Sobre a Emenda Constitucional nº 100: a certeza da impositividade orçamentária

No final do mês de junho passado foi promulgada a Emenda Constitucional nº 100, que alterou os artigos 165 e 166 da Constituição Federal, para tornar obrigatória a execução da programação orçamentária proveniente de emendas de bancada de parlamentares de estados ou do Distrito Federal.

Segundo a nova previsão constitucional, a execução obrigatória das emendas de bancadas seguirá as mesmas regras das emendas individuais – as quais já eram impositivas desde a alteração introduzida pela EC nº 86/2015 – e corresponderão a 1,0% (um por cento) da receita corrente líquida (RCL) realizada no exercício anterior. Fica expressamente ressalvado, entretanto, que tais despesas não serão de execução obrigatória nos casos dos impedimentos de ordem técnica. Mas, para o ano de 2020, quando está previsto o início da produção de efeitos da norma, este montante será excepcionalmente de 0,8% (oito décimos percentuais) da RCL.

Não custa recordar que essas “emendas parlamentares” são rubricas previstas no Orçamento que o Congresso Nacional direciona para a realização de projetos escolhidos pelos deputados e senadores.

Apesar de o foco da EC nº 100/2019 ser a execução obrigatória das emendas de bancadas estaduais e distrital (e assim está literalmente ementado no texto publicado no DOU de 27/06/2019, página 1), a partir de uma leitura mais atenta à redação desta emenda constitucional, percebemos que um de seus dispositivos – o novo § 10 do artigo 165 – impõe à Administração, sem se limitar às emendas parlamentares (como originariamente proposto na PEC 02/2015), o dever de executar obrigatoriamente as programações orçamentárias, para garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade.

Não obstante sempre termos nos manifestado pela obrigatoriedade da execução orçamentária na sua integralidade desde o texto original da Constituição Federal de 1988 (exceto nos casos de restrições financeiras, legais, técnicas ou materiais), a nós nos parece que esta mudança constitucional afasta de vez qualquer dúvida sobre o caráter meramente “autorizativo” do orçamento público, como muitos sustentavam, e reconhece, de maneira expressa e literal, o modelo de execução obrigatória integral do orçamento público, tradicionalmente conhecido por “orçamento impositivo”. Quem sabe o velho estigma de que os orçamentos no Brasil são “peças de ficção” pode começar a ser superado?

Aliás, isso foi exatamente o que manifestou o presidente do Congresso Nacional, Davi Alcolumbre (DEM-AP), quando da sua promulgação, ao afirmar que “o Orçamento é peça fundamental na condução da coisa pública e não pode ser uma mera formalidade ou obra de ficção”. Segundo ele, deve refletir as necessidades das unidades federadas e ser definido em debate aberto e transparente no Parlamento.

É importante registrar que a primeira proposta que deu origem à EC nº 100/2019 adveio da PEC nº 02/2015 da Câmara dos Deputados, que visava tornar obrigatória apenas a execução da programação orçamentária oriunda de emendas coletivas ao projeto de lei orçamentária no limite de 1% da receita corrente líquida (RCL) prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo. Essa medida, segundo a justificativa exposta por seus autores, teria o condão de restabelecer o equilíbrio entre os Poderes na definição das políticas públicas, pois o Executivo estaria deixando de priorizar as programações orçamentárias derivadas de emendas, pelo simples fato de serem originadas do Poder Legislativo.

Ocorre que, durante a sua tramitação, a proposta de emenda constitucional sofreu significativas alterações na Comissão Especial encarregada da análise do mérito da matéria, qual seja, a Comissão Especial da Execução Obrigatória das Emendas ao Orçamento. Os dispositivos incluídos no art. 165 ampliaram consideravelmente o escopo de aplicação da norma original, ao expandir o dever de execução aos programas e metas prioritárias do orçamento.

A este respeito, importante justificativa da referida Comissão Especial foi assim apresentada:

“(…) O orçamento impositivo permite ao Legislativo e à sociedade exigir dos órgãos de execução as providências necessárias à viabilização das ações, o que inclui a adoção de cronograma de análise dos projetos e programas, a identificação de impedimentos e demais medidas saneadoras, inclusive remanejamentos (…).

Obviamente, não pode ser exigida do gestor a execução de programações com impedimento de ordem técnica ou legal, ressalvando-se ainda eventual necessidade de limitação fiscal necessária à manutenção da política fiscal. De outra parte, os órgãos de execução passam a ter o ônus de executar o programa de trabalho ou justificar a sua impossibilidade. Esse é o diferencial do novo modelo, fato que valoriza a elaboração e o acompanhamento do orçamento público. No modelo autorizativo o ordenador não se considerava responsável pela execução, tampouco se via obrigado a justificar a inação, cultura que favorece a inércia e a falta de eficiência do setor público (…).

Não faz sentido, portanto, definir responsabilidade ou dever de execução apenas para as programações incluídas por emendas, uma vez que, teoricamente, o interesse público e do próprio Legislativo está na execução de todas as políticas públicas veiculadas pelo orçamento aprovado, e não apenas de subconjunto incluído pelas emendas (…).”

Posteriormente, já no Senado Federal, como PEC 34/2019, o parecer da Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) já observava a característica da impositividade orçamentária da proposta ao dispor o seguinte:

“Como se observa pela tramitação da proposta, o escopo inicial foi modificado de tal forma a ampliar o propósito original. A inclusão das alterações no art. 165 da Constituição Federal transcendem as emendas parlamentares atingindo todo o orçamento público. Parece-nos trazer à pauta mais uma vez a discussão sobre a impositividade integral do orçamento público.”

Igual constatação foi reconhecida na Nota Técnica nº 42/2019 da Consultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle do Senado Federal, que assim se manifestou na sua introdução:

“Como será visto adiante, um possível, mas não necessário, desdobramento da proposta é a mudança do modelo orçamentário brasileiro, que passaria de autorizativo para impositivo (se não totalmente, ao menos de parcela relevante, além das programações oriundas das emendas de bancada). Essa possibilidade, por si só, demonstra a relevância da matéria e deixa patente a necessidade de uma discussão aprofundada.”

Não obstante, a supramencionada nota técnica optou por não se posicionar de maneira categórica, porém, de maneira implícita indicou entendimento contrário, no sentido de entender que ainda assim o orçamento público no Brasil continuaria a ser meramente autorizativo, in verbis:

“A definição da natureza jurídica dos orçamentos públicos do Brasil é tema bastante controverso. Na visão majoritária, considera-se que o orçamento público possui caráter autorizativo, ou seja, o Poder Legislativo autoriza as despesas que podem ser realizadas pelos Poderes da República. Portanto, o caráter cogente da lei orçamentária estaria relacionado ao fato de que somente as despesas nela autorizadas poderiam ser executadas. Assim, a lei orçamentária não impõe, salvo no que se refere às despesas obrigatórias, a execução integral das programações, mas estabelece o limite inicial até o qual a despesa poderá ser executada (empenhada, liquidada e paga). Há, no entanto, quem defenda que tal percepção não teria amparo no ordenamento jurídico brasileiro, presente ou passado, uma vez que esse entendimento estaria contrariando dispositivos da Constituição, da Lei 4.320, de 17 de março de 1964, da Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000, e da Lei 8.666, de 21 de junho de 1993, dado que a execução das autorizações orçamentárias seria naturalmente de interesse público e impositiva”.

Pois bem, o tema do orçamento impositivo merece algumas reflexões, e aproveitamos o ensejo para expô-las.

Primeiro, se, por um lado, essa ideia retiraria a flexibilidade de que o administrador público necessita para conduzir sua atividade, mormente pela impossibilidade fática de identificar e prever com antecedência todas as despesas públicas, por outro, resgataria a credibilidade e a importância do orçamento como documento formal de planejamento do governo, que muitas vezes sofre diante dos recorrentes descumprimentos das suas previsões, chegando a ser considerado de forma pejorativa uma simples “carta de intenções”.

Há, ainda, aqueles que criticam o modelo autorizativo do orçamento por entenderem haver uma redução de importância no papel do Poder Legislativo nas questões orçamentárias. Justificam a afirmação ao mencionar que o Poder Executivo, além de possuir o poder de veto no orçamento, pode simplesmente não executar determinadas despesas sem ter de submeter esta decisão ao debate, sobretudo quando da publicação do decreto de execução orçamentária no início de cada exercício fiscal.

Outra questão relevante que não se pode perder de vista refere-se ao equilíbrio orçamentário. Se as receitas públicas são apenas prováveis (não são certas e determinadas), já que a arrecadação de recursos financeiros pelo Estado depende de uma série de fatores que podem oscilar em determinados períodos, como se poderia tornar a totalidade da despesa pública obrigatória sem se ter a certeza do seu financiamento? A resposta para esta indagação está na aplicação do mecanismo de limitação de empenho, previsto no artigo 9º da Lei de Responsabilidade Fiscal, que determina o contingenciamento quando a receita não se realizar exatamente como originariamente prevista.

Mais uma ponderação que se apresenta diz respeito ao nosso modelo de presidencialismo de coalizão. Isso porque o orçamento impositivo, apesar de possuir elevado valor no processo orçamentário brasileiro – ao ampliar a democracia fiscal e propiciar maior participação dos representantes da sociedade no Poder Legislativo durante a determinação das políticas públicas –, dependeria da superação de uma série de dificuldades políticas a fim de que a aprovação das leis orçamentárias não fosse emperrada anualmente, ou não gerasse um nefasto desequilíbrio fiscal, a partir da prevalência de interesses individuais em detrimento de programas e planos nacionais decorrentes do modelo de federalismo fiscal cooperativo. Porém, nesse aspecto, a solução deve advir do princípio republicano, em que o interesse geral e nacional deverá se sobrepor aos interesses individuais, setoriais ou partidários.

Ademais, se, por um lado, devemos ter em mente que não se pode conferir poderes ilimitados ao Poder Executivo para elaborar e executar o orçamento público conforme seus interesses e conveniência, contingenciando, remanejando ou cancelando despesas, de maneira a monopolizar ilegítima e artificialmente o processo orçamentário, por outro, não se pode reduzir o papel do Poder Legislativo a mero “carimbador” no processo orçamentário, e nem este servir para realizar apenas certos interesses individuais, fato que não se coaduna com o modelo republicano brasileiro nem com a dignidade do exercício da função legiferante própria daquele Poder.

Também, não podemos nos olvidar de que, em momento algum, a Constituição utiliza o verbo “autorizar” para a execução do orçamento público. Muito pelo contrário, adota o verbo “fixar” a despesa pública, tal como consta no § 8º do artigo 165, vez que temos expressamente consignado que “a lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa”.

Infelizmente, vivemos em um contexto de “desvalorização orçamentária”, sobretudo pelo deficit decorrente de uma inefetiva participação parlamentar. A isso, soma-se a relativização dos efeitos materiais das leis orçamentárias, mormente pela influência da teoria do jurista germânico Paul Laband (século XIX) que conferiu à lei orçamentária natureza de mera lei formal.

É necessário compreender que o orçamento público impositivo é um instrumento democrático e fundamental para o desenvolvimento da nação brasileira, e que a execução em sua plenitude, ressalvadas as limitações legais, financeiras ou técnicas, é um imperativo para a efetivação do princípio da dignidade da pessoa humana. Do contrário, insistir em ler o novo texto do § 10 do artigo 165 da Emenda Constitucional nº 100/2019 como “mais do mesmo” – e não como a consagração da impositividade – configuraria um grande retrocesso de todo o processo evolutivo da ciência orçamentária.

Fonte: JOTA

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