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REFORMA TRIBUTÁRIA
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REFORMA TRIBUTÁRIA
Pacto federativo sob a perspectiva da reforma tributária sobre o consumo
Eduardo Muniz Machado Cavalcanti
08/04/2025
O pacto federativo é um dos pilares da organização do Estado brasileiro e tem papel fundamental na distribuição de competências e recursos entre a União, os estados, os municípios e o Distrito Federal. A Constituição Federal estabelece essa estrutura com o objetivo de garantir autonomia aos entes federados, de modo que cada um possa atuar conforme suas particularidades regionais e necessidades específicas. No contexto da reforma tributária do consumo promovida pela Emenda Constitucional 132/2023, a relação entre o pacto federativo e o novo modelo tributário é um dos temas mais controversos e debatidos por operadores do Direito Tributário.
A atribuição de competências prevista na Constituição reflete um modelo de descentralização que busca equilibrar a autonomia dos entes federados com a necessidade de um sistema tributário eficiente e cooperativo. A reforma tributária, ao instituir o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e o Comitê Gestor, altera significativamente esse equilíbrio e levanta questões sobre a preservação da autonomia fiscal e legislativa dos estados e municípios.
Uma das principais críticas à reforma diz respeito à substituição da autonomia fiscal dos entes federativos por um modelo de gestão compartilhada. Há uma corrente que defende que a mudança pode comprometer a capacidade dos entes federativos de legislar independentemente sobre seus tributos, tornando-os dependentes das decisões do Comitê Gestor. A uniformização das regras tributárias, a despeito da finalidade de simplificar o sistema, pode não atender às complexidades regionais.
De outro lado, a reforma tributária também é defendida como um avanço no fortalecimento do pacto federativo. O novo modelo busca eliminar a “guerra fiscal” entre os estados e municípios, além de promover maior transparência na arrecadação e distribuição de tributos. A criação do Comitê Gestor é vista, sob esse viés, como uma medida apta a garantir a participação ativa dos entes na administração do IBS, de modo a assegurar um modelo de gestão tributária mais cooperativo e representativo.
Outro ponto relevante é a posição dos municípios no novo sistema tributário. A Constituição de 1988 conferiu aos entes municipais autonomia administrativa, financeira e legislativa, consolidando o municipalismo no Brasil. No entanto, na prática, muitos municípios enfrentam dificuldades financeiras e técnicas para exercer essa autonomia de forma efetiva. A criação do Comitê Gestor e a adoção do IVA-Dual são apontadas como medidas que podem fortalecer a participação municipal no debate tributário e reduzir conflitos judiciais relacionados às bases de incidência e à competência tributária entre estados e municípios.
A experiência internacional também tem sido objeto de referência para a identificação dos impactos da Reforma Tributária sobre o pacto federativo. Modelos adotados no Canadá e na Índia, segundo estudos prévios promovidos e concomitantemente aos debates instaurados durante o processo legislativo da reforma, indicam que é possível implementar um sistema tributário mais simples e eficiente sem comprometer a autonomia dos entes federativos. A centralização da arrecadação e a uniformização das alíquotas podem contribuir para a redução das desigualdades regionais.
A reforma tributária, então, apresenta tanto desafios quanto oportunidades para a preservação do pacto federativo. Se, de um lado, a gestão compartilhada pode reduzir a autonomia fiscal de estados e municípios, de outro, a previsão de um Comitê Gestor com representação dos entes federativos pode fortalecer a cooperação e promover maior equilíbrio na distribuição dos recursos. A implementação das regras trazidas pela reforma, em especial na estruturação e no funcionamento do Comitê Gestor, deverá ser cuidadosamente observada para a compreensão dos impactos efetivos à autonomia dos estados e municípios. A obra Tributação Sobre o Consumo: CBS, IBS e Imposto Seletivo aprofunda a análise do pacto federativo e da gestão fiscal no contexto da reforma tributária, ao examinar as competências atribuídas aos novos tributos pelo texto constitucional e os critérios de repartição de receitas entre os entes federativos, além de apresentar uma abordagem ampla e detalhada de todos os aspectos da reforma, com uma visão extensa das mudanças, seus impactos e desafios.
Autores: Eduardo Muniz Machado Cavalcanti e Daniela de Sousa Teixeira.
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