Extranumerário – Aposentadoria – Reajustamento De Proventos – Competência Do Tribunal De Contas – Revogação De Ato Administrativo, de A. Gonçalves De Oliveira

– A função do Tribunal de Contas, a propósito do julgamento das aposentadorias, não é de qualquer forma de natureza jurisdicional; neste caso, o seu ato é revogável, como todo o ato administrativo, quando assente em falsos pressupostos ou por violação manifesta de lei.

PARECER

I. Ciro Samuel Pessoa, extranumerário aposentado do Arsenal de Marinha, vitimado de tuberculose pulmonar, dirige-se do Sanatório de Correias, onde se acha internado, ao Excelentíssimo Sr. presidente da República, reclamando contra a redução dos proventos de sua aposentadoria. Alega que, calculados os seus proventos em 25 diárias correspondentes a Cr$ 1.440,00 mensais, vinha recebendo mensalmente, com o abono provisório da lei nº 1.765, de 18 de dezembro de 1952, a quantia de Cr$ 2.300,00. Com suprêsa, acrescenta, a partir do mês de abril último, o IPASE, sob alegação de determinação do Tribunal de Contas, reduziu-lhe os proventos para Cr$ 1.758,00 mensais, calculados em 70% do que vinha percebendo com regularidade.

O Ministério da Marinha, convocado a manifestar-se, esclarece que a revisão da aposentadoria dêsse servidor, como a de muitos outros, foi processada segundo interpretação da Divisão do Pessoal Civil da Secretaria-Geral da Marinha, ao tomar conhecimento da lei nº 1.050, de 3 de janeiro de 1950, segundo a qual os proventos da inatividade dos servidores civis e militares atingidos de moléstia grave, contagiosa ou incurável, especificada em lei, e a dos inválidos em conseqüência de acidente ocorrido no exercício de suas atribuições, ou de doença adquirida no desempenho de profissão, seriam “reajustados aos vencimentos da atividade da respectiva categoria, padrão ou pôsto”.

Para a Divisão do Pessoal, os referidos inativos “deveriam ter seus proventos reajustados na base de 100%, isto é, integrais, o que foi feito”. Entretanto, segundo, a exposição de motivos do Ministro da Marinha, o Tribunal de Contas devolveu ao Ministério todos os processos concernentes à revisão de proventos de inativos para que fôssem êstes calculados na base de 70%, baseando-se no art. 10 do dec. nº 28.140, de 19 de maio de 1950, que regulamentou a lei referida, preceito que está assim redigido:

“Art. 10. O reajustamento dos proventos obedecerá ao mesmo critério legal que presidiu à sua fixação e vigorará a partir de 1º de março de 1950”.

Como o extranumerário reclamante se aposentara com 70% dos seus salários, nos têrmos da lei que regulava a sua aposentadoria, sòmente poderia ter os seus proventos reajustados na base de 70% dos vencimentos atuais da respectiva categoria, segundo o Tribunal de Contas.

O Ministério da Marinha, divergindo dessa argumentação, dirigiu oficio ao Tribunal, no sentido de abonar-se provento integral ao servidor em causa e aos que estavam nas mesmas condições. Não se afastando, porém, o Tribunal de Contas do seu ponto de vista, termina a citada exposição de motivos, “o Ministério não teve outra alternativa senão atender às exigências daquela instituição, processando tôdas as revisões na base de 70%, com o que os inativos que percebiam proventos integrais tiveram os mesmos. reduzidos, inclusive o signatário Ciro Samuel Pessoa”.

Para opinar a respeito, em face da reclamação do interessado, vem o processo, por determinação do Excelentíssimo Senhor presidente da República, a esta Consultoria Geral.

Direito ao reajuste de proventos

A primeira questão a examinar é a de saber se o servidor de que se trata tem direito ao reajuste de seus proventos para que passe a recebê-los no quantum dos vencimentos percebidos pelos servidores de sua categoria, em atividade, ou se os tem, apenas, na base de 70%, que era o critério legal que presidira à fixação de seus proventos; por não ser funcionário, más, extranumerário (dec.-lei nº 3.768, de 28 de outubro de 1941, art. 5º, § 4°).

Estou em que a orientação tomada pelo Tribunal de Contas, fundada, de resto, no art. 10 do citado dec. nº 28.140, de 1950, está, data venia, ao arrepio da disposição expressa do art. 1º da lei nº 1.050, de 3 de janeiro de 1950.

Que dispõe êsse dispositivo legal? Dispõe que os proventos da inatividade dos servidores, que especifica, “serão reajustados aos vencimentos da atividade da respectiva categoria, padrão ou pôsto”.

Veja-se, na integra, o preceito invocado:

“Art. 1º Os proventos da inatividade dos servidores públicos civis e militares, atingidos de moléstia grave, contagiosa ou incurável, especificada em lei e os dos inválidos em conseqüência de acidente ocorrido no exercício de suas atribuições, ou de doença, adquirida no desempenho da profissão, serão reajustados aos vencimentos da atividade da respectiva categoria padrão ou pôsto”.

Ora, na acepção comum e também resultante de disposições legais, provento é “a quantia paga ao funcionário inativo, aposentado ou em disponibilidade” (CARLOS MEDEIROS SILVA, “Pareceres do Consultor Geral da República”, vol. IV, pág. 45), assim como vencimento é a retribuição paga ao funcionário da ativa, a contraprestação que êste recebe pelo exercício do seu cargo (Estatuto dos Funcionários, art. 119).

Fixada a exata significação dos têrmos empregados pelo legislador no art. 1º transcrito, temos que a quantia paga ao servidor inativo deverá ser reajustada àquela que o servidor da mesma categoria estava, na data da lei, recebendo na ativa. Sòmente dando aos têrmos da lei significação arbitrária para servir às necessidades de uma interpretação contrária ao texto, ou neste enxertando expressões que o legislador não usou, podia o decreto nº 28.140, de 19 de maio de 1950, estabelecer que o reajustamento dos proventos obedeceria ao mesmo critério legal que presidira à sua fixação para assim reduzir vantagens concedidas a aposentados de moléstias graves, e seduzir, com a sua sofística, o egrégio Tribunal de Contas.

É sabido que os regulamentos “não podem contrariar o texto, nem as deduções lógicas da lei”, como há 100 anos discursava o Marquês de SÃO VICENTE, pois que são baixados pelo presidente da República, na sua competência; de ordem constitucional, de expedir decretos para a “fiel execução” das leis (Constituição federal, artigo 87, nº 1).

O escopo do legislador foi atualizar os proventos dos que se aposentaram pelas moléstias graves enumeradas no preceito e por acidentes em trabalho ocorridos com servidores, via de regra, aposentados, por isso mesmo, com vencimentos integrais e que, no entanto, no decorrer dos anos, vêem os vencimentos dos que permaneceram na ativa tornarem-se superiores às vantagens de sua aposentadoria. Daí a determinação da lei nº 1.050, de reajustamento de proventos aos vencimentos da atividade da respectiva categoria, padrão ou pôsto.

Estou, assim, em que, na hipótese, o aposentado deveria ter os seus proventos fixados no mesmo valor do vencimento do servidor de sua categoria, na atividade, não tendo, destarte, fundamento em lei a redução determinada pelo Tribunal de Contas, falando-se com a devida vênia.

Competência do Tribunal de Contas no julgamento das aposentadorias

III. A segunda questão diz respeito à competência do Tribunal de Contas, no julgamento das aposentadorias, em face dos, preceitos constitucionais e legais.

Compete a êsse Tribunal, por expressa determinação da Constituição federal, entre outras funções, “julgar da legalidade dos contratos e das aposentadorias, reformas e pensões” (art. 77, nº III).

No exercício dessa função, cabe ao Tribunal de Contas “a prévia verificação da legalidade da concessão e do direito aos vencimento, isto é, constatar-se-á se a mesma se acha de acôrdo com o preceito das leis que a regulam, se a contagem do tempo do efetivo serviço está feita com exatidão e se os vencimentos da inatividade estão devidamente fixados nos títulos, de conformidade com as leis e guardada a proporção com o tempo de serviço” (dec. nº 15.770, de 1-11-1922, arts. 30, § 3°, nº XI; 103, § 11; RUBENS ROSA, “Revista de Direito Administrativo”, vol. 13, pág. 308).

É, porém, ao Executivo, e não ao Tribunal, que cabe a decretação das aposentadorias ou reformas. Di-lo o próprio texto constitucional competir ao Tribunal de Contas sòmente “julgar da legalidade dos contratos e das aposentadorias, reformas e pensões”, pressupondo, assim, estarem as aposentadorias decretadas pelo Executivo.

Se o título do aposentado não se acha de acôrdo com a lei, pode o Tribunal, a titulo de cooperação, sugerir à administração pública alterações e diligências para pô-lo de acôrdo com as normas legais. Mas, não são obrigatórios, nem definitivos para a administração pública, a aceitação e o cumprimento das diligências ordenadas pelo Tribunal de Contas. Deve acatar aquelas que lhe pareçam conforme às leis, e o Tribunal, em face da atitude que tomarem as repartições encarregadas dos expedientes, o Diretor da Despesa do Tesouro Nacional, a administração financeira fazendária, o que poderá fazer será negar registro ao ato respectivo. Mas, então, também poderá o Excelentíssimo Sr. presidente da República, se o entender, determinar, por despacho, o registro da aposentadoria, sob reserva: o Tribunal fará o registro e recorrerá ex officio para o Congresso Nacional, que manterá ou reformará a decisão do chefe do govêrno (Constituição federal, art. 77, § 3º).

A função do Tribunal de Contas, a propósito do julgamento das aposentadorias, não é, de qualquer forma, de natureza jurisdicional. Antes, “é sòmente pára eficácia administrativa” (PONTES DE MIRANDA, “Comentários à Constituição de 1946”, 2ª ed., pág. 364), ou, melhor, como diz o Prof. FRANCISCO CAMPOS, é “de contrôle constitucional”, êle a exerce “em nome, por autoridade e com a sanção do Parlamento” (“Direito Constitucional”, página 139).

Por isso mesmo é que êsse eminente jurisconsulto, quando consultor geral da República, analisando as atribuições do Tribunal de Contas, a propósito mesmo de aposentadoria de servidor público, teve ensejo de assim se manifestar: “A função de fiscal do ato do govêrno, que lhe incumbe, não compreende mais do que a verificação da exata. aplicação da despesa, do ponto de vista do interêsse do erário, ou por outra, o Tribunal impede a Administração de pagar mais do que é devido. Êle apura o direito aos vencimentos estipulados, como diz o art. 23 da lei nº 156, o que significa apurar se o ato não concedeu vencimentos maiores do que aquêles a que o funcionário tem direito. Do contrário, e uma vez que a lei fala em verificar a regularidade da concessão tanto quanto o direito aos vencimentos estipulados, seríamos levados a reconhecer também ao Tribunal o direito de, procedendo ex officio ou mediante representação do interessado, coagir o govêrno a conceder a aposentadoria a qualquer serventuário a quem o govêrno entenda negá-la, ou no momento e nas condições em que não se considere ainda obrigado a concessão. O Tribunal é que, portanto, faria essa concessão, praticando o ato administrativo que lhe escapa por definição constitucional e legal” (“Pareceres do Consultor Geral da República”, vol. III, 1936-1937, pág. 172).

E, em seguida, esclarece o emérito constitucionalista: “Quando o cálculo parecer inferior ao Tribunal, terá êste apenas o direito de efetivar diligências ou submeter o caso novamente ao exame da Administração com o intuito de mera cooperação em favor da maior eficiência do serviço público, e nunca o de compelir o govêrno a modificar o ato” (liv. citado, loc. cit.), aconselhando que, na persistência do Tribunal nas suas diligências e insatisfeitas estas, caber-lhe-á negar registro à aposentadoria, rendendo, então, ensejo ao chefe do Executivo do poder de registro sob reserva, garantido, como vimos, por disposição de ordem constitucional. O Tribunal de Contas registrará a aposentadoria e recorrerá, de oficio, para o Congresso Nacional.

Desta sorte, não é jurídica – fala-se com o devido respeito – a praxe do Tribunal de retificar o título, “o que é muito freqüente, para pôr a despesa de acôrdo com a lei”, segundo o depoimento de CASTRO NUNES, tratadista de renome e que honrou uma das cátedras do Tribunal de Contas e do Supremo Tribunal Federal (ver voto dêsse eminente juiz na apel. cível nº 8.442, in “Rev. de Direito Administrativo”, vol. VII, pág. 212).

Não foi assim jurídica a determinação do Tribunal ao Ministério da Marinha, aludida na exposição de motivos do titular da pasta, no sentido de que fôssem os proventos calculados diversamente de como os calculara a Divisão do Pessoal, nem tampouco a insistência do mesmo Tribunal de modo a que “êste Ministério não tivesse outra alternativa senão atender às exigências daquela instituição, processando tôdas as revisões na base de 70%, com o que os inativos que, percebiam proventos integrais tiveram os mesmos reduzidos, inclusive o signatário Ciro Samuel Pessoa”, nas textuais expressões da mencionada exposição de motivos.

Revisão da decisão do Tribunal de Contas

Resta examinar, agora, se a decisão do Tribunal de Contas, no caso de que se trata, é ou não passível de revisão pelo próprio Tribunal. Sem dúvida que o é pelo Poder Judiciário, em face mesmo do preceito da Constituição federal, segundo o qual nenhuma lesão de direito poderá ser excluída da apreciação dêsse poder (Constituição federal, art. 141, § 4°).

“Em regra”, como escreveu SEABRA FAGUNDES, “não são revogáveis nem anuláveis os atos de contrôle. A autoridade que ratifica um procedimento (caso, por exemplo, de aprovação), no exercício de missão fiscalizadora, confere-lhe o cunho de autenticidade definitiva, pois esta é a razão de ser da sua interferência. A revogação, dependente, necessàriamente, de iniciativa do órgão fiscalizador, importaria negar a própria missão dêsse órgão” (“Revogação e anulamento do ato administrativo”, “Rev. de Direito Administrativo”, vol. III, páginas 6-7).

Mas o ato do Tribunal, não sendo de natureza jurisdicional, é revogável, como todo o ato administrativo, quando assente em falsos pressupostos ou por violação manifesta de lei.

Os atos administrativos, com efeito, são passíveis de anulamento quando inequivocamente ilegais – ou, na frase de RECAREDO F. DE VELASCO, “cuando los que anulan o modifican contienen alguna infración manifesta de ley” (“El Acto Administrativo”, 1929, pág. 225) e também quando fundados em êrro ou falsa causa (voto do ministro OROZIMBO NONATO na ap. cível nº 7.704, “REVISTA FORENSE”, vol. 96, pág. 312).

O ato de contrôle, porém, só se pode desfazer pela ação conjugada do órgão que solicitou e do que deu a autorização (VÍTOR NUNES LEAL, “Valor das Decisões do Tribunal de Contas”, in “Rev. de Direito Administrativo”, vol. 12, pág. 433; SEABRA FAGUNDES, liv. cit., loc. cit.).

O Supremo Tribunal reputou jurídica uma revogação dessa natureza: o Tribunal de Contas, depois de haver registrado a concessão de montepio militar a uma pessoa, aprovou mais tarde o ato do Tesouro, que a transferiu a outrem (ac. na ap. cível nº 8.442, de 3-7-44, “Rev. de Direito Administrativo”, vol. 7º, pág. 201; ver votos dos ministros ANÍBAL FREIRE e CASTRO NUNES).

V. Diante do exposto, estou em que o Ministério da Marinha, considerando que sòmente fêz a retificação do ato de revisão de aposentadoria no pressuposto de que era obrigado a cumprir a determinação nesse sentido do Tribunal de Contas, deverá formar novo processo de aposentadoria e, invocando o precedente apontado placitado pelo Supremo Tribunal (“Revista de Direito Administrativo”, vol. 7º, página 201), solicitar ao Tribunal de Contas novo registro da aposentadoria, agora com proventos integrais. Mesmo porque tem sido a orientação da legislação sôbre servidores públicos equiparar o extranumerário ao funcionário para todos os efeitos, inclusive nas vantagens da aposentadoria (Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, art. 23; Estatuto dos Funcionários, art. 178, ns. II e III, combinado com o art. 252, nº II; lei nº 2.284, de 9 de agôsto de 1954, art. 1°).

Como tive ensejo de declarar no discurso em que assumi o exercício desta Consultoria Geral, é preciso que, principalmente, aos desfavorecidos da fortuna, aos quais são difíceis e ásperos os acessos à Justiça, com suas custas extorsivas, sejam desembaraçadas as vias administrativas, para que tenham sempre prontamente decididas, com espírito de justiça, as suas questões com a administração pública.*

É o que me parece, s. m. j.

Rio de Janeiro, 9 de setembro de 1954. – A. Gonçalves de Oliveira, consultor geral da República.

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Notas:

* N. da R.: A respeito dêste parecer, o Sr. presidente da República exarou o seguinte despacho: “Aprovo. Publique-se. Em 20-9-54” – cf. “D. O.” de 23-9-54.

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