Constituição Rígida – Proposta de Emenda – Trâmites – “Quorum” – Sessão Legislativa Extraordinária, C. A. Lúcio Bittencourt
Autarquias – Caixa de Mobilização Bancária – Alienação de Bens, A. Gonçalves de Oliveira
Autarquias – Estabelecimentos de Serviço Público – Fundação da Casa Popular – Requisição de Funcionário Público, Caio Tácito
Compra e Venda – Inadimplemento Contratual e Exceções de Garantia – Retenção – Execução de Hipoteca, Miguel Reale
Sociedade por Quotas de Responsabilidade Limitada – Dissolução por Morte de Sócio, Lino de Morais Leme
Sociedade Civil – Teoria dos Órgãos Diretores e de Administração – Mandato – Delegação, Amílcar de Araújo Falcão
Município – Autonomia – Criação e Desmembramento, Lafaiete Pondé

NOTAS E COMENTÁRIOS

Conteúdo Jurídico do Preâmbulo Da Constituição, Alcino Pinto Falcão
O Exercício pelos Estados da Atribuição Constitucional de Autorizar ou Conceder o Aproveitamento Industrial das Quedas D’água, A. Junqueira Aires
Tratados e Convenções Internacionais sôbre Direito Penal, Roberto Paraíso Rocha
Das Ações Possessórias no Âmbito do Direito Trabalhista, Pires Chaves
O Crime e o Direito de Resistência, Valdir de Abreu
Depoimentos e Testemunhos – Efração da Consciência, W. Vilela de Horbillon
Reabilitação, Milton Evaristo dos Santos
Da Continuação da Sociedade Comercial com os Herdeiros do Sócio Falecido, Mário Moacir Pôrto
Promessa de Venda de Imóvel, Waldemar Loureiro

BIBLIOGRAFIA

JURISPRUDÊNCIA

LEGISLAÇÃO

LEIA:

SUMÁRIO: A jurisdicionalização da atividade administrativa. Concepção da doutrina francesa. Atividade vinculada e poder discricionário. Intervencionismo do Estado na ordem econômica. Natureza e limites do poder discricionário. Contrôle do poder discricionário. Conclusão.

Sobre o autor

A. Gonçalves de Oliveira, consultor geral da República.

PARECERES

Autarquias – Caixa de Mobilização Bancária – Alienação de Bens

– O reconhecimento de um órgão, como autárquico, depende de dois requisitos essenciais: a personalidade jurídica e a destinação do ente a uma finalidade pública, ambos concedidos por determinação legal.

– A Caixa de Mobilização Bancária é uma autarquia.

PARECER

I. A Legião Brasileira de Assistência pretende adquirir da Caixa de Mobilização Bancária o edifício situado na avenida General Justo n° 275, nesta Capital, pela quantia de Cr$ 60.000.000,00 e mais os juros de 6% ao ano, a partir de 30 de novembro de 1950, estando o imóvel na posse daquela associação.

Consta do processo que a Legião Brasileira de Assistência seria credora da União de quantia aproximada de Cr$ 400.000.000,00, de sorte que a aquisição seria feita por encontro de contas, isto é, a União receberia o edifício da Caixa de Mobilização Bancária pela referida quantia e juros e o alienaria àquela sociedade pela mesma importância, que seria abatida do seu crédito contra o Tesouro.

Houve, a respeito, exposição de motivos do ministro da Fazenda HORÁCIO LAFER, aprovada pelo chefe do govêrno, em 15 de julho de 1951, concluindo pela viabilidade da operação, mas, o assunto é objeto de reexame naquela Secretaria de Estado, em face do parecer proferido em 30 de dezembro de 1953 pelo Prof. SÁ FILHO, procurador geral, substituto, da Fazenda Pública.

Para uma decisão definitiva o ministro da Fazenda, Prof. EUGÊNIO GUDIN, dirige à Consultoria Geral da República a seguinte consulta:

“Em referência ao ofício nº 256, de 12 de outubro do corrente ano, tenho a honra de, transmitindo o incluso processo que trata da venda à Legião Brasileira de Assistência de imóvel pertencente à Caixa de Mobilização Bancária, comunicar-lhe que são as seguintes as questões jurídicas a respeito das quais tenho a honra de solicitar o parecer de V. Ex.a:

“a) A Caixa de Mobilização Bancária é uma entidade autárquica?

“b) Se não o fôr, pode êsse órgão, em face do dec. n° 21.499, de 9 de junho de 1932, receber imóvel em dação de pagamento e aliená-lo?

“c) Pode a Caixa de Mobilização Bancária, sem autorização legal e sem concorrência pública, vender imóvel que recebeu em dação do pagamento à Legião Brasileira de Assistência, mediante encontro de contas entre esta entidade e o Tesouro Nacional?

“d) Na hipótese de ser a Caixa de Mobilização Bancária considerada uma autarquia, pode a União incorporar ao seu patrimônio imóvel dessa entidade, para cedê-lo, nos têrmos do art. 125 do dec.-lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, à Legião Brasileira de Assistência?”

II. A Caixa de Mobilização Bancária, ao parecer desta Consultoria Geral, é entidade autárquica.

Como excelentemente escreveu ARNALDO DE VALES, dois requisitos essenciais devem coexistir para o reconhecimento de um órgão autárquico, ou seja, a personalidade jurídica e a destinação do ente a uma finalidade pública, ambos concedidos por determinação legal, como esclarece o renomado monografista italiano: “Spetta alla funzione legislativa fissare lo stato giuridico dell’ente e le condizioni perchè un ente possa essere riconosciuto come appartenente ad una data categoria di enti pubblici; il criterio, cioè, del carattere pubblico é dato dalla norma giuridica” (“El. di Dir. Amm.”, 2ª edição, 1951, págs. 81-82).

Nem sempre êsses característicos são claros e inequívocos, nem sempre diz a lei “Fica constituída, como órgão autárquico, com personalidade jurídica…”. No mais das vêzes, atento aos princípios de Direito Administrativo, “tocca all’interprete dedurre”, cabe ao intérprete estabelecer, a respeito, o pensamento do legislador.

Na França, doutrina JÈZE que, para saber se existe ou não um estabelecimento público, é preciso reportar-se à vontade do legislador: “Pour savoir s’il y a établissement public proprement dit, il faut s’nttacher à la volonté du legislateur. C’est le Parlement “seul” qui, en France, a la compétence pour créer ainsi un patrimoine specialement affetté à un service public” (“Principes Généraux du Droit Administratif”, 12ª ed., pág. 255).

Apesar disso, tem-se que, se a vontade do legislador é essencial, não é contudo necessário que se manifeste explìcitamente – “Si la volonté du legislateur est essentielle elle n’a pas besoin de se manifester explicitement” (JÈZE, ob. cit., loc. cit.).

A Lei Orgânica do Tribunal de Contas, lei nº 830, de 23 de setembro de 1949, dá fôrça legal a êsse princípio correntio:

“Art. 139. Consideram-se entidades autárquicas: a) o serviço estatal descentralizado com personalidade jurídica custeado mediante orçamento próprio independente do orçamento geral; b) as demais pessoas jurídicas especialmente instituídas, por lei, para execução de serviços de interêsse público ou social, custeados por tributos de qualquer natureza ou por outros recursos oriundos do Tesouro”.

III. Assentados os princípios expostos, cabe examinar se a Caixa de Mobilização Bancária, dadas as suas finalidades e personalidade jurídica, é, ou não, entidade autárquica.

Foi a Caixa criada pelo dec. nº 21.499, de 9 de junho de 1932, para promover a mobilização das importâncias aplicadas pelos estabelecimentos de crédito em operações seguras, mas de demorada liquidação, com o escopo de “assegurar aos Bancos condições de mobilidade de seus ativos que lhes permitam, em qualquer emergência, fazer face aos compromissos assumidos e às necessidades gerais da economia do País”, combatendo o retraimento do crédito, que impede o desenvolvimento das fontes de riqueza nacional, como consta dos consideranda do ato instituidor.

O prazo de duração da Caixa, a princípio, era de 10 anos (dec. n° 21.499, de 7.932, art. 1°, parág. único), prorrogado por mais 10 pelo dec.-lei nº 4.364, de 7 de junho de 1942. O dec.-lei nº 6.419, de 13 de abril de 1944, restabeleceu aquêle órgão “em seu pleno funcionamento e com suas atribuições ampliadas”, com a denominação “Caixa de Mobilização e Fiscalização Bancária” (art. 1°) e sem prazo certo de duração, a saber, com duração indeterminada. O dec.-lei nº 8.495, de 28 de dezembro de 1945, transferiu à Superintendência da Moeda e do Crédito as atribuições de fiscalização bancária conferidas à Caixa pelo citado dec.-lei número 6.419, de 1944 reintegrando-lhe o primitivo nome “Caixa de Mobilização Bancária”.

Por outro lado, tem essa entidade, desde a sua criação pelo dec.-lei nº 21.499, de 1932, personalidade jurídica. O art. 6º dêsse decreto, com efeito, assegurou-lhe representação em juízo e fora dêle, deu-lhe “vida autônoma, e contabilidade própria” e também administração própria: “será administrada pelo diretor da Carteira de Redescontos”.

Apesar dessa auto-administração que se reconhece às autarquias, não são elas independentes.

Lê-se em BULLRICH: “Esa forma de descentralización es amplia, pues aunque esas entidades formen parte integrante del organismo Estado y estén sujetas a un contralor que variará según sean las circunstancias, si ello no existiera serían independientes, tiene “personalidad jurídica distinta de la del Estado, con existencia y representación propias” (S. C., tomo 17, pág. 39), pero esa personalidad no implica antagonismo con la personalidad del Estado, pues la “descentralización administrativa” no es sino un medio de gestión más adecuado, para el cumplimiento de determinados fines, elegido por el propio Estado, delegando funciones que le pertenecen” (“Principios Generales de Derecho Administrativo”, 1942, pág. 171).

Por isso mesmo, o citado art. 6° expressa a tutela jurídica do Estado: a administração do diretor da Carteira de Redescontos, na hipótese, fica “sob a superintendência do govêrno, representado pelo presidente do Banco do Brasil, assistido por um Conselho Administrativo de três membros nomeados pelo ministro da Fazenda”.

Como se vê, a lei destacou poderes da administração centralizada e os confiou a um órgão para êsse fim expressamente criado. Dá-se aqui a descentralização administrativa, tão bem exposta por GARCIA OVIEDO: “Por este sistema, el Estado o las Corporaciones públicas conceden personalidad a ciertos servicios, preferentemente técnicos, y les encarga el cuidado de atenderlos con plena autonomía, aunque con las naturales reservas a favor, de aquéllos. Jurídicamente implica la descentralización de servicios una delegación de facultades de las personas morales territoriales en favor del propio servicio, quedando este personalizado, con recursos propios, con poder de decisión, sin perder, por esto, su ligamen con aquéllas” (“Derecho Administrativo”, pág. 643).

Na hipótese, pois, estamos diante de um ente autárquico organizador do crédito. A Caixa de Mobilização Bancária, dada a sua personalidade jurídica, a atribuição de agir inclusive judicialmente (dec. nº 21.499, de 1932, art. 6°) e finalidade, o seu escopo público, é, ao parecer desta Consultoria Geral, verdadeira autarquia, uma autarquia de crédito.

Alienação de imóveis pelas entidades autárquicas

IV. Merece destaque a questão da alienação de imóveis pelas entidades autárquicas. O Cód. Civil, de 1916, estatuindo no art. 67 que os bens públicos “só perderão a inalienabilidade, que lhes é peculiar, nos casos e forma que a lei prescrever”, teve em vista os bens da administração centralizada, pois que os órgãos autárquicos entre nós sòmente floresceram a partir de 1930. Desta sorte, há de atender-se, ao examinar a possibilidade de alienação de bens das autarquias, à sua finalidade. Sem dúvida que são inalienáveis, salvo disposição legal em contrário, os bens destinados à instalação da entidade autárquica, à sua exploração quando se trata de autarquia industrial. Mas, aquêles que, pela própria finalidade do órgão, se destinam à venda, são os mesmos indubitàvelmente passíveis de alienação.

A discussão é ociosa em relação aos imóveis que a Caixa de Mobilização Bancária recebe dos bancos, primeiro em garantia, depois em pagamento de empréstimos, porque há preceito legal permitindo-lhes a liquidação, a transformação em pecúnia. Recebe a Caixa, com efeito, em hipoteca, penhor ou pagamento de dívidas, certos títulos, ou imóveis (artigo 5º) e

“as contraprestações do crédito utilizado (pagamento de operações de crédito) serão feitas pelo Banco creditado, mensalmente, à medida que se fôr restabelecendo o nível de seus dispositivos, ou feita a liquidação dos valores dados em garantia” (artigo 2º, § 4º).

Ao demais, reconhece-se que da transformação de um serviço público em entidade autárquica decorre certa autonomia na gestão do serviço – “signifie enfin une autonomie plus ou moins grande dans la gestion du service”, na expressão de WALINE (MARCEL WALINE, “Traité Élementaire de Droit Administratif”, 6ª ed., pág. 252).

Na hipótese, pois, pela natureza mesma da autarquia, Caixa de Mobilização Bancária, não se compreenderia recebesse ela inúmeros imóveis por saldo de operações de créditos e com eles, em seu patrimônio, ficasse indefinidamente. Pode e deve, sem dúvida, aliena-los desde que o faça ùtilmente, sem desvantagens, com ampla publicidade e por processo tal que os adquirentes sejam todos tratados igualmente, em condições idênticas, mediante autorização do presidente da República.

V. A venda mediante encontro de contas com o Tesouro é vedada por expresso texto legal, art. 148 do Regulamento Geral de Contabilidade Pública, dec. legislativo nº 15.783, de 8 de novembro de 1922:

“Art. 148. Não será admitida a compensação da obrigação de pagar ou recolher rendas do Estado com direito creditório contra o Tesouro Nacional, salvo disposição expressa da lei em contrário”.

A Caixa de Mobilização Bancária, segundo o que se pleiteia, tem obrigação de recolher certa renda ao Tesouro, mas não o faz, dando em pagamento certo imóvel à Legião Brasileira de Assistência, que, por sua vez, é credora da União. Como se vê, compensação vedada por expresso preceito legal. E, como existe decisão do chefe do Govêrno, prolatada em 1951, autorizando a operação em aprêço, cabe solicitar-se ao Excelentíssimo Senhor Presidente da República a reconsideração do respectivo despacho.

VI. Por último, os imóveis recebidos da Caixa, como se viu, destinam-se à liquidação (art. 2º, § 4°, do dec. número 21.499, de 1932), de sorte que a União não pode, por ato administrativo, incorporar determinado prédio a seu patrimônio para cedê-lo à Legião Brasileira de Assistência.

Ficam, assim, respondidos os vários itens da consulta.

Salvo melhor juízo.

Rio de Janeiro, 21 de dezembro de 1954. – A. Gonçalves de Oliveira, consultor geral da República.

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