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Mais um plano de equilíbrio fiscal
Marcus Abraham
14/06/2019
O Regime de Recuperação Fiscal instituído pela Lei Complementar 159/2017 para permitir o ajuste das contas dos estados que vêm passando por crise financeira não produziu os efeitos esperados. Apenas três estados se candidataram ao programa: Rio Grande do Sul, Minas Gerais e Rio de Janeiro. Entre esses, apenas o Rio de Janeiro se enquadrou nas suas regras, sem, contudo, ter conseguido ainda superar as dificuldades financeiras.
Hoje, percebe-se que a situação fiscal dos entes subnacionais é bem mais grave e atinge várias outras unidades federativas, sobretudo no que se refere ao desequilíbrio fiscal decorrente do excessivo gasto com despesas de pessoal.
Enquanto a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000) estabelece, no seu artigo 19, inciso II, o limite de 60% da receita corrente líquida (RCL) para as despesas de pessoal dos Estados, alguns já se aproximam dos 80% da RCL. É o caso de Minas Gerais, que encerrou o ano de 2018 com o percentual de 79,18%. O Mato Grosso do Sul em 76,77% da RCL, o Rio Grande do Norte em 72,07% da RCL e o Rio de Janeiro em 70,80%. No total, hoje, são 14 estados que ultrapassam o limite legal.
Um novo e complementar plano emergencial de socorro do Governo Federal para estados e municípios já foi encaminhado ao Congresso Nacional na forma de projeto de lei complementar. Trata-se do “Plano de Promoção do Equilíbrio Fiscal” (PEF), que busca a recuperação da capacidade de pagamento (CAPAG) no atual mandato dos governadores e, no caso dos municípios, no período de quatro anos dos prefeitos que iniciarão seus mandatos em 2021.
O plano traz, ainda, mudanças nas regras da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000) e na LC 156/2016, a qual autorizou a renegociação da dívida dos Estados com a União.
Pelo PEF, busca-se permitir que estados sem capacidade de pagamento (CAPAG, sem nota A ou B) tenham acesso a empréstimos com garantias da União, desde que façam um ajuste fiscal para recuperar a sua capacidade de pagamentos (nota A ou B) até 2022.
O plano tem como ponto central o indicador de performance de capacidade de pagamento conhecido como “poupança corrente” (receita corrente menos despesa corrente), tendo como fórmula obrigatória o aumento real da arrecadação e o corte real de gastos. Se cumpridas todas as metas e compromissos pactuados no PEF, o ente estará qualificado para empréstimos com garantia da União segundo as regras ordinárias vigentes. A liquidez será um indicador complementar a ser avaliado.
Portanto, a exigência do PEF aos estados e municípios será a melhoria dos dois indicadores que atestam a capacidade de pagamento do ente: poupança corrente e liquidez. Para aqueles com problemas no indicador de poupança corrente, esta deverá melhorar gradualmente até atingir 5% da arrecadação. Para os que se encontram com problemas de liquidez, a disponibilidade de caixa deverá ser elevada até ultrapassar o volume das obrigações de curto prazo.
A garantia para os empréstimos no âmbito do PEF será parcelada ao longo de 3 ou 4 anos e, apenas com a melhora observada na poupança corrente a cada ano, o ente estadual ou municipal fará jus às fatias adicionais dos empréstimos com garantia da União.
Para aderir ao PEF, os estados terão que cumprir três de um conjunto de oito possibilidades propostas:
1 – Autorização para privatização de empresas dos setores financeiro, de energia, de saneamento ou de gás, com vistas à utilização dos recursos para quitação de passivos;
2 – Redução dos incentivos ou benefícios de natureza tributária em 10% no primeiro exercício subsequente ao da assinatura do Plano e suspensão das concessões de novos incentivos ou benefícios tributários pelo período de duração do PEF;
3 – Revisão do regime jurídico único dos servidores da administração pública direta, autárquica e fundacional, para suprimir os benefícios ou as vantagens não previstos no regime jurídico único dos servidores públicos da União;
4 – Adoção do teto dos gastos limitados ao IPCA ou à variação anual da receita corrente líquida, o que for menor;
5 – Eliminação das vinculações de receitas de impostos não previstas na Constituição Federal, bem como das vinculações que excedem aos limites previstos na Constituição Federal;
6 – Adoção do princípio de unidade de tesouraria, observado o disposto no art. 43 da LC 101/2000, com vistas a implementar mecanismos de gestão financeira centralizada junto ao Tesouro do Poder Executivo;
7 – Adoção, conforme diretrizes estabelecidas pela Agência Nacional de Petróleo (ANP), de medidas voltadas à prestação de serviço de gás canalizado; e
8 – Contratação de serviços de saneamento básico de acordo com o modelo de concessões de serviço público previsto na Lei nº 8.987/1995 e, quando houver companhia de saneamento, a adoção do seu processo de desestatização.
Embora não sejam exigidas medidas específicas em relação à folha de pessoal, para que um ente federativo consiga passar de uma situação de poupança negativa para positiva em quatro anos, será imperioso estabelecer um forte controle no crescimento da despesa com pessoal (ativo e inativo), o que hoje tem sido reconhecido como um dos principais gargalos fiscais, juntamente com a questão previdenciária.
No bojo do PEF, há também algumas previsões de mudanças nas regras estabelecidas na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
Uma delas é o aumento do prazo atualmente em vigor (artigo 23 da LRF) para que a unidade federativa volte a se enquadrar no limite de 60% da RCL com despesa de pessoal. Dos atuais dois quadrimestres para que o ente retorne ao patamar de 60%, passará a contar com cinco anos para voltar a se adequar a este percentual, sendo o excesso reduzido ao ritmo de 20% ao ano.
Outra mudança altera o texto do artigo 18 da LRF, deixando expresso que cada Poder terá que computar na sua despesa com pessoal a despesa com os inativos e os valores retidos para pagamentos de tributos e quaisquer retenções. Isso porque muitos Estados e Municípios excluem essas despesas do cálculo do limite de gasto de pessoal para que contabilmente fiquem dentro do limite legal de 60%.
Propõe-se, ainda, a introdução de um novo inciso III ao artigo 21 da LRF, para vedar aumentos salariais parcelados cujo impacto se dê fora do mandato do respectivo governante. Tal medida evitará que o governante seguinte herde e tenha que suportar os reajustes salariais concedidos por seu antecessor.
Há também proposta de modificação nos artigos 23 e 51 da LRF, para evitar que o descumprimento de limites e obrigações da LRF por um Poder ou órgão imponha penalidade aos demais Poderes ou órgãos do mesmo ente.
Outra medida reside no aumento dos prazos de validade da verificação dos limites e das condições para a concessão de garantia pela União, alterando-se o artigo 32 da LRF.
Por fim, a atual vedação prevista no artigo 42 da LRF para que o titular de Poder ou órgão, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contraia obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito, passaria a ser estendida para todos os anos do mandato.
Esta medida visa ao controle do saldo de restos a pagar, quando obrigações financeiras são criadas sem que haja disponibilidade de caixa para o pagamento. Mas essa mudança só terá validade a partir de 2026 para estados e Distrito Federal, e a partir de 2024 para Municípios.
O PEF também traz mudanças nas regras de renegociação da dívida dos Estados com a União (que foi autorizada por meio da LC 156/2016), aumentando em mais dois anos o prazo para que consigam cumprir o limite de expansão da despesa primária corrente limitada ao IPCA (originariamente para 2018 e 2019).
O ajuste na saúde das contas públicas não pode depender de programas de socorro fiscal sucessivos, como proposto pelo anterior Regime de Recuperação Fiscal ou pelo atual e complementar Plano de Promoção do Equilíbrio Fiscal.
Corre-se o risco de vermos ocorrer na área das finanças públicas o mesmo que observamos na área tributária através dos sucessivos programas de parcelamento “REFIS”, já que a sinalização ao contribuinte devedor ou ao ente federativo com desequilíbrio fiscal é a mesma: “não se preocupe, pois em breve haverá um novo plano de socorro”.
Infelizmente, atitudes dos governantes como maquiar as contas públicas ou simplesmente ignorar as regras da Lei de Responsabilidade Fiscal ainda têm sido corriqueiras.
A cultura de responsabilidade fiscal e de equilíbrio nas finanças públicas é um imperativo que deve ser perseguido continuamente pelo gestor público, como medida indispensável para que o Estado possa realizar a sua função: oferecer bens e serviços essenciais a uma vida digna do cidadão.
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