Decisões conflitantes do STF

DECISÕES CONFLITANTES

DIREITO TRIBUTÁRIO

IMPACTO ORÇAMENTÁRIO

LRF

STF

Kiyoshi Harada

04/01/2021

Frequentemente o STF incorre em decisões conflitantes, muitas vezes, em processos relatados por um mesmo Ministro, o que vem causando grande insegurança jurídica.

Foi o que aconteceu recentemente em matéria relacionada com a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF.

A Ministra Rosa Weber concedeu liminar em ação impetrada pelo Estado de Espírito Santo que pleiteava o aval da União na operação de crédito da ordem de U$400 milhões para investimentos, contra expressos dispositivos da LRF. Aquele Estado havia extrapolado o limite de despesa de pessoal previsto no art. 19 da LRF e não havia promovido a redução do excesso no prazo legal, ficando assim incurso nas sanções do § 3º [1], do art. 23 da LRF que o impede de receber garantias do Tesouro Nacional em suas operações creditícias

A Ministra adentrou no exame do mérito e concedeu a liminar, violando frontalmente a disposição do § 3º, do art. 23 da LRF, bem como do art. 169 da Constituição que dá embasamento jurídico-constitucional ao art. 19 da Lei Complementar nº 101/2000 – LRF – que fixa o teto de despesas com pessoal por parte dos Estados na base de 60% da sua receita corrente líquida.

Em outro cenário, o Plenário virtual do STF, julgou inconstitucional a Lei nº 1.293/2018 do Estado de Roraima, que isentava do pagamento de IPVA os portadores de doenças graves, como hipertensão, câncer, portadores de HIV, afetados por Acidente Vascular Cerebral (AVC) e doença mental irreversível.

Seguindo o voto da Ministra Relatora, Rosa Weber, a maioria dos Ministros componentes da Alta Corte entendeu que a Lei questionada violou o art. 113 do ADCT, introduzida pela EC nº 95/2016, que exige a estimativa de impacto orçamentário e financeiro na concessão de renúncia de receitas:

“Art. 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesas obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro”.

Ora, essa exigência já constava do art. 14 da LRF, in verbis:

“Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivos ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário, financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e pelo menos uma das seguintes condições:

I – demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;

II – estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição”.

Esse art. 113, por ser uma norma de natureza temporária e excepcional não implicou revogação do art. 14 da LRF. E tampouco tem aplicação na esfera estadual, como se depreende cristalinamente da leitura do art. 106 do ADCT, in verbis:

“Art. 106. Fica instituído o Novo Regime Fiscal no âmbito dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União, que vigorará por vinte exercícios financeiros, nos termos dos arts. 107 a 114 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias”.

Resta evidenciado que o citado art. 113 do ADCT está abrangido no elenco das matérias elencadas nos arts. 107 a 114, onde se insere esse art. 113.

Entretanto, ao contrário do decidido no primeiro caso aqui relatado, a Corte Maior não adentrou no exame do mérito que é de grande alcance social, decretando a inconstitucionalidade da Lei questionada pelo seu aspecto meramente formal, aplicando uma norma constitucional que não tem pertinência com o Estado.

Como vimos, o art. 14 da LRF impõe restrições maiores do que o art. 113 do ADCT para concessão de incentivos fiscais de que resultem na renúncia de receitas., mas refoge da alçada do STF ainda que a LRF tenha matriz constitucional no inciso II, do § 9º, do art. 165 da CF.

E mais, as exigências do art. 14 da LRF e do art. 113, do ADCT, de certa forma, já estavam contidas no princípio da anualidade, hoje, denominado de anterioridade dos incentivos fiscais (art. 150, b da CF) e no princípio da especialidade desses incentivos (art. 150, § 6º da CF).

Os incentivos fiscais só podem ser concedidos por lei especial e entrar em vigor no exercício seguinte ao de sua vigência, o que pressupõe que os incentivos fiscais já tenham sido levados em conta na elaboração da proposta orçamentária. O que a Constituição não admite é que após a aprovação da Lei Orçamentária Anual sejam suprimidas parte das receitas estimadas, por meio de instrumentos normativos supervenientes, hipótese em que, a toda evidência, causará desequilíbrio nas contas públicas.

Por não poder adentrar na discussão das restrições previstas no art. 14 da LRF, o STF entendeu de aplicar o art. 113 do ADCT, que tem como destinatária apenas a União, para invalidar a isenção do IPVA concedida por lei estadual.

Difícil de entender, nem de digerir que o STF decrete a inconstitucionalidade formal da Lei do Estado de Roraima, por desobediência à norma constitucional resultante do Poder Reformador e dirigido apenas à esfera federal, de um lado, e de outro lado, passe por cima do art. 169 da CF derivado diretamente do Poder Constituinte original que dá embasamento ao art. 19 da LRF no que tange à fixação do limite de despesas com pessoal na base de 60% da receita corrente líquida do Estado.

A impressão que fica é a de que o Colendo STF vem dando uma martelada no casco, e outra na ferradura, para temperar a LRF.

No nosso entender, mais importante do que a exigência de avaliação de impactos na concessão de benefícios fiscais de que cuida o caso sob comento, é a não superação do limite de despesa de pessoal, o grande vilão do Tesouro que vem consumindo, na prática, mais de 60% da receita corrente líquida dos Estados e Municípios, como se o empreguismo fosse um fim do Estado, e não meio para fazer funcionar a máquina governamental.

De fato, o impacto orçamentário causado com o empréstimo externo de R$400 milhões pelo Estado de Espírito Santo com infração de normas constitucionais e legais é bem mais grave do que o impacto orçamentário causado pela isenção do IPVA concedida pelo Estado de Roraima, limitada aos portadores de doenças graves, como hipertensão, câncer, portadores de HIV, afetados por Acidente Vascular Cerebral (AVC) e doença mental irreversível, que alcança uma porção diminuta da população.

É fora de dúvida que há um pesado componente político na tomada de decisões pelo STF que ironicamente tem como missão zelar pela guarda da Constituição.

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[1] “Não alcançada a redução no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, o entre não poderá:

I – receber transferências voluntárias:

II – obter garantia, direta ou indireta, de outro ente;

[…]”.