com a lei nova, que no art. 1º manda reverter sem tal indagação.
A reversão, de acôrdo com os princípios estatutários, é medida de natureza facultativa, que não pode ser objeto de ação ou reclamação; neste particular também a lei nova modificou a antiga. A propósito, bem decidiu o Ministério da Justiça e Negócios Interiores:

“Visou a lei nº 171, para os atingidos pelo art. 177, excluir o caráter facultativo da reversão, assegurá-la, mas não desfigurar o instituto ou emprestar-lhe uma elasticidade que sobrepassaria a própria reintegração” (proc. nº 12.808-48, in “Diário Oficial” de 15-3-49, pág. 3.713).

Os aposentados com base no art. 177 da Constituição de 1937 estavam colocados em pé de igualdade com os demais (parecer nº 191 N, de 12-1-43, do consultor-geral da República, HAHNEMANN GUIMARÃES, in “Pareceres”, t. 3º, págs. 14-17; parecer que emiti como membro da C. E. N. E., publicado in “Rev. de Direito Administrativo”, vol. 9, págs. 288-289).

Para os efeitos aa reversão, passaram, êles por fôrça da lei nova, a uma posição singular, isto é, a ter direito a ela, independentemente do processo a que alude o art. 80 do Estatuto (ac. do Supremo Tribunal Federal, no mand. de seg. nº 957, in “Rev. de Direito Administrativo”, vol. 23, pág. 157).

Mas outros requisitos previstos na lei geral, como o despacho presidencial, o limite de idade, etc., não devem ser desprezados.

A lei nova, podendo dispensar tôdas as exigências da lei geral, não o fêz. Subsistem, portanto, aquêles que com ela podem coexistir, entre os quais o relativo à idade do aposentado.

Entender que os destinatários da lei especial não estão sujeitos aos pressupostos da lei geral, mesmo que não contrariem, formalmente, aquela, seria desprezar a regra da Lei de Introdução. Em verdade, a matéria por ambos regida é a mesma; se houvesse correspondência, a lei posterior seria inútil; concluindo-se pelo afastamento total da lei especial, burlada estaria a regra legal citada, que preceitua a coexistência, sempre que possível.

A diversidade quanto ao modo de disciplinar o mesmo assunto é a própria razão de ser da lei especial (FRANCISCO CAMPOS, parecer in “REVISTA FORENSE”, volume 128, pág. 373).

Regulando a lei geral e a lei especial a reversão, é natural que contenham dispositivos incompatíveis; mas só êstes, da lei antiga, devem caducar.
A lei n° 500, de 29-11-48, e o decreto nº 26.749, de 6-6-49, complementares da lei nº 171, não alteraram os têrmos da controvérsia. Apenas êste último, de natureza executiva, dispôs que a inspeção de saúde, que pelo Estatuto, art. 80, § 3º, deve ser prévia, se faça “depois da posse e antes do exercício” (art. 7°) para o efeito de aposentar, novamente, o inabilitado. Esta providência regulamentar, entretanto, não só inovou como exorbitou do texto principal.
A circular S. P. R. n° 18-47 contém preceitos relativos ao processamento da reversão, e esclarece que os proventos da disponibilidade, no caso do art. 4° da lei nº 171 (extinção de cargo), serão proporcionais, calculados à base do provento atual do cargo de que o funcionário foi afastado.

A propósito opinei quando em exercício do cargo de consultor jurídico do D. A. S. P. (proc. n° 572-48, in “Rev. de Direito Administrativo”, vol. 24, pág. 268).

A observância dos preceitos estatutários, naquilo em que a lei nº 171 é omissa, foi o que sustentei também no proc. número 1.844-47, do D. A. S. P., com aprovação do diretor-geral, quando ali estive em exercício do cargo de consultor jurídico (“Rev. de Direito Administrativo”, vol. 14, pág. 425).
A circunstância de ser “auditor” o requerente, não altera a sua situação. Tanto o art. 177 da Constituição de 1937 como a lei n° 171, de 1947, aludem a “funcionários civis e militares” de modo amplo. Aplicado a êle o primeiro, como o foi, também o segundo teria cabimento. Mas êste se completa pelo Estatuto, ao qual faz remissões. Não seria lógico considerar esta lei geral aplicável subsidiàriamente para alguns dos destinatários da lei especial e afastá-la de outros, quando o art. 1º dêste, se interpretado restritivamente, excluiria o pessoal da magistratura.

Em face do exposto, o pedido de reversão que deu origem a êste processo não merece provimento. Conta o requerente idade muito superior ao limite estabelecido no art. 80, § 2º, do Estatuto. Sendo a lei nº 171 omissa a respeito, deve-se entender que o preceito da lei` geral tem aplicação, na forma do art. 2º, § 2°, da Lei de Introdução ao Cód. Civil brasileiro.

É o que me parece, S. M. J.

Rio de Janeiro, 12 de fevereiro de 1952.

– Carlos Medeiros Silva, consultor-geral da República.

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