Competência do Supremo Tribunal Federal, de Carlos Medeiros Silva

ANTEPROJETO DE EMENDA CONSTITUCIONAL*

Dá nova redação ao art. 101, ns. II, a, e III, a, da Constituição

As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal promulgam, nos têrmos do art. 217, § 4º, da Constituição, a seguinte Emenda ao texto constitucional:

Artigo único. O art. 101, II, letra a, III, letra a, da Constituição, passa a vigorar com a seguinte redação, mantidos os demais dispositivos do mesmo artigo:

“II – julgar em recurso ordinário:

a) os habeas corpus decididos em última instância pelos tribunais locais ou federais, quando denegatória a decisão”;

“III – julgar em recurso extraordinário as causas decididas em única ou última instância por outros tribunais ou juízes:

a) quando fôr contrária a dispositivo desta Constituição ou a letra de tratado ou lei federal, a decisão proferida em ação rescisória, mandado de segurança, habeas corpus, ressalvado o disposto no item II, a, bem como em revisão, ou, se esta não couber, em outro processo penal“.

Rio de Janeiro….

JUSTIFICAÇÃO

I. Objeto da Emenda

1. A presente Emenda tem como objeto dar nova redação ao art. 101, ns. II, letra a, e III, letra a, da Constituição.

2. O primeiro dispositivo atribui ao Supremo Tribunal Federal a competência para “julgar em recurso ordinário“:

“os mandados de segurança, e os habeas corpus decidido em última instância pelos tribunais locais ou federais, quando denegatória a decisão”,

e o segundo dá ao mesmo órgão competência para “julgar em recurso extraordinário as causas decididas em única ou última instância por outros tribunais ou juízes”:

“quando a decisão fôr contrária a dispositivo desta Constituição ou a letra de tratado ou lei federal”.

3. Confrontados os textos vigentes e os propostos, verifica-se que, no primeiro caso, de recurso ordinário, a competência do Supremo Tribunal Federal ficará limitada ao habeas corpus, excluído o mandado de segurança; na segunda hipótese, de recurso extraordinário, salvo em se tratando de mandado de segurança e de habeas corpus e demais processos penais, se absolutória a decisão a causa sòmente deverá subir ao pretório excelso quando a contrariedade entre a decisão recorrida e a Constituição, ou a letra de tratado ou lei federal, persistir depois de intentadas a ação rescisória ou a revisão criminal.

4. As razões da Emenda são de cunho doutrinário e de ordem prática, como passaremos a demonstrar.

II. Competência do Supremo Tribunal Federal

5. A competência do Supremo Tribunal Federal (Constituição, art. 101) é originária (n° I) quando processa e julga, e, em grau de recurso, que pode ser ordinário (nº II) ou extraordinário (nº III). Funciona, como instância única, em razão de pessoas (naturais ou jurídicas) que ocupam posição singular na vida política e administrativa do país, ou em atenção à natureza das causas. Em qualquer caso a jurisdição originária se funda em motivos de excepcional relevância e jamais houve controvérsia de maior repercussão, neste particular. Os processos dela decorrentes são em pequeno número. Por êstes motivos não se cogita, no momento de propor a alteração do texto constitucional, quanto à jurisdição direta.

III. Recurso ordinário

6. É quanto à competência, em grau de recurso, que as críticas se fazem acerbas e vêm de longa data.

7. Além dos mandados de segurança e dos habeas corpus (art. 101, II, letra a) denegados em última instância pelos tribunais locais ou federais, o Supremo Tribunal Federal julga, como instância superior, por via de recurso ordinário, “as causas decididas por juízes locais, fundadas em tratado ou contrato da União com Estado estrangeiro, assim como as em que forem partes um Estado estrangeiro e pessoa domiciliada no país” (letra b) e, ainda, “os crimes políticos” (letra c).

8. Os casos previstos na letra b têm repercussão internacional e o contemplado na letra c costuma despertar fortes paixões, quando há punição. São em pequena quantidade e não há mal em que continuem na pauta do Supremo Tribunal Federal, como, aliás, sempre estiveram na órbita da Justiça Federal.

a) “Habeas corpus”

9. Resta examinar a situação dos habeas corpus e dos mandados de segurança, denegados pelos tribunais locais ou federais, em última instância.

10. Quanto ao habeas corpus é tradicional, entre nós, o acesso ao Supremo Tribunal Federal por via direta ou de recurso, em favor de quem “sofrer ou se achar ameaçado de sofrer violência ou coação em sua liberdade de locomoção, por ilegalidade ou abuso de poder”.

11. Ainda que preferida, peles juízes e tribunais dos Estados, as decisões sôbre habeas corpus, segundo o texto (art. 61) de nossa primeira Constituição republicana, não punham têrmos ao processo e às questões. Em tais casos havia recurso para o Supremo Tribunal Federal.

12. JOÃO BARBALHO, comentando o preceito, afirmava que “a Constituição, para dar maior segurança de êxito, a mais completa eficácia a êsse pronto e heróico recurso contra as prisões arbitrárias e ilegais, deixa-o atravessar tôdas as alçadas até chegar à mais elevada hierarquia judiciária da nação. O mais obscuro cidadão, o mais humilde habitante do país, ainda das mais longínquas paragens, pode, por si ou por outrem, fazer subir até aí sua reclamação contra a prepotência, contra o atentado à sua liberdade, praticado por qualquer autoridade” (“Comentários”, 1902, pág. 260).

13. Na reforma de 1926, a regra primitiva não sofreu modificação e foi repetida na Constituição de 1934 (artigo 76, II, c) e na Carta de 1937 (artigo 101, II, 2º, b).

14. Nos textos anteriores (1934, 1937) o recurso era cabível das decisões de última ou de única instância das Justiças locais e federais, enquanto no vigente a referida é sòmente a última instância.

15. Com êste retoque, introduzido pelos constituintes de 1946, deve a norma subsistir pelas fundas raízes que possui em nossa organização política e Judiciária, sempre inspirada, em se tratando da liberdade de locomoção, nos mais puros sentimentos liberais.

16. Não pode a Comissão especial, que sugere a presente Emenda, acompanhar, neste particular, a opinião do ministro HAHNEMANN GUIMARÃES que, em relatório apresentado em 1949 ao Supremo Tribunal Federal, declarou-se favorável à supressão do recurso ordinário previsto na art. 101, item II. Assim abolidos totalmente os recursos referentes a mandado de segurança e habeas corpus denegados, os demais (letras b e c) passariam, segundo a proposta de S. Exª, ao Tribunal Federal de Recursos.

17. As conclusões do douto ministro, aceitas por seus pares (Relatório do presidente LAUDO DE CAMARGO, relativo ao exercício de 1949), se fundam mais em razões de ordem prática (o volume crescente de processos oriundos desta competência) que de caráter doutrinário.

18. Em se tratando de habeas corpus, a competência do Supremo Tribunal foi sempre a mais ampla, desde o primórdios da República, em contraste com o que ocorria no regime imperial, quando só havia recurso da decisão que concedia o habeas corpus e mesmo êsse era ex officio (art. 69, § 7°, da lei de 3 de dezembro de 1841; art. 439, § 1º, do Reg. nº 120, de 1842). Foi o dec. nº 848, de 1890, que estabeleceu o princípio oposto, depois incorporado à Constituição de 1891 (CASTRO NUNES, “Teoria e Prática do Poder Judiciário”, 1943, página; 298-306).

19. Não é demasiado afirmar, aliás, que, na história do Supremo Tribunal Federal, a competência para conhecer dos habeas corpus ocupa uma de suas páginas mais gloriosas.

20. A matéria é de tal magnitude, tão intimamente se identificaram, no correr dos tempos, o órgão com êsse remédio judicial, que sòmente razões de ordem prática, ainda que ponderáveis, não se afiguram bastantes para justificar a amputação do recurso, em uma de suas modalidades, aliás, a mais freqüente.

b) Mandado de segurança

21. Mas se desta forma devemos opinar, com relação ao recurso de habeas corpus, o mesma não acontece em se tratando de mandado de segurança. Neste caso a restrição proposta pelo eminente ministro HAHNEMANN GUIMARÃES tem por si motivos relevantes, tanto de caráter doutrinário, como de cunho prático.

22. O mandado de segurança, de tradição mais recente, não vi a à proteção da liberdade individual, mas ao amparo de direitos de outra natureza, quase sempre patrimoniais. Quando em 1934 foi instituído e alçado à categoria constitucional, apesar de o texto prescrever que o seu processo seria “o mesmo do habeas corpus” (Constituição de 1934, art. 113, nº 33), não se facultou o recurso ordinário, das decisões denegatórias, para o Supremo Tribunal, salvo quando oriundas de juízes e tribunais federais (Constituição de 1934, art. 76, II, a).

23. Os recursos ordinários, em matéria de habeas corpus e mandado de segurança, tinham tratamento diverso no texto constitucional de 1934. Em relação aos primeiros (habeas corpus) eram cabíveis, quer a decisão recorrida tivesse emanado do tribunal federal ou local; quanto ao segundo (mandado de segurança), sòmente se o tribunal a quo fôsse federal (art. 76, II, letras a e c).

24. A confusão das duas hipóteses, num só dispositivo, como aparece na Constituição atual (art. 101, II, a) permite que subam ao Supremo Tribunal Federal, por via de recurso ordinário, inúmeras questões de interpretação de leis estaduais e municipais, decididas pelos tribunais locais em última instância.

25. No habeas corpus é de interpretação de lei federal que se cuida (Cód. Penal; Cód. de Proc. Penal, etc.); nos mandados de segurança, decididos pelos tribunais locais, o que vem à baila é a legislação dos Estados e Municípios, de cuja violação, pelas autoridades estaduais e municipais, se queixa o impetrante.

26. Assim, o Supremo Tribunal Federal contra a sistemática do regime federativo e da dualidade de justiça, julga por via de mandado de segurança, em instância ordinária, recurso interposto de decisão de tribunal local, mesmo quando não haja controvérsia sôbre dispositivo da Constituição ou de lei federal.

27. Como adverte PONTES DE MIRANDA, a “causa que pasta em juízo, sem o rito do mandado de segurança, nunca subiria à cognição recursal ordinária, ou extraordinária do Supremo Tribunal Federal teria a possibilidade de a êle chegar, se pedido o mandado de segurança” (“Comentários à Constituição de 1946”, 2ª ed., vol. III, nota final A, pág. 386).

28. Em verdade, os repertórios de jurisprudência dão notícia de numerosos feitos submetidos ao julgamento do Supremo Tribunal Federal, por via de recurso ordinário, instaurados perante tribunais estaduais, através de mandado de segurança, versando legislação municipal ou do Estado, sem que texto federal de qualquer hierarquia seja invocado.

29. São demandas de servidores públicos ou de contribuintes do Estado ou do Município, ou de autarquias locais, que se queixam de atos praticados por agentes da administração de tais entidades de direito público, por ilegalidade, ou abuso de poder, aferidos à luz de preceitos da legislação local.

30. “A ação ordinária que se propusesse se morreria no Tribunal de Justiça. Por que entender-se que o Supremo Tribunal Federal há de conhecer, em grau de recurso, de decisão do Tribunal de Justiça, sòmente por que foi denegatória?” – comenta e indaga, o mesmo PONTES DE MIRANDA (ob. cit.).

31. No Relatório dos trabalhos do Tribunal, referente ao exercício de 1952, o ministro JOSÉ LINHARES comentou: “É de notar que, por via do mandado de segurança, em grau de recurso ordinário, continua o Tribunal conhecendo de decisões dos Tribunais de Justiça, em que se discute matéria pertinente à aplicação das leis locais e de exclusivo interêsse estadual, o que importa a criação de uma terceira instância com ofensa ao princípio de autonomia do Estado na estruturação federativa” (pág. 6).

32. A êste argumento, de ordem técnica é de acrescentar-se outro, de finalidade prática, em favor da nova redação proposta ao texto constitucional com a presente Emenda. É a estatística dos processos desta natureza que sobe ao Supremo Tribunal Federal e sobrecarrega e entrava, indevidamente, os seus trabalhos, como demonstraremos afinal.

IV. Recurso extraordinário

33. A controvérsia sôbre o recurso extraordinário, principalmente quanto à amplitude que lhe deram os textos constitucionais, a partir de 1934, vem de longa data.

Para que se percebam as vicissitudes por que tem passado, através dos tempos, êsse instituto processual, faz-se mister um ligeiro retrospecto.

34. O dec. nº 848 de 11 de outubro de 1890, que organizou a Justiça Federal, instituiu um recurso para o Supremo Tribunal, que no seu Regimento Interno, elaborado em 1891, foi denominado de extraordinário.

35. Tomou-se por modêlo o Judiciary Act, baixado, em 1789, pelo Congresso norte-americano, interpretando cláusula constitucional não expressa.

36. Da lei ordinária de 1890, foi traslado para a Constituição de 1891, com ligeiras modificações de redação (art. 49, § 1°).

37. No Relatório que apresentou ao Govêrno Provisório, o ministro CAMPOS SALES, autor do dec. nº 848, dizia que o recurso (depois denominado extraordinário) era “indispensável para assegurar a execução dos preceitos constitucionais, a uniforme interpretação das leis federais e o cumprimento das obrigações dos tratados” (“Relatório”, 1891, pág. 30).

38. RUI BARBOSA assim interpretou o texto constitucional de 1891, a propósito do novo recurso: “Esta disposição constitucional é o abrigo da Constituição, das leis e dos tratados internacionais, celebrados pelo Brasil contra as leis dos Estados, os atos dos seus governos e as sentenças dos seus tribunais” (“Comentários”, ed. H. PIRES, vol. IV, páginas 99-100).

39. LÚCIO DE MENDONÇA, então ministro do Supremo Tribunal Federal, em monografia publicada em 1896, dava como fundamento principal do recurso a “necessidade de manter a autoridade e preeminência da lei e ação federal, nos conflitos possíveis da federação e da conseqüente dualidade da magistratura” (“Do Recurso Extraordinário”, pág. 12).

40. JOÃO BARBALHO, em sua obra clássica, conceituou desta forma o recurso extraordinário: “Promovendo a reintegração dá ordem jurídica constitucional violada, êle visa à exata execução da Constituição, tratados e leis federais, e a fiel observância das limitações postas aos poderes dos Estados. É condição sine qua non do funcionamento regular, harmônico e eficaz do sistema. “Sem isso perderia êste sua coesão. Em cada um dos Estados da União poderiam ser a Constituição, bem como as leis e tratados feitos por virtude dela, entendidos de modo vário, prejudicial ao nexo federativo, aos direitos e interêsses que êle deve assegurar às relações internacionais. Não teríamos govêrno nacional: prevaleceriam os poderes regionais, fôrças centrífugas. De fato não seríamos Estados Unidos. Nossa forma de govêrno viria a ser a anarquia constituída e a instabilidade organizada” (“Comentários”, pág. 240).

41. EPITÁCIO PESSOA, em 1906, então ministro do Supremo Tribunal Federal, a sim caracterizou o recurso extraordinário: “Reconhecida a soberana da União e proclamada a obrigatoriedade das leis federais em todo o território da República, forçoso é colocar essas leis sob a proteção de um tribunal federal que lhes possa restabelecer a supremacia quando desconhecida ou atacada pela magistratura dos Estados. Conferir às justiças independentes de 21 Estados autônomos o direito de julgar sem recurso, da validade ou aplicabilidade dos atos do Poder Legislativo da Nação, seria lançar a maior confusão e obscuridade na legislação, enfraquecer a garantias que ela proporciona as liberdades individuais, perturbar as relações que ela regula e por último quebrar a unidade nacional, que encontra na unidade do direito um dos seus mais sólidos esteios” (“Do Recurso Extraordinário” in “Rev. de Direito”, vol. 5, págs. 437 e segs., idem, “Rev. do Supremo Tribunal Federal”, vol. 38).

42. PEDRO LESSA vinculou aos mesmos princípios a noção de recurso extraordinário com a clareza e precisão habituais: “Sendo inerentes ao regime federativo a dualidade de leis, elaboradas e promulgadas umas, pela União e outras pelos Estados, e a dualidade de justiças, criada e mantida uma pela União e outra pelos Estados, necessário é, para assegurar a aplicação das leis federais, especialmente a da primeira delas – a Constituição -, em todo o território nacional, instituir um recurso para a Suprema Côrte Federal das decisões dos tribunais locais, em que não forem aplicadas devendo sê-lo, essas leis federais”. E, em outro trecho de sua obra clássica: “O recurso extraordinário, pois, é o que se interpõe, nos casos permitidos, pela Constituição, das decisões da segunda instância, da justiça local para o Supremo Tribunal Federal, para o fim de manter a autoridade da Constituição e das leis substantivas e tratados federais em todo o território nacional” (“Do Poder Judiciário”, 1915, págs. 100 e 103).

43. CARLOS MAXIMILIANO, PONTES DE MIRANDA E TEMÍSTOCLES CAVALCANTI, em seus comentários ao texto constitucional vigente, não destoam, aliás, das opiniões transcritas.

44. Por ocasião da reforma constitucional de 1926 foi alterada a redação do art. 58, § 1°, da Constituição de 1891. Justificou a Comissão Especial da Câmara a emenda, no fato de haver aquêle texto “suscitado numerosas e notáveis controvérsias e facilitado por tal forma, os recursos das sentenças dos juízes dos Estados para o Supremo Tribunal Federal que o acúmulo de serviço neste tem lhe perturbado a regularidade das funções“. Depois de esclarecer que o objetivo da emenda era assegurar a vivência e a validade da lei federal, afirmou: “A hipótese da errônea aplicação não legitima o recurso” (“Documentos Parlamentares, Revisão Constitucional”, vol. 1°, pág. 321).

45. No Senado, a respectiva Comissão Especial também opinou pela caracterização restritiva do âmbito do recurso: “Em tal recurso não se cogita de saber se uma determinada lei federal deve ser interpretada dêste ou daquele modo, se foi ou não bem aplicada, ou se a sentença recorrida é justa ou injusta; só tem lugar quando em uma causa, se questionar sôbre a validade ou a vigência de uma lei federal, em face da Constituição, e a sentença da justiça local lhe negar aplicação por considerá-la inconstitucional ou não existente” (“Documentos Parlamentares, Revisão Constitucional”, vol. 4º, págs. 238-239).

46. Mas com o advento da Constituição de 1934 o recurso extraordinário tomou outra feição. Introduziu-se, entre as hipóteses de seu cabimento, uma que se confundia com a da ação rescisória (art. 76, III, a).

47. O ministro ARTUR RIBEIRO, que foi o representante do Supremo Tribunal Federal junto à denominada Comissão do Itamarati (“REVISTA FORENSE”, vol. 60, pág. 123) transmitiu aos seus pares, sem êxito, a sugestão de ASTOLFO RESENDE no sentido de contemplar, no texto em elaboração, um caso de recurso que “figura como um dos fundamentos da ação rescisória, isto é, haverá recurso extraordinário quando justiça local decidir contra expressa disposição de lei” (“Arq. Judiciário”, vol. 28, Supl., pág. 264).

48. No seio da Constituinte de 1933-1934, o dispositivo surgiu na fase final dos trabalhos pela mão do padre ARRUDA CÂMARA e foi aceito.

49. Logo depois o ministro ARTUR RIBEIRO, ao discutir o Regimento do Supremo Tribunal Federal, identificou também o novo dispositivo sôbre o recurso extraordinário como sendo uma das hipóteses de ação rescisória (“Arq. Judiciário”, vol. 31, Supl., pág. 529; idem, CASTRO NUNES, “Teoria e Prática do Poder Judiciário”, pág. 356, nota 3; MATOS PEIXOTO, “Do Recurso Extraordinário”, págs. 236-238).

50. A Carta de 1937 reproduziu-o no art. 101 III, a, com ligeira modificação de redação.

51. A repulsa, entretanto, não se fêz esperar. FILADELFO AZEVEDO (“A Crise do Recurso Extraordinário”, in “Jornal do Comércio”, de 7-6-952; CASTRO NUNES, “Teoria e Prática do Poder Judiciário”, pág. 318; PONTES DE MIRANDA, “Comentários à Constituição de 1937”, tomo III, pág. 133).

52. Iniciou-se logo depois um largo debate entre os juristas para suprimir o dispositivo em questão, ou reduzir o seu alcance, a fim de remediar a crise que já então avassalava o Supremo Tribunal Federal, com a pletora de feitos para julgar. Opinaram nesta oportunidade (1942-1944), FILADELFO AZEVEDO, LEVI CARNEIRO, NOÉ AZEVEDO, SEABRA FAGUNDES, CASTRO NUNES, LUÍS GALLOTTI, SABÓIA DE MEDEIROS, JOSÉ NABUCO (“Arquivos do M. J. N. I.”, volumes 1, 2, 4, 7, 8 e 10), GABRIEL PASSOS (“Relatório do Procurador-Geral da República”, 1942) e o ministro EDUARDO ESPÍNOLA, então presidente do Supremo Tribunal Federal (“Relatório dos Trabalhos de 1942”, in “Diário da Justiça” de 30-1-943).

53. O ministro FRANCISCO CAMPOS, em 1941, já havia proposto a modificação do texto malsinado restabelecendo a fórmula de 1926. Em 1944, o Departamento Administrativo do Serviço Público sugeriu ao chefe do Govêrno providência tendente a reduzir o âmbito do recurso: ainda em 1944 o ministro MARCONDES FILHO cuidou da matéria, elaborando emenda à Carta vigente (“Arquivos do M. J. N. I.”, vol. 16, págs. 15-46).

54. As tentativas foram em vão. E, no texto da Constituição de 1946, com ligeira alteração, conservou-se, em substância, a fórmula de 1934.

55. Contra a manutenção da redação atual da letra a do nº III do artigo 101 da Constituição manifestou-se o Supremo Tribunal Federal, pela voz do ministro HAHNEMANN GUIMARÃES, com o aplauso de seus pares. Disse S. Exª, segundo relatório do exercício de 1949, do presidenta do Tribunal, ministro LAUDO DE CAMARGO (págs. 12-14), o seguinte:

“O abuso do recurso extraordinário deve ser reprimido por esta medida constitucional – substituir a letra a do art. 701, III, pela seguinte: “quando a decisão houver sido dada em ação rescisória ou revisão criminal de sentença argüida de contrária a dispositivo desta Constituição ou à letra de tratado ou lei federal”.

56. No Relatório referente ao exercício de 1953 reportou-se o presidente do Tribunal, ministro JOSÉ LINHARES, à proposta do ministro HAHNEMANN GUIMARÃES. E acrescentou: “Basta considerar que, dos dados estatísticos constantes dos últimos relatórios, se verifica que, aproximadamente, dois terços dos recursos extraordinários interpostos com fundamento na letra a do art. 101, III, da Carta Magna, não conseguem vencer a preliminar do seu conhecimento” (pág. 7).

57. Finalmente, no Relatório referente aos trabalhos de 1955, o mesmo presidente afirma “a necessidade urgente de ser revista a tábua de competência do Tribunal, como única solução para a almejada normalização dos seus trabalhos judiciários”. E alude, com aplauso, à Emenda constitucional, neste sentido, proposta pelo deputado GABRIEL PASSOS, sôbre a qual falaremos depois.

58. A redação proposta pelo ministro HAHNEMANN GUIMARÃES estabelece, como preliminar necessária à interposição do recurso extraordinário, fundada na expressa violação de dispositivo da Constituição, ou da letra de tratado ou lei federal, a propositura de ação rescisória ou a revisão criminal, remédios processuais, permitidos quando a decisão for “contra literal disposição de lei” (Cód de Proc. Civil, art. 798, nº I, c) ou contrária ao texto expresso da lei penal” (Cód. de Proc. Penal, art. 621, n° I).

59. As decisões proferidas em mandado de segurança ou habeas corpus, atentatórias da Constituição ou de lei federal, pela sugestão em exame, ficariam também na dependência da rescisória, ou da revisão. Êsses remédios processuais, inscritos por sua especial relevância, entre os direitos e garantias individuais assegurado, na Constituição (art. 141, §§ 23 e 24), não devem, entretanto, ser confundidos com os demais, regulados na legislação processual ordinária. A natureza dêles, os seus pressupostos e as suas finalidades, reclamam uma solução rápida, incompatível com o rito rescisório ou o da revisão. Devem, portanto, subir ao Supremo Tribunal Federal, sem outras condições que não as do próprio texto constitucional.

60. Há, ainda, a considerar a hipótese de absolvição do réu, por Tribunal inferior, com manifesta violação da Constituição ou de texto de lei ou tratado federal, dada em habeas corpus ou processo penal de outra natureza.

Neste caso, não cabendo a revisão, por ter sido a decisão favorável ao réu, a situação não teria remédio, porque as portas do Supremo Tribunal Federal estariam trancadas ante a impossibilidade da satisfação de um dos pressupostos do recurso extraordinário criminal.

EPITÁCIO PESSOA comentou êste aspecto da controvérsia e advertiu: “se a justiça local conclui por uma absolvição, fôrça é restituir ao recurso extraordinário o seu papel” (“Rev. de Direito”, vol. 3, pág. 475).

61. Êstes motivos são bastantes para que à fórmula proposta pelo ministro HAHNEMANN, e aceita por seus pares, seja feito o aditamento constante da presente Emenda, com a referência aos habeas corpus e a certos processos penais, bem como aos mandados de segurança, no corpo do novo dispositivo, antes de aludir à rescisória e à revisão. Assim, a exigência dêste prévio esgotamento da instância inferior não sé aplicará aos casos de mandados de segurança habeas corpus e demais processos penais, quando absolutória a decisão; sòmente nos demais processos de natureza cível, ou criminal, se condenatória a decisão, a exigência da rescisória ou da revisão serão indispensáveis.

62. A Emenda (nº 20-1955) submetida à Câmara dos Deputados pelo deputado GABRIEL PASSOS, antigo procurador-Geral da República, padece da mesma crítica feita à sugestão do ministro HAHNEMANN GUIMARÃES. Deixa o acesso livre ao Supremo Tribunal Federal, por via de recurso ordinário, nos casos de violação de lei estadual e restringe o mesmo recurso ordinário, em se tratando de habeas corpus, às decisões de única instância, quando o texto atual se refere à última instância.

63. No que toca ao recurso extraordinário, com fundamento na letra a, a Emenda do ilustre deputado é reprodução da proposta do ministro HAHNEMANN GUIMARÃES, cujo exame já foi feito.

As demais modificações, propostas pelo deputado GABRIEL PASSOS, ao mesmo art. 101, nº III, são antes de melhoria, de redação, sem afetar a substância dos textos vigentes. A Comissão que elaborou a presente Emenda entende, par êste motivo, que sòmente a primeira alínea do art. 101, nº III, deverá ser modificada, deixando-se as demais intactas.

64. Como medida complementar à presente Emenda, o legislador ordinário deverá reduzir o prazo para a propositura das ações rescisórias, por óbvias razões.

V. Os dados estatísticos

65. Aos argumentos de ordem doutrinária, já expostos que justificam a presente Emenda constitucional, outros de ordem prática, também ponderáveis, existem para corroborá-la.

a) Recurso ordinário de mandado de segurança

66. Em 1954, deram entrada, no protocolo do Supremo Tribunal Federal, 398 recursos em mandados de segurança; destes não se tomou conhecimento de 9, deu-se provimento a 21 e negou-se a 208; em 1953, entraram 358, não se conheceu de 30, deu-se provimento a 35 e negou-se a 183; em 1952, entraram 210, não se conheceu de 27, deu-se provimento a 15 e negou-se a 27; em 1951, entraram 117, não se conheceu de 26, deu-se provimento a 12 e negou-se a 32; em 1950, entraram 95, mas os dados estatísticos, quanto à natureza das decisões, não distinguem os mandados de segurança originários dos que subiram em grau de recurso. Para o ano de 1955 os quadros anexos ao relatório do presidente do Tribunal ainda não foram divulgados.

Mas, no triênio examinado, verifica-se o aumento crescente dos recursos e a pequena percentagem dos que são providos.

b) Recursos extraordinários

67. De 1918 a 1934 deram entrada no Supremo Tribunal Federal recursos extraordinários nas quantidades seguintes, em cada ano; 87, 123, 114, 188, 106, 126 111, 74, 95, 82, 56, 61, 79, 74,64, 89 e 78.

A partir de 1934, vigente a nova Constituição, com a defeituosa redação de que já nos ocupamos, o número de recursos extraordinários começou a avolumar-se incessantemente: 150, em 1935; 230, em 1936; 242 em 1937; 210, em 1938; 286 em 1939; 804 em 1940; 1.047, em 1941; 1.113, em 1942; 1.124, em 1943 (“Arquivos do M. J. N. I.”, vol. 16. pág. 37: Exposição de Motivos do ministro MARCONDES FILHO).

68. A estatística de julgamentos de recursos extraordinários pelo Supremo Tribunal Federal, a partir de 1943 é a seguinte: 973, em 1943; 1.026 em 1944; 696, em 1945; 560, em 1946; 1.438, em 1947; 1.655, em 1948; 1.936, em 1949; 2.000, em 1950; 1613, em 1951; 2.479, em 1952; 2.574, em 1953; 2.167, em 1954 (“Relatórios”, exercícios de 1948, 1952 e 1954).

69. Os dados anteriores a 1943 são de processos entrados no protocolo do Tribunal e os dois anos seguintes, dos processos julgados. Quanto ao ano de 1955, o número de recursos ainda não foi divulgado oficialmente. Mas é certo que não terá descido da casa dos 2.000.

70. Além dos recursos extraordinários, protocolados como tais, sobem ao Tribunal numerosos agravos, oriundos de despachos denegatórios da interposição daqueles. São recursos entrelaçados, cujas quantidades podem ser adicionadas.

71. As estatísticas não discriminam a origem dos agravos julgados pelo Tribunal, mas é sabido que grande número dêles está vinculado ao recurso extraordinário. São das cifras seguintes: 852, em 1938; 568 em 1939; 662, em 1940; 761, em 1941; 730, em 1942; 618, em 1943; 543, em 1944; 454, em 1945; 570, em 1946; 287, em 1947; 290, em 1948; 337, em 1949; 323, em 1950; 537, em 1951; 580 em 1952; 607, em 1953; e 617, em 1954 (“Relatórios”, exercícios de 1948, 1952 e 1954).

72. É, portanto da ordem de 2.500, como se vê, o número de recursos extraordinários que sobem ao Tribunal. Quantos serão nos próximos anos? Tudo leva a crer que o aumento será incoercível.

73. Mas esta avalancha de recursos extraordinários não corresponde a número igual de violações da Constituição e das leis federais. Pelo contrário, é produto de vários fatôres, sendo o principal a atual redação da letra a do nº III do art. 101 da Constituição.

74. De fato em sua grande maioria, êsses recursos são repelidos liminarmente pelo Tribunal, que dêles não toma conhecimento, ou afinal, quando lhes nega provimento.

75. No relatório dos trabalhos do exercício de 1948, disse o presidente JOSÉ LINHARES “que quase 70% dos recursos extraordinários que sobem a êste Tribunal não são conhecidos, por serem impròpriamente interpostos“.

76. No ano de 1949, a 1ª Turma, num total de 970 recursos extraordinários cíveis julgados, não conheceu de 672, negou provimento a 161 e deu provimento a 129; a 2ª Turma, no mesmo ano, num total de 770, não conheceu de 561, negou provimento a 291 e deu provimento a 129; em 1950, a 1ª Turma, num total de 828 julgamentos, não conheceu de 672, negou provimento a 258 e deu provimento a 130; a 2ª Turma, no mesmo ano, num total de 968, não conheceu de 716, negou provimento a 338 e deu provimento a 144; no ano de 1951, a 1ª Turma, num total de 622 julgamentos, não conheceu de 392, negou provimento a 98 e deu provimento a 112; a 2ª Turma no mesmo ano, num total de 901, não conheceu de 638, negou provimento a 390 e deu provimento a 195; em 1952, a 1ª Turma, num total de 1.227, não conheceu de 721, negou provimento a 229 e deu provimento a 258; a 2ª Turma, no mesmo ano, num total de 1.100, não conheceu de 766, negou provimento a 180, e deu provimento a 180; em 1953, a 1ª Turma, num total de 1.348, não conheceu de 862, negou provimento a 261 e deu provimento a 303; a 2ª Turma, no mesmo ano, num total de 1.094; não conheceu de 734, negou provimento a 424 e deu provimento a 237; em 1954, a 1ª Turma, num total de 1.114, não conheceu de 708, negou provimento a 168 e deu provimento a 221; a 2ª Turma no mesmo ano, num total de 950, não conheceu de 675, negou Provimento a 406 e deu provimento a 231.

77. A êstes dados se devem acrescentar os julgamentos dos recursos de agravo e os embargos, oriundos de recursos extraordinários, para se avaliar como êles pesam na competência do Supremo Tribunal Federal. E, como é notório, e reconhecido nos relatórios oficiais, a grande massa de recursos se funda no disposto na letra a do item III do art. 101, cuja redação a presente Emenda visa a alterar.

78. Um quadro do volume total dos processos, de tôda a natureza, que deram entrada no Supremo Tribunal Federal no último decênio, mostra a situação penosa em que êle se encontra:

79. O número de julgamentos proferidos também no último decênio evidencia que uma parte considerável de processos fica represada no Tribunal de ano para ano, sem decisão apesar do esfôrço de seus membros.

VI. Conclusões

80. Em face do exposto, verifica-se que a competência do Supremo Tribunal Federal não deve ser reduzida além da medida proposta na ore ente Emenda. Sòmente, no caso de recurso ordinário de mandado de segurança e no que toca à alínea a do item III do art. 101, é possível pensar-se em restrição. Quanto aos demais dispositivos, qualquer proposta não seria de redução, mas de mutilação da competência do mais alto tribunal do país.

81. A supremacia da Constituição e das leis federais há de encontrar, num regime federativo de dualidade, de justiça, um corretivo superior. e êste e faz, principalmente, através do recurso extraordinário. Essa a origem e a finalidade do instituto, como ficou evidenciado no início dista justificação pela voz de nossos mais conspícuos e autorizados constitucionalistas.

82. As causas do aumento dos recursos extraordinários são várias. A principal delas foi a unificação do direito processual, a par da abundante legislação federal baixada nos últimos 25 anos.

83. Outro fator de elevação do número dêsses recursos é a falta de noção exata de muitos profissionais do fôro, da finalidade do instituto.

84. CASTRO NUNES notou êste aspecto, com tôda a propriedade: “Existe a convicção generalizada e que atinge os mais altos cumes do pensamento jurídico, quer na advocacia, quer na magistratura de que o recurso extraordinário é um recurso processual como qualquer outro destinado a corrigir desacerto nos julgamentos, estando o Supremo Tribunal em relação às côrtes de apelação como estas em face dos juízes de direito. Não existe tal correlação. Nem o Supremo Tribunal é uma terceira instância, nem o recurso extraordinário é apelação” (“Teoria e Prática do Poder Judiciário”, 1943, pág. 317, nota 11).

85. É de se esperar que a presente Emenda reduza de mais de metade o número dos recursos extraordinários e dos agravos e embargos dêles oriundos. Mas o Supremo Tribunal Federal, ainda assim, terá de julgar mais de dois mil processos por ano, cifra avultadíssima para o pequeno número de seus componentes. E nos próximos 10 anos a quanto montarão os seus julgamentos?

86. A justiça tarda e imperfeita redunda no desprestígio da ordem jurídica e prejuízo dos litigantes honestos.

87. Contra êsse mal não haverá antídoto absoluto dentro do sistema constitucional vigente de dualidade de justiça onde o recurso extraordinário é peça essencial e de contrôle jurisdicional, infenso às jurisdições administrativas ou quase-judiciais. Mas a Comissão que elaborou a presente Emenda não achou oportuno investigar outras soluções. O problema continuará a desafiar a argúcia dos doutos e a exigir o sacrifício pessoal de um labor excessivo dos membros do Tribunal.

88. A Constituição prevê, aliás o aumento de juízes mediante lei ordinária, havendo proposta do próprio Tribunal (art. 98). E, na primeira Constituição republicana, o número dêles era de 15 (Constituição de 1891, art. 56), quando não havia ainda a unificação das leis processuais e a abundante legislação social, hoje tôdas de caráter federal.

89. A elevação do número de juízes seria um remédio, aumentando-se o número de Turmas julgadoras. Mas esta é uma outra questão, a cujo exame a Comissão ainda não procedeu.

90. Com a presente Emenda a Comissão especial julga haver contribuído, com sinceridade e elevação de propósitos, para a melhoria do funcionamento do órgão máximo do Poder Judiciário cuja eficiência, prestígio e glória são apanágios de uma Nação democràticamente organizada.

Rio de Janeiro 25 de abril de 1956. – Carlos Medeiros Silva, relator; F. C. de San Tiago Dantas; A. Gonçalves de Oliveira; Francisco Brochado da Rocha; Hermes Lima.

______________

Notas:

*Texto da Constituição federal de 1946 a que se refere a Emenda:

“Art. 101. Ao Supremo Tribunal federal compete:

……………………………………………….

II – julgar em recurso ordinário:

a) os mandados de segurança e os habeas corpus decididos em última instância pelos tribunais locais ou federais, quando denegatória a decisão;

……………………………………………..

III – julgar em recurso extraordinário as causas decididas em única ou última instância por outros tribunais ou juízes:

a) quanto a decisão for contrária a dispositivo desta Constituição ou à letra de tratado ou lei federal”.

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