Constituição Rígida – Proposta de Emenda – Trâmites – “Quorum”

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Constituição Rígida – Proposta de Emenda – Trâmites – “Quorum” – Sessão Legislativa Extraordinária

CONSTITUIÇÃO RÍGIDA

EMENDA CONSTITUCIONAL

REVISTA FORENSE

REVISTA FORENSE 157

Revista Forense

19/01/2023

REVISTA FORENSE – VOLUME 157
JANEIRO-FEVEREIRO DE 1955
Bimestral
ISSN 0102-8413

FUNDADA EM 1904
PUBLICAÇÃO NACIONAL DE DOUTRINA, JURISPRUDÊNCIA E LEGISLAÇÃO

FUNDADORES
Francisco Mendes Pimentel
Estevão L. de Magalhães Pinto,

Abreviaturas e siglas usadas
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SUMÁRIO REVISTA FORENSE – VOLUME 157

CRÔNICA

Orozimbo Nonato e a Hermenêutica Jurídica Contemporânea, Alípio Silveira

DOUTRINA

PARECERES

Constituição Rígida – Proposta de Emenda – Trâmites – “Quorum” – Sessão Legislativa Extraordinária, C. A. Lúcio Bittencourt
Autarquias – Caixa de Mobilização Bancária – Alienação de Bens, A. Gonçalves de Oliveira
Autarquias – Estabelecimentos de Serviço Público – Fundação da Casa Popular – Requisição de Funcionário Público, Caio Tácito
Compra e Venda – Inadimplemento Contratual e Exceções de Garantia – Retenção – Execução de Hipoteca, Miguel Reale
Sociedade por Quotas de Responsabilidade Limitada – Dissolução por Morte de Sócio, Lino de Morais Leme
Sociedade Civil – Teoria dos Órgãos Diretores e de Administração – Mandato – Delegação, Amílcar de Araújo Falcão
Município – Autonomia – Criação e Desmembramento, Lafaiete Pondé

NOTAS E COMENTÁRIOS

Conteúdo Jurídico do Preâmbulo Da Constituição, Alcino Pinto Falcão
O Exercício pelos Estados da Atribuição Constitucional de Autorizar ou Conceder o Aproveitamento Industrial das Quedas D’água, A. Junqueira Aires
Tratados e Convenções Internacionais sôbre Direito Penal, Roberto Paraíso Rocha
Das Ações Possessórias no Âmbito do Direito Trabalhista, Pires Chaves
O Crime e o Direito de Resistência, Valdir de Abreu
Depoimentos e Testemunhos – Efração da Consciência, W. Vilela de Horbillon
Reabilitação, Milton Evaristo dos Santos
Da Continuação da Sociedade Comercial com os Herdeiros do Sócio Falecido, Mário Moacir Pôrto
Promessa de Venda de Imóvel, Waldemar Loureiro

BIBLIOGRAFIA

JURISPRUDÊNCIA

LEGISLAÇÃO

LEIA:

SUMÁRIO: A jurisdicionalização da atividade administrativa. Concepção da doutrina francesa. Atividade vinculada e poder discricionário. Intervencionismo do Estado na ordem econômica. Natureza e limites do poder discricionário. Contrôle do poder discricionário. Conclusão.

Sobre o autor

C. A. Lúcio Bittencourt, senador federal pelo Estado de Minas Gerais.

PARECERES

Constituição Rígida – Proposta de Emenda – Trâmites – “Quorum” – Sessão Legislativa Extraordinária

– A Constituição adotou, simultâneamente, dois métodos, dois sistemas, duas soluções, autônomas e inconfundíveis, para a sua emenda, deixando a escolha no critério do Congresso.

– Quando a emenda à Constituição fôr votada por dois terços, a exigência de que a sessão legislativa seja a ordinária perde a sua razão de ser.

– Interpretação do art. 217 da Constituição.

PARECER

I. As Constituições, especialmente a chamada constituição rígida ou escrita, tendem à perpetuação no tempo, chegando mesmo, algumas das primeiras dêsse tipo, aparecidas no fim do século XVIII, a omitir qualquer preceito relativo à possibilidade de sua revisão. Tal foi feito pelas Constituições dos Estados de New York, New Jersey, North Carolina e Virginia, dando causa a sérios problemas no campo do direito, de que nos dá notícia o tratado de COOLEY (“A Treatise on the Constitutional Limitations”, Boston, 1890, pág. 42, nota 3). Daí a chamada teoria da “imutabilidade relativa das leis constitucionais”, defendida por alguns autores franceses, particularmente JOSEPH BARTHÉLEMY e PAUL DUEZ (“Traité de Droit Constitutionnel”, 1933).

O direito, porém, disciplinando as manifestações da vida social há de ser dinâmico e mutável, por excelência, como esta, exigindo constante adaptação às novas conjunturas, sem se escravizar ao sapatinho chinês das fórmulas verbais, que constituem o direito positivo. A doutrina da imutabilidade relativa poder-se-ia opor a da “mutabilidade necessária”, aceitando-se com CORWIN o princípio de que “the first requirement of the Constitution of a progressive society is that it keeps pace with that society” (EDWARD CORWIN, “The Twilight of the Supreme Court. A History of our Constitutional Theory”, New Haven, 1937, pág. 184).

A noção mesma de Constituição implica, segundo LAFERRIÈRE, a possibilidade de emendá-la. Jurìdicamente, a Constituição é uma lei e esta, por sua natureza, é um ato perpètuamente modificável. Cedo ou tarde, as modificações tornar-se-ão necessárias e se a Constituição não previu os meios regulares para efetuá-las, nem por isso elas deixarão de se impor, embora por meios ilegais, pela revolução ou pelo golpe de estado – “si la Constitution n’a pas prévu de vois regulières pour y proceder, elles n’en seront pas moins realisées, mais par des voies illégales, par la revolution ou par le coup d’Etat” (JULIEN LAFERRIÈRE, “Manuel de Droit Constitutionnel”, Paris, 1947, pág. 288). A Revolução Francesa, fazendo da soberania popular a base essencial das Constituições, haveria, necessàriamente, de repelir a idéia da imutabilidade, reconhecendo à nação o direito imprescritível de modificá-las – “la nation a le droit imprescritible de changer la Constitution” (Constituição de 1791, título VII, art. 1º). Êsse princípio foi reafirmado na Declaração de Direitos, de 1793, tendo-se em vista que uma geração não poderia sujeitar às suas leis as gerações futuras – “Un peuple a toujours le droit de revoir, de reformer et de changer sa Constitution. Une génération ne peut assujettir à ses lois les générations futures”.

Essa possibilidade, porém, de revisão ou emenda, em nada altera ou quebra o caráter rígido das Constituições que a admitem expressamente, verificando-se, no particular, uma gradativa evolução da fórmula primitiva, que sòmente permitia as modificações mediante consulta à fonte mesma da soberania, e o sistema que encontrou guarida nas Constituições modernas pelo qual se atribui a certos órgãos o caráter de um poder constituinte permanente, exercendo competência delegada e restrita (cf. TENA RAMÍREZ, “Derecho Constitucional Mexicano”, México, 1944, págs. 64 e segs.). Hoje, diz PAOLO BARILE, quando se fala de constituição rígida pretende-se aludir àquelas constituições escritas que prevêem o mudo com o qual é possível emendar suas normas através de órgão especial de legislação constituinte, órgão êssa que se poderá identificar com o próprio legislativo ordinário, desde que se estabeleça uma agravação de processo – un aggravamento di proccedura – com o duplo objetivo de provocar um estudo mais demorado e maduro do que o exigido para a votação das leis ordinárias (“La Revisione della Constituzione” in “Commentario Sistematico alla Costituzione Italiana” diretto da PIERLO CALAMANDREI e ALESSANDRO LEVI, Firenze, 1950, vol. II, pág. 446).

Adotou-se, hoje, um sistema menos severo, magnìficamente retratado nas formosas expressões de ROSSI, enunciadas durante a elaboração da vigente Constituição italiana, de 1947: “A Constituição não deve ser um bloco de granito que não se possa plasmar e que se faça em lascas; não deve ser, também, um junco flexível que se dobre a qualquer sopro do vento. Deve ser, deveria ser, pretenderia ser uma espécie de aço dúctil que se deixe plasmar afanosamente, sob a ação do fogo e do martelo, nas mãos de um operário forte e consciente” – “La Constituizione non deve essere um masso de granito che non si può plasmare e che si scheggia: e non deve essere nemmeno um giunco flesibile che si piega ad ogni alito di vento. Deve essere, dovrebbe essere, vorrebbe essere uma specie di dutile acciaio Che si riesce a riplasmare faticosamente sotto l’azione Del fuoco e sotto l’azione Del martelo di um operaio forte e consapevole”.

De qualquer forma, porém, repetimos, maior ou menor dificuldade no processo de reforma, desde que êste não se confunda com o da legislação ordinária, não retira à Constituição o seu caráter rígido, não tendo guarida na boa técnica a subdivisão, ensaiada por alguns publicistas, em constituições semi-rígidas ou semiflexíveis. VEDEL é incisivo a tal respeito: “on lit quelquefois, dans les ouvrages juridiques des expressions Telles que Constitution “semi-souple” ou, ce qui revient au même, “semi-rigide”. Strictement, ceci na pas de sens: em effet, ou la revision constitutionnelle met em jeu des organes ou des prócedures spéciaux, et elle est rigide; ou bien la Constitution peut être revisée selon les mêmes formes que la loi ordinaire, et alors on est em presence d’une Constitution souple, c’est-à-dire qu’iln’y a pas de Constitution au sens formel de la mot. Le criterium n’est pas susceptible de plus ou de moins” (GEORGES VEDEL, “Manuel Elémentaire de Droit Constitutionnel”, Paris, 1949, pág. 116).

Constituição rígida X possibilidade de emenda

II. Entre nós, a Constituição é expressa quanto à possibilidade de emenda, prescrevendo normas especiais para a iniciativa e a aprovação da proposta. A matéria é regida pelo art. 217 que, avós dispor no § 1º sôbre o direito de iniciativa, prevê dois modos ou duas fórmulas distintas para a aprovação da emenda, nos §§ 2° e 3º que reproduzimos, in verbis:

“§ 2° Dar-se-á por aceita a emenda que fôr aprovada em duas discussões pela maioria absoluta da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, em duas sessões legislativas ordinárias e consecutivas.

§ 3° Se a emenda, obtiver numa das Câmaras, em duas discussões, o voto de dois terços dos seus membros, será logo submetida à outra; e, sendo nesta aprovada pelo mesmo trâmite e por igual maioria, dar-se-á por aceita”.

Pelo simples enunciado dos preceitos, vê-se que a aprovação pôde ter lugar pelo voto da maioria absoluta ou pelo voto de dois terços dos membros do Congresso. No primeiro caso, exige-se que a manifestação seja reiterada “em duas sessões legislativas ordinárias e consecutivas”. No segundo caso, não se faz a mesma exigência.

Não há, pois, em face dos têrmos translúcidos e cristalinos das normas em apreço, qualquer dúvida quanto a que a exigência constante do § 2°, relativa à reiteração do voto e ao caráter ordinário e consecutivo das sessões, sòmente se aplica ao caso de aprovação pela maioria absoluta, não sendo cabível na hipótese em que a emenda tenha por si, em ambas as casas do Congresso, o voto de dois terços de seus membros. Pouco importa que a sessão legislativa seja ordinária ou não, a exigência única é que se verifique a condição de eficácia imediata, constitucionalmente prescrita: a aprovação pelo voto de dois terços dos membros de cada Câmara.

Trâmites

III. Essa dispensa de exigências normais quando se verifica a aprovação por maioria qualificada, de ordinário dois terços, é comum nas Constituições modernas, como a francesa, de 1946 (art. 90) e a italiana, de 1947 (art. 133), que, embora, exijam o referendum popular para definitiva aprovação das emendas aceitas por maioria simples, dispensam-no quando se verifique a aceitação por maioria qualificada.

A constituição adotou, simultâneamente, dois método, dois sistemas, duas soluções, autônomas e inconfundíveis, deixando sua escolha ao critério do Congresso.

Aceita a emenda por simples maioria requer-se prazo maior para seu exame, segundo as fórmulas comuns (Constituição da Noruega, de 1914, art. 112; Constituição da França, de 1946, art. 90; Constituição da Itália, de 1947, art. 138). Aceita por dois terços de votos, a eficácia da decisão é imediata, em têrmos semelhantes aos de outros estatutos políticos (Constituição da U.R.S.S., art. 146; Constituição da Turquia, de 1924, art. 102; Constituição da China, de 1954, art. 29). Cabe ao Congresso optar por uma das soluções.

IV. Aprovada a emenda por simples maioria, há mister um compasso de espera, a fim de que o assunto seja maduramente estudado. Inspirou o constituinte a mesma idéia central a que aludia PERASSI ao discutir o projeto de Constituição italiana – “che vi sai uma ponderata riflessione quando si procede a um atto cosi importante”. Algumas Constituições, como a belga, exigem, mesmo, a dissolução do Parlamento, a fim de que novas Câmaras sejam eleitas e se manifestem sôbre a proposta preliminarmente aceita (artigo 131).

Essa necessidade de maior reflexão e mais completo estudo é que justifica a exigência de que a deliberação seja tomada em sessão ordinária, para impedir que, no mesmo ano, a maioria simples possa aprovar uma emenda, votando-a uma das vêzes em sessão extraordinária. A nossa tradição constitucional sempre se orientou nesse sentido, fixando prazos, mais ou menos longos, para a aceitação das emendas (Constituição de 1891, art. 90; Constituição de 1934, art. 178), o que é certamente influiu na solução adotada pelos constituintes de 1946. As sessões terão que ser ordinárias para que entre elas exista um espaço de tempo que permita a referida ponderata riflessione.

Ora, se no caso de aprovação por dois terços, a emenda não é submetida ao Congresso em duas sessões legislativas, mas em uma única, é evidente que o motivo determinante para se exigir que a discussão ocorra em sessão ordinária perde sua razão de ser. Assim, tanto a interpretação gramatical, quanto a teleológica, afastam essa exigência.

Sessão Legislativa Extraordinária

V. Acrescente-se a isso o elemento histórico e ver-se-á que outra não pode ser a conclusão do intérprete. O dispositivo sub specie juris teve origem na emenda nº 3.507, de autoria dos Srs. GUSTAVO CAPANEMA e CRISTIANO MACHADO, assim justificada:

“A emenda admite a possibilidade de ser a Constituição reformada, em qualquer de suas disposições, independentemente de interstício parlamentar, tradicionalmente exigido pelo nosso direito constitucional, desde que pela reforma se pronunciem dois terços dos membros das Câmaras do Congresso Nacional”.

“Além disso não seria prudente, num mundo de tão rápidas e imprevistas mudanças, como o do nosso tempo, organizar jurìdicamente a Nação em têrmos incompatíveis com a própria natureza dessas mudanças”.

Dos comentadores do texto de 1946, CARLOS MAXIMILIANO (“Comentários à Constituição Brasileira”, Rio, 1954), SAMPAIO DÓRIA (“Direito Constitucional. São Paulo, 1953), EDUARDO ESPÍNOLA (“Constituição dos Estados Unidos do Brasil”, Rio, 1952) e NOGUEIRA ITAGIBA (“O Pensamento Político Universal e a Constituição Brasileira”, Rio, 1948) não enfrentam a questão. TEMÍSTOCLES CAVALCÂNTI o faz, embora lacônicamente, deixando clara a alternativa e mostrando que, no segundo caso, não há mister que a sessão seja ordinária:

“Previu também a Constituição as exigências mínimas para a aprovação das emendas, estabelecendo uma alternativa – ou a) duas discussões e aprovação por b) maioria absoluta de votos da Câmara e do Senado em c) duas sessões legislativas d) ordinárias e e) consecutivas – ou a aprovação a) na mesma sessão legislativa desde que obtenha b) dois terços dos membros de cada uma das Câmaras em c) duas discussões” (“A Constituição Federal Comentada”, Rio, 1949, vol. IV, pág. 247).

PONTES DE MIRANDA, por seu turno, expressamente admite a votação em sessão extraordinária, quando esclarece:

“Se enviada à Câmara pela que a aprovou por dois terços, não há tempo para votação na sessão legislativa ordinária, pode dar-se a convocação para o mesmo ano, a fim de votar-se por dois terços” (“Comentários à Constituição Brasileira”, Rio, 1947, vol. IV, pág. 223).

Ex positis, somos de parecer que a emenda constitucional pode ser votada em sessão legislativa extraordinária, subordinada a eficácia dessa votação ao pronunciamento favorável de dois terços dos membros de cada uma das Casas do Congresso. Não verificada essa condição, ter-se-à por não votada, devendo ser novamente submetida à Câmara na primeira sessão ordinária que se seguir.

LEIA TAMBÉM O PRIMEIRO VOLUME DA REVISTA FORENSE

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