Constituição Rígida – Proposta de Emenda – Trâmites – “Quorum” – Sessão Legislativa Extraordinária, C. A. Lúcio Bittencourt
Autarquias – Caixa de Mobilização Bancária – Alienação de Bens, A. Gonçalves de Oliveira
Autarquias – Estabelecimentos de Serviço Público – Fundação da Casa Popular – Requisição de Funcionário Público, Caio Tácito
Compra e Venda – Inadimplemento Contratual e Exceções de Garantia – Retenção – Execução de Hipoteca, Miguel Reale
Sociedade por Quotas de Responsabilidade Limitada – Dissolução por Morte de Sócio, Lino de Morais Leme
Sociedade Civil – Teoria dos Órgãos Diretores e de Administração – Mandato – Delegação, Amílcar de Araújo Falcão
Município – Autonomia – Criação e Desmembramento, Lafaiete Pondé

NOTAS E COMENTÁRIOS

Conteúdo Jurídico do Preâmbulo Da Constituição, Alcino Pinto Falcão
O Exercício pelos Estados da Atribuição Constitucional de Autorizar ou Conceder o Aproveitamento Industrial das Quedas D’água, A. Junqueira Aires
Tratados e Convenções Internacionais sôbre Direito Penal, Roberto Paraíso Rocha
Das Ações Possessórias no Âmbito do Direito Trabalhista, Pires Chaves
O Crime e o Direito de Resistência, Valdir de Abreu
Depoimentos e Testemunhos – Efração da Consciência, W. Vilela de Horbillon
Reabilitação, Milton Evaristo dos Santos
Da Continuação da Sociedade Comercial com os Herdeiros do Sócio Falecido, Mário Moacir Pôrto
Promessa de Venda de Imóvel, Waldemar Loureiro

BIBLIOGRAFIA

JURISPRUDÊNCIA

LEGISLAÇÃO

LEIA:

SUMÁRIO: A submissão do Poder Executivo à lei, no Estado de Direito. A revogabilidade como característica essencial do ato administrativo. Atos gerais ou regulamentares e atos especiais ou individuais. Princípio geral que domina o problema da revogabilidade. Respeito aos direitos subjetivos perfeitos. Revogação e anulamento. Quem pode revogar ou declarar a nulidade. Contratos de direito público. Atos nulos. Contrôle prévio do Poder Judiciário. Conclusão.

Sobre o autor

JOSÉ FREDERICO MARQUES, Desembargador do Tribunal de Justiça de São Paulo

DOUTRINA

A revogação dos atos administrativos

* A revogação dos atos administrativos continua sendo de grande atualidade, como problema jurídico dos mais relevantes nas coletividades estruturadas segundo os cânones do Estado de Direito.

Verdadeiro jus novum, como o disse FEZAS VITAL, o direito administrativo não podia ter sido conhecido de outras eras históricas, porque no Estado de Polícia, estava excluída tôda a possibilidade de subordinação da atividade administrativa a regra, gerais fixas e invariáveis”. Lia-se assim nas vetustas Ordenações Filipinas que “nenhuma lei, pelo rei feita, o obriga, senão enquanto êle, fundado em razão e igualdade, quiser a ela submeter o seu poder real” (Liv. 2°, tít. 35, § 21).

A submissão do Poder Executivo à lei, no Estado de Direito

“A submissão do Executivo à lei – diz outro jurista contemporâneo – “não se realizou senão com a instauração do Estado de Direito. Desde então, os atos do Executivo tomam, pela primeira vez, o nome de ato administrativo e adquirem um interêsse jurídico especial, tornando-se objeto de um ramo do direito público, que é o direito administrativo” (MICHEL STASSINOPOULOS, “Traité dos Actes Administratifs”, 1954, pág. 17).

Se o “ato administrativo” ganhou foros de cidade no conceitualismo da ciência jurídica, como resultante da subordinação da atividade administrativa aos mandamentos da ordem jurídica, é natural e evidente que as regras pertinentes à sua revogação e desfazimento não podem ficar desvinculadas da ordem normativa que no Direito se encarna. Os limites entre a atividade da administração e os direitos do indivíduo não podem ser arbitràriamente traçados nesse importante setor dos institutos jurídicos que condensam regulamentação da ação administrativa do Estado.

Disse muito bem um monografista platino que, se o Estado de Direito “significa a autolimitação do Estado pela ordem jurídica e sua submissão a esta em função do bem comum, imprescindível é indagar-se do alcance e limitações dos atos administrativos para que se estabeleçam as fronteiras do poder que tem a administração de modificar e extinguir os seus atos” (ALFREDO R. ZUANICH, “La Cosa Juzgada en el Derecho Administrativo”, Buenos Aires, 1952).

Cumpre lembrar, no entanto, que as normas a que a matéria se vincula nem sempre são reveladas, em seus pormenores e mesmo no tocante a preceitos mais amplos, na fonte formal por excelência da ordem jurídica, que é a lei – o jus scriptum. É nos princípios gerais de direito, cuja descoberta, pesquisa e aplicação constituem – como bem o disse BENOIT JEANNEAU – o exercício de um “poder quase-legislativo” (“Les Principes Généraux du Droit dans la Jurisprudence Administrative”, 1954, pág. 247), que se encontram muitas das regras que regulamentam e disciplinam o assunto.

A revogabilidade como característica essencial do ato administrativo

A revogabilidade dos atos administrativos é apontada como um dos caracteres essenciais de tais atos. É da essência da atividade administrativa, diz BARTOLOMÉ FIORINI, revogar seus atos “quando êstes não respondem à finalidade para a qual foram ditados” (“Teoria de la Justicia Administrativa”, 1944, pág. 98). Também ORESTF RANELLETTI inclui a revogabilidade entre os caracteres comuns dos atos administrativos (“Teoria degli Atti Administrativi Speciali”, 7ª ed., capítulo VII, § 2º, pág. 128). E SEABRA FAGUNDES, entre os nossos mais conceituados cultores do direito administrativo, diz o seguinte: “O poder de revogar e anular está implícito na função administrativa, seja como conseqüência da faculdade genérica de expedir atos administrativos (e a revogação e o anulamento são atos administrativos apenas caracterizados pelo sentido oposto ao de atos antecedentes), seja como o reverso do poder de execução política ou ex officio, que nela se contém” (“Revogação e Anulamento do Ato Administrativo”, in “Rev. de Direito Administrativo”, vol. II, pág. 487).

Pretendem alguns descobrir nesse poder da administração um privilégio injustificado desta, quando a que existe, na realidade, como acentuou RESTA, é tão-só um poder proveniente de sua qualidade de função estatal dentro da ordem jurídica. E note-se que êsse poder é menos extenso e mais limitado que o que tem o Legislativo no tocante às leis que promulga.

O que determina a revogação é a conveniência ou oportunidade de ser mantido, desfeito ou reformado o ato administrativo. Dela se distingue a anulação do ato. “A anulação”, diz FRAGOLA, “é o mais idôneo dos instrumentos para a eliminação do ato não-válido, insuscetível de purificação; a revogação, ao revés, é o mais idôneo dos instrumentos para remover um ato que se tornou inútil” (“Gli Atti Administrativi”, página 146).

Atos gerais ou regulamentares e atos especiais ou individuais

Na revogação do ato administrativo, cumpre diversificar duas das formas em que esta se desdobra em razão da categoria de atos em que incide. Há assim uma revogação de atos administrativos gerais ou regulamentares e outra que se refere aos atos administrativos especiais, ou atos individuais, como preferem alguns.

O regulamento é, pela sua própria natureza, um ato revogável. O que se deve ressaltar, apenas, é que os atos realizados sob a vigência do regulamento se consideram válidos, solução que se impõe, como diz JÈZE, para salvaguarda do comércio jurídico e da paz social. A vida em sociedade supõe a estabilidade das situações jurídicas regularmente nascidas (“Principios Generales del Derecho Administrativo”, trad. de JÚLIO ALMAGRO, tomo I, pág. 127), e por isso se lê, no art. 6º da Lei de Introdução, que devem ser respeitadas pela lei nova “as situações jurídicas definitivamente constituídas e a execução do ato jurídico perfeito”.

Princípio geral que domina o problema da revogabilidade

O princípio geral que domina o problema de revogabilidade dos atos administrativos especiais é o de que êste pode ser sempre revogado, salvo se fêz nascer algum direito subjetivo. Os atos de revogação são enquadráveis, por isso mesmo, no âmbito da competência discricionária da administração – como o diz SEABRA FAGUNDES. Isto não significa, porém, que a autoridade pode arrogar-se o direito de revogar ou modificar seus próprios atos sem que o interêsse público o exija, pois não lhe cabe por mero capricho estar perturbando situações por ela criadas (F. FLEINER, “Derecho Administrativo”, página 160).

A revogabilidade se assenta na autotutela da administração sôbre seus próprios interêsses. Visa, portanto, à revogação, desfazer o ato “por um motivo ou fundamento de oportunidade: revoga-se o ato que se revelou inconveniente, isto é, funcionalmente inapto para realizar o interêsse público visado a revogação é atividade de tutela”. Disto decorre que a administração “é o único juiz do interêsse público visado pela atividade funcional”, não cabendo, assim, o contrôle jurisdicional sôbre a oportunidade ou não do ato revocatório (cf. R. GOMES DE SOUSA, parecer, in “Rev. de Direito Administrativo”, vol. 29, págs. 446 e 447).

Respeito aos direitos subjetivos perfeitos

O limite impôsto à revogabilidade êstes no respeito aos direitos subjetivos perfeitos criados pelo ato administrativo. Se o ato deu nascimento a interêsse legítimo, direitos debilitados ou subordinados às exigências do interêsse público, a restrição inexiste. É que em tal caso, como explica RANELLETTI, o interêsse privado tem sua vida condicionada às exigências do interêsse público, pelo que pode permanecer existente tão-só enquanto êste o permitir (ob. cit., pág. 132).

Não é fácil dizer quando a situação jurídica criada pelo ato administrativo consubstancia um direito subjetivo perfeito. E é importante e fundamental a elucidação dêsse ponto, porque aí reside a garantia maior do particular, os poderes estatais.

Ensina JEANNEAU que, na verdade, não existe um critério seguro para distinguir os atos criadores de direito dos que não o são, e por isso o Conselho de Estado, nesta matéria, parece obedecer a razões de ordem prática “plutôt qu’à une ligne de conduite tracée une fois pour tostes” (ob. cit., pág. 100).

Alguns autores preferem expor casuìsticamente precedentes jurisprudenciais para esclarecimento do assunto. Outros têm procurado traçar algumas regras de ordem geral. De um dêstes últimos, a lição exarada considera como criadores de direitos e, portanto, insuscetíveis de revogação: a) os atos obrigatórios; b) os denominados atos-condição; c) os atos bilaterais e contratos administrativos; d) os atos cuja execução foi iniciada (MICHEL STASSINOPOULOS, ob. cit., páginas 163-266).

É evidente que, se o ato administrativo foi praticado por injunção legal ou em cumprimento de decisão jurisdicional (ato obrigatório), a situação jurídica daí decorrente não pode ser alterada par motivos de oportunidade. Também se o ato-condição deu origem a um status legal ou enquadrou determinada pessoa em situação objetiva prevista em lei, impossível é a revogação. Todavia, como lembra GASTON JÈZE, é cabível a revogação de ato-condição se anda não se criou uma situação jurídica. E êle dá o exemplo do Conselho Municipal, que autoriza o prefeito a celebrar um contrato, e no qual é possível a revogação do ato enquanto o contrato não se lavrar (apud ALFREDO R. ZUANICH, ob. cit., págs. 31 e 32).

Na, hipótese de ato de execução já iniciada, a situação material criada pelo ato torna inexeqüível a revogação. É o que sucede, exemplis gratia, quando o proprietário já deu comêço à construção de um edifício, em virtude de autorização de quem de direito, ou se foi expedida licença para importar e a mercadoria já se encontra em viagem, se reduziriam, afinal, se dependentes, na sua validez, da livre vontade do poder concedente. Êle está, isto sim, no espírito que preside a feitura da concessão e nas cláusulas que a corporificam. Desde que atuante nesse momento originário, salvaguardar-se-á, de futuro, através dos próprios meios previstos preestabelecidos. Não se confunda a revogabilidade, pura e simples, com a possibilidade, sempre existente para a administração pública, de declarar nenhuma a concessão, respondendo por perdas e danos. Ela se coloca, neste caso, em situação equivalente à do particular que, preferindo pelo inadimplemento da obrigação, deixa de cumpri-la; rompe o vínculo da concessão, retomando a execução do serviço, porque acha que, destarte, atende ao interêsse público, mas o faz certa de acarretar com o ônus do seu procedimento (ob. cit., in “Rev. de Direito Administrativo”, vol. III, págs. 4 e 5).

É de lembrar que a encampação do serviço pela própria administração, mediante a indenização devida, é norma excepcional nos atos administrativos. Como doutrina RANELLETTI, a administração, de regra, não pode, sem autorização legal, revogar o ato que criou direito subjetivo do particular com a ulterior obrigação de indenizá-lo. É que um procedimento dessa ordem configuraria verdadeiro caso de expropriação de um direito subjetivo por utilidade pública (ob. cit., pág. 131, nota 16).

Revogação e anulamento

Não se confunde a revogação com o anulamento do ato administrativo.

Se a revogabilidade descansa em motivos de mérito, a anulação decorre de vícios pertinentes à legitimidade do ato administrativo. Além disso, a eficácia da revogação é sempre ex nunc, enquanto que o anulamento produz efeitos ex tunc.

Se é exato que a anulação e o ato revocatório constituem, como quer BIELSA, o exercício do poder de polícia incidental, da administração, sôbre seus próprios atos, menos certo não é que a revogação sòmente incumbe ao poder administrativo, ao passo que o anulamento pode também emanar do Judiciário.

Ambos os provimentos, no tocante à administração, têm caráter discricionário, embora êsse traço seja mais evidente na revogação em virtude dos motivos de conveniência administrativa em que deve inspirar-se; mas êle também está presente na anulação do ato administrativo ilegítimo, por isso que o anulamento não é obrigatório para a administração (GUIDO ZANOBINI, “Corso di Diritto Amministrativo”, 1950, vol. I, pág. 257). É o que também pensa o Prof. FRANCISCO CAMPOS, por entender que do contrário resultariam graves conseqüências para a própria autoridade da administração (cf. “Direito Administrativo”, 1943, págs. 62 e 63).

É indubitável que essa discricionariedade não existe para os órgãos judiciários de contrôle sôbre a eficácia do anulamento, nem tampouco quando se pleiteia a nulidade do ato administrativo perante o Judiciário. A anulação de ofício pela administração é que fica a seu critério e discrição, muito embora, como salienta SEABRA FAGUNDES, “seja difícil admitir um interêsse público capaz de sobrepujar, eventualmente, o consistente no restabelecimento da ordem legal ferida”.

Muito discutido é o problema de saber-se qual a autoridade que pode declarar nulo o ato administrativo ilegítimo. Querem alguns que só o possa fazer a própria autoridade de que emanou o ato irregular (cf. FRANCISCO CAMPOS, Parecer, in “Rev. de Direito Administrativo”, vol. 23, págs. 306 e 307), porquanto o Poder de revogar “é correlativo ao de emanar, produzir ou editar o ato”, faltando ao órgão não investido “da competência de praticar o ato” a competência para revogá-lo. Entendimento mais acertado parece abraçarem os que pensam como, por exemplo, GUIMARÃES MENEGALE, que o anulamento e a revogação tanto podem provir da autoridade que praticou o ato, como da de grau superior, tudo dependendo do momento e modo em que se suscita a medida (SEABRA FAGUNDES, ob. cit., vol. III, pág. 8).

Quem pode revogar ou declarar a nulidade

O poder de anular pertence à própria administração, embora também a anulação possa decorrer de pronunciamento jurisdicional. O que, porém, constitui entendimento de todo inaceitável em nosso direito positivo, é subordinar o poder administrativo ao contrôle jurisdicional prévio, quando tenha de anular ato de si emanado.

Baseia-se tal opinião na circunstância de que, se o ato administrativo “gerou direito individual, a sua revogação anularia, daria vida a um conflito de interêsses, a uma questão, e certo é que em nosso regime não poderia a administração dirimi-la ex propria auctoritate, inserida a maioria na órbita da competência do Poder Judiciário” (ALCINO SALAZAR, “Revogabilidade dos Atos Administrativos”, in “Rev. de Direito Administrativo”, vol. I, págs. 164 e 168).

Mas a existência de uma lide, ou conflito de interêsses qualificado por uma pretensão resistida, não vai desembocar obrigatòriamente no processo. Ela pode resolver-se e compor-se por autodefesa ou por autocomposição, como bem ensina CARNELUTTI. E se é verdade que o Estado, por ter abolido a vingança privada e instituído a jurisdição, concedeu aos particulares o direito de ação para evitar que o litígio não tenha solução satisfatória – cumpre lembrar que, em se tratando do próprio poder público (como é o caso da administração), como parte do conflito, cabe-lhe ou o da autodefesa para dirimir o conflito. Mas, se é exato que, nesse caso, o interêsse do particular se subordina ao interêsse estatal do poder administrativo, realizando-se integralmente a pretensão dêste, não fica sem contrôle ulterior essa atividade autodefensiva. O que não existe, para evitar que se entrave o dinamismo administrativo, é o contrôle a priori do ato anulatório; mas, se o particular se sentir atingido com a anulação do ato, nova lide surgirá consistente no conflito entre o interêsse dêste e aquêle da administração em manter o anulamento decretado, litígio êsse que será solucionada pelo Judiciário, pelas vias processuais.

Os atos eivados de nulidade são revogáveis pela própria administração. Deve esta observar a lei e atender aos mandamentos da ordem jurídica. Se, em contrário às normas a que está vinculada, praticar um ato ilegítimo, está na órbita de suas atribuições torná-lo sem efeito, mediante o respectivo anulamento. Trata-se de princípio decorrente da própria atividade estatal, vinculada aos preceitos da ordem jurídica, pois não se compreende que um dos órgãos do Estado, sendo necessário e oportuno o desfazimento de um ato contrário aos mandamentos de direito, não tenha o poder de anulá-lo. É o que a doutrina sufraga, com o apoio da jurisprudência dos tribunais (cf. pareceres de VICENTE RÁO, ANTÃO DE MORAIS, CASTRO NUNES e SEABRA FAGUNDES, in “Rev. dos Tribunais”, vol. 217, págs. 29-63). Nenhum fundamento jurídico há na afirmativa, dizia PEDRO LESSA, de “que ao Poder Executivo é vedado neste regime político corrigir os seus erros, cassar seus atos ilegais… Não há disposição de lei, nem princípio de direito que vede à administração a reforma ou cassação de seus atos legais, visto como de atos ilegais nenhum direto pode emanar para as pessoas em benefício das quais foi realizado o ato ilegal” (“Rev. dos Tribunais”, vol. 217, página 42).

Contratos de direito público

Em relação aos contratos de direito público, o seu caráter de ato bilateral impede a revogação. Tratando da concessão, que é contrato desta natureza, como ensina o Prof. MÁRIO MASAGÃO, eis o que diz o eminente SEABRA FAGUNDES: “Tão arraigada, tão justamente arraigada está, entre nós, a concepção da inatacabilidade dos direitos públicos subjetivos, expressões da própria razão de ser do Estado, que nem as concessões de serviço público se têm afigurado revogáveis à vontade da administração. A revogabilidade delas dependerá dos têrmos do ato ou contrato institutivo. Se na lei fôr prevista a revogabilidade, se no contrato se prescrever a possibilidade da sua ocorrência, aí, então, ela terá ensejo. Omissos êsses estatutos, à administração falecerá poder para dar como inexistentes, por ato unilateral, as próprias obrigações. É que o interêsse coletivo pertinente, notadamente às concessões de serviço público, não vai ao ponto de fazê-las meros arremedos de atos jurídicos, a que se reduziriam, afinal, se dependentes, na sua validez, da livre vontade do poder concedente. Êle está, isto sim, no espírito que preside à feitura da concessão e nas cláusulas que a corporificam. Desde que atuante nesse momento originário, salvaguardar-se-á, de futuro, através dos próprio, meios previstos e preestabelecidos. Não se confunda a revogabilidade, pura e simples, cair a possibilidade sempre existente para a administração pública, de declarar nenhuma a concessão, respondendo por perdas e dano. Ela se coloca, neste caso, em situação equivalente à do particular, que, preferindo responder pelo inadimplemento da obrigação, deixa de cumpri-la; rompe o vínculo da concessão, retomando a execução do serviço, porque acha que, destarte, atende ao interêsse público, mas o faz certo de acarretar com o ônus do seu procedimento” (ob. cit., in “Rev. de Direito Administrativo”, vol. III, págs. 4 e 5).

É de lembrar que a encampação do serviço pela própria administração, mediante a indenização devida, é norma excepcional nos atos administrativos. Como doutrina RANELLETTI, a administração, de regra, não pode, sem autorização legal, revogar o ato que criou direito subjetivo de particular com a ulterior obrigação de indenizá-lo. É que um procedimento dessa ordem configuraria verdadeiro caso de expropriação de um direito subjetivo por utilidade pública (ob. cit., página 131, nota 16).

Ensinamento idêntico é encontrado em acórdão do Supremo Tribunal, relatado pelo grande OROZIMBO NONATO, in verbis: “Em princípio, os atos administrativos, particularmente aquêles de que resulta uma situação individual, não podem ser revogados pela própria administração. Quando, porém, o ato administrativo está eivado de nulidade, ou de ilegitimidade, a questão assume outro aspecto. Nesta hipótese, é conveniente admitir que à própria administração cabe rescindir as suas decisões. A autoridade que tem competência expressa para a prática de um ato, tem-na, extensivamente, para a anulação dêsse ato” (“Rev. de Direito Administrativo”, vol. I, pág. 272). É o que também se lê em ementa de aresta do Tribunal de Justiça de São Paulo, relatado pelo desembargador PEDRO CHAVES (“Rev. de Direito Administrativo”, vol. 34, pág. 308), e em vários julgados do Pretório Excelso e de outros tribunais do país (“Rev. de Direito Administrativo”, vol. 30, pág. 262; “Rev. dos Tribunais”, vol. 217, pág. 368).

Não há que falar em direito subjetivo ou direito adquirido quando o ato administrativo é nulo. Como disse o Tribunal de Justiça de São Paulo, em acórdão do Tribunal pleno, a “existência de direito adquirido, que impede a revogabilidade de ato administrativo, só se entende quando isto tenha ocorrido de modo idôneo a produzir efeito”, pois, se tais atos se apresentam eivados de nulidades, dês o seu comêço, não assiste aos mesmos nenhuma autoridade legal. “Conseqüentemente, não há falar em direito adquirido” (“Rev. dos Tribunais”, vol. 219, página 323).

Ato ilegítimo não pode gerar situações jurídicas inatingíveis ou direitos adquiridos. Nulo o ato administrativo, sem validez são os seus efeitos, pois a existência de um direito público subjetivo não pode alicerçar-se em ato não legítimo.

Em alguns países, prescreve-se o uso de remédios jurídicos prévios para submeter-se o ato sem validez a um contrôle jurisdicional a priori. Nos Estados Unidos, em virtude da cláusula constitucional do “devido processo legal”, criaram-se os processos sumários administrativos (“summary administrative proceeding”). Na Espanha, há o recurso contencioso interposto pela administração com o nome de processo administrativo de lesividade. E em nossa legislação, além do remédio cominatório previsto no art. 302, nº XI, do Cód. de Proc. Civil que já se entendeu constituir uma limitação à atividade administrativa (“Rev. dos Tribunais”, volume 221, pág. 273), também existe a ação anulatória de patente de invenção (Código de Propriedade Industrial, art. 84, e Cód. de Proc. Civil, art. 332, n° II).

Não se pode, porém, impor à administração êsse contrôle judiciário prévio, salvo nos casos expressos em lei. Sustentam alguns conspícuos juristas que só o ato administrativo nulo pode por ela própria ser desfeito. Se o ato fôr simplesmente anulável, refoge de suas atribuições o respectiva anulamento, visto que, como diz o eminente mestre Prof. FRANCISCO CAMPOS, a “anulação dos atos administrativos, como dos atos jurídicos em geral, é função própria e especìficamente judiciária” (“Pareceres”, vol. I, pág. 239).

Atos nulos

Pacífico não é que tenha aplicação, quanto aos atos administrativos, a dicotomia de atos nulos e anuláveis. No entanto, quer parecer-nos que a Constituição federal a prevê quando, no art. 141, § 38, ao tratar da ação popular, fala em “anulação” ou “declaração de nulidade de atos lesivos”. Aliás, o ministro SEABRA FAGUNDES, a princípio contrário a essa distinção, acabou por aceitá-la, como se vê na 2ª edição de seu livro sôbre o contrôle dos atos administrativos pelas vias jurisdicionais.

Sabido é, no entanto, que a sentença que reconhece nulo um ato tem caráter declaratório, enquanto que a decisão onde se proclama a anulação do ato jurídico, por anulabilidade, tem natureza constitutiva. Ora, isto demonstra que a função anulatória nada tem de tìpicamente judiciária. As ações constitutivas são de direito estrito, como ensina GIANTONIO MICHELI. É que, embora de natureza jurisdicional, elas consubstanciam casos excepcionais atribuídos ao Judiciário. Tanto isto é certo que muitos autores, notadamente, CALAMANDREI, entendem que a sentença constitutiva é um misto de ato jurisdicional e de ato administrativo (cf. LUÍS LORETO, “La Sentencia Constitutiva”, in “Rev. de Derecho Procesal”, 1944, pág. 1).

Parece-nos mais consentâneo com os princípios que regulam a atividade jurisdicional não poder admitir-se, sem lei que o institua, o procedimento contencioso da administração para anular um ato de si emanado, pelas vias judiciárias. Se ela pode anulá-lo sem a intervenção jurisdicional, falta-lhe uma condição para o exercício do direito de ação, que é o legítimo interêsse processual. Salvo se se tratar de ação declaratória para que o Judiciário proclame, com a fôrça de preceito, a existência das condições imprescindíveis para o ato ser tido como ilegítimo.

De jure condendo, no entanto, devem ser estabelecidas limitações, no domínio dos atos apenas anuláveis, faculdade revisora do poder administrativo. Essa restrição à autodefesa, que é outorgada à administração, constitui providência de extraordinário relêvo para uma tutela mais eficaz aos direitos públicos subjetivos do indivíduo.

Diante da crescente intervenção estatal no campo dos interêsses privados, cumpre ao legislador regular êsse autocontrôle da atividade administrativa sôbre a legitimidade de seus atos, para que se resguardem cone mais eficiência os sacrossantos Direitos do Homem. A intervenção a posteriori dos órgãos judiciários, mesmo quando realizada através de procedimentos rápidos, como o mandado de segurança, não oferece o mesmo amparo e garantia que a prévia apreciação da legitimidade ou ilegitimidade do ato que a administração pretenda desfazer. Entendemos por isso que a legislação ordinária deve regulamentar a revogação dos atos simplesmente anuláveis, submetendo o poder administrativo, em casos especialmente determinados, a um prévio contrôle do Poder Judiciário. Para tanto, a lei poderia criar procedimentos de rito sumário e de cognição limitada, para não entravar a atividade administrativa. Desta forma, o interêsse público ficaria resguardado, tanto mais que o supremo interêsse do Estado se encontra em garantir, de maneira eficaz, a intangibilidade das direitos individuais.*

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Notas:

* N. da R.: Trabalho apresentado ao IV Congresso Jurídico Nacional, realizado em São Paulo, em janeiro de 1955.

* N. da R.: Após a leitura do trabalho do desembargador JOSÉ FREDERICO MARQUES houve, segundo relata o “Jornal de Comércio”, do Rio, de 21 de janeiro de 1955, o seguinte:

DEBATE

Falaram, sucessivamente, discutindo o problema, o desembargador JOSÉ CAMPOS, do Tribunal de Justiça de Goiânia, Prof. FRANCISCO CAMPOS, Prof. ALCINO SALAZAR, da Faculdade Católica do Rio de Janeiro e representante do Instituto dos Advogados do Rio de Janeiro, Dr. CELESTINO BASILI, representante do Instituto da Ordem dos Advogados do Brasil, Prof. NOÉ AZEVEDO, da Faculdade de Direito de São Paulo, Prof. BANDEIRA DE MELO, da Faculdade de Direito da Universidade Católica de São Paulo e ministro SEABRA FAGUNDES. O plenário dividiu-se no tocante à tese relatada, opinando alguns com o desembargador JOSÉ FREDERICO MARQUES, enquanto outros sustentavam ponto de vista contrário, isto é, argumentavam no sentido da impossibilidade de revogabilidade do ato administrativo. O Prof. FRANCISCO CAMPOS, por exemplo, sustentou o perito de vista da irrevogabilidade do ato administrativo. Após assinalar que o problema em discussão era dos mais importantes do Direito Administrativo, particularmente levando-se em consideração a repercussão imensa na esfera dos direitos individuais e sôbre a própria administração que a matéria acarretaria, desde que o princípio da revogabilidade dos atos administrativos fôsse instituído como princípio. A seguir, apresentou três razões fundamentais em virtude das quais sustentava ponto de vista contrário à tese: em primeiro lugar – adiantou – é que a administração, sendo um corpo organizado que representa no govêrno o pêso da tradição, tem de se conduzir para a eficácia da sua atividade, com prudência continuidade e reflexão. Ora, desde que se institua a revogabilidade como princípio, estimular-se-ia, na administração, a versatilidade, a irreflexão, a certeza de que as decisões poderão ser removidas ao seu talante, ao seu arbítrio, perdendo, neste caso, administração aquêle pêso indispensável a que ela constitua no govêrno a tradição, a continuidade ou o sentimento de certeza dos jurisdicionados, no sentido de que a mesma administração só chegará a decisão de caráter administrativo depois de pesar moderamente as circunstâncias, a conveniência e a utilidade de sua ação: em segundo lugar, o princípio geral do direito sem o qual não seria possível a subsistência da ordem jurídica consubstanciado no princípio de que a ninguém é lícito ir contra seus próprios atos: por fim no regime constitucional em que vivemos, uma vez estabelecido o sistema da irretroatividade das leis, não se sabe como se há de conceder à administração o privilégio de tornar retroativos os seus atos, particularmente em se tratando dos atos em que a administração se proponha a aplicar a lei, e, portanto, a exercer uma função de caráter ou natureza eminentemente jurisdicional.

Êsses trás fundamentos – prosseguiu – levam, portanto, necessàriamente, à conclusão de que ao invés de revogabilidade constituir privilégio dos atos administrativos, constituir princípio geral, a irrevogabilidade dos atos administrativos é que deve ser a regra geral. Os atos administrativos podem ser revogados pela administração naquele domino, sobretudo amplo, das faculdades discricionárias da administração, e, mesmo nesse domínio o princípio não poderia ser admitido de modo absoluto, ou a êle se devem fazer restrições absolutamente necessárias, no sentido de defender os interêsses gerais e os interêsses individuais contra a versatilidade dos atos administrativos.

O Prof. BANDEIRA DE MELO, ao contrário, sustentou, com o relator, o ponto de vista favorável à revogação dos atos administrativos. Em sua opinião, cabe sem dúvida alguma à administração, e sempre, o direito de revogar atos que são os próprios interêsses coletivos, assegurado, desde logo, o respeito ao direito subjetivo. Não há, nesse sentido, nenhuma norma que impeça a administração de agir dêste modo e de revogar ou anular atos administrativos, mesmo porque, quando mais não fôsse subsiste, afinal, o recurso ao controle do Judiciário.

Os demais aparteantes fizeram considerações sôbre aspectos do problema contidos nestes dois pontos de vista sustentados pelos professôres FRANCISCO CAMPOS e BANDEIRA DE MELO, tendo, por fim, o ministro SEABRA FAGUNDES discutido igualmente outros aspectos do problema objeto da tese do desembargador JOSÉ FREDERICO MARQUES.

LEIA TAMBÉM O PRIMEIRO VOLUME DA REVISTA FORENSE

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Os trabalhos podem ser submetidos em português, inglês, francês, italiano e espanhol;
Devem apresentar o título, o resumo e as palavras-chave, obrigatoriamente em português (ou inglês, francês, italiano e espanhol) e inglês, com o objetivo de permitir a divulgação dos trabalhos em indexadores e base de dados estrangeiros;
A folha de rosto do arquivo deve conter o título do trabalho (em português – ou inglês, francês, italiano e espanhol) e os dados do(s) autor(es): nome completo, formação acadêmica, vínculo institucional, telefone e endereço eletrônico;
O(s) nome(s) do(s) autor(es) e sua qualificação devem estar no arquivo do texto, abaixo do título;
As notas de rodapé devem ser colocadas no corpo do texto.

II) Normas Editoriais

Todas as colaborações devem ser enviadas, exclusivamente por meio eletrônico, para o endereço: revista.forense@grupogen.com.br

Os artigos devem ser inéditos (os artigos submetidos não podem ter sido publicados em nenhum outro lugar). Não devem ser submetidos, simultaneamente, a mais do que uma publicação.

Devem ser originais (qualquer trabalho ou palavras provenientes de outros autores ou fontes devem ter sido devidamente acreditados e referenciados).

Serão aceitos artigos em português, inglês, francês, italiano e espanhol.

Os textos serão avaliados previamente pela Comissão Editorial da Revista Forense, que verificará a compatibilidade do conteúdo com a proposta da publicação, bem como a adequação quanto às normas técnicas para a formatação do trabalho. Os artigos que não estiverem de acordo com o regulamento serão devolvidos, com possibilidade de reapresentação nas próximas edições.

Os artigos aprovados na primeira etapa serão apreciados pelos membros da Equipe Editorial da Revista Forense, com sistema de avaliação Double Blind Peer Review, preservando a identidade de autores e avaliadores e garantindo a impessoalidade e o rigor científico necessários para a avaliação de um artigo.

Os membros da Equipe Editorial opinarão pela aceitação, com ou sem ressalvas, ou rejeição do artigo e observarão os seguintes critérios:

adequação à linha editorial;
contribuição do trabalho para o conhecimento científico;
qualidade da abordagem;
qualidade do texto;
qualidade da pesquisa;
consistência dos resultados e conclusões apresentadas no artigo;
caráter inovador do artigo científico apresentado.

Observações gerais:

A Revista Forense se reserva o direito de efetuar, nos originais, alterações de ordem normativa, ortográfica e gramatical, com vistas a manter o padrão culto da língua, respeitando, porém, o estilo dos autores.
Os autores assumem a responsabilidade das informações e dos dados apresentados nos manuscritos.
As opiniões emitidas pelos autores dos artigos são de sua exclusiva responsabilidade.
Uma vez aprovados os artigos, a Revista Forense fica autorizada a proceder à publicação. Para tanto, os autores cedem, a título gratuito e em caráter definitivo, os direitos autorais patrimoniais decorrentes da publicação.
Em caso de negativa de publicação, a Revista Forense enviará uma carta aos autores, explicando os motivos da rejeição.
A Comissão Editorial da Revista Forense não se compromete a devolver as colaborações recebidas.

III) Política de Privacidade

Os nomes e endereços informados nesta revista serão usados exclusivamente para os serviços prestados por esta publicação, não sendo disponibilizados para outras finalidades ou a terceiros.

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