A ORDEM JURÍDICO-CONSTITUCIONAL E A PREVENÇÃO E COMBATE AOS DESASTRES NO BRASIL

Ingo Wolfgang Sarlet | Advogado e Professor
Tiago Fensterseifer | Defensor Público e Professor

“De fato, vivenciados, nos últimos anos, desastres de proporções catastróficas que reforçam necessário refletir sobre o aprimoramento da regulação e da fiscalização, a fim de evitar novos eventos da espécie. (…) E, por conta de dificuldades sistemáticas de reparação e recuperação, a solução jurídica desta demanda constitucional passa, em meu modo de ver, por uma hermenêutica constitucional que compreenda adequadamente o papel da reparação e da prevenção na contemporânea interpretação do art. 225, § 2º, da Constituição (…)”. (Ministra Rosa Weber)^[1]

O denominado Direito (Constitucional) dos Desastres ou das Catástrofes (Katastrophenrecht)^[2] apresenta-se como uma (sub)disciplina ou área do Direito Ambiental no caso dos desastres naturais (e, em particular, dos desastres climáticos). O Direito Ambiental possui a função precípua de evitar a ocorrência dos desastres naturais e os danos ecológicos deles decorrentes, haja vista a sua irreversibilidade em muitos casos, tomando por premissa, entre outros, os princípios da prevenção e da precaução. Como princípios básicos do Direito dos Desastres, Michael Kloepfer, destaca: I. Princípio da Prevenção/Evitação (Vermeidungsprinzip),^[3] II. Princípio do Poluidor-Pagador (Verursacherprinzip), III. Princípio da Cooperação (Kooperationsprinzip); IV Princípio da Subsidiariedade (Subsidiaritätsprinzip); V. Princípio da Efetividade/Eficácia (Effektivitätsprinzip) e VI. Justiça dos Desastres (Katastrophengerechtigkeit). Nessa perspectiva, o assim chamado Direito dos Desastres tem, por objetivo primordial, regular a atuação estatal com o propósito de proteger os direitos fundamentais à segurança, à vida, à integridade física, à saúde, ao meio ambiente, à moradia, entre outros, sem prejuízo do marco normativo aplicável ao setor privado. Afinal, a proteção do meio ambiente, nos termos do artigo 225, caput, da Constituição Federal de 1988 (CF), é dever (e tarefa) tanto do Estado, quanto da sociedade, num regime cooperativo e de responsabilidade compartilhada.

No Brasil, como exemplo emblemático de desastre ou catástrofe ambiental, podemos destacar o rompimento da barragem de rejeitos de mineração da empresa Samarco (de propriedade da brasileira Vale do Rio Doce e da anglo-australiana BHP Billiton) no Município deMariana, no Estado de Minas Gerais, em novembro de 2015. Um tsunami de lama tóxica, acompanhado televisivamente pelo País inteiro, percorreu por vários dias o leito do Rio Doce até desaguar na sua foz e avançar no mar, atingindo também o litoral do Estado do Espírito Santo. Além de destruir por completo o vilarejo secular de Bento Rodrigues, o desastre causou o desabastecimento de água de diversas cidades ao longo do caminho, deixou mais de duas dezenas de pessoas mortas e desaparecidas e provocou um dano ambiental inestimável. No ano de 2019, um novo desastre similar decorrente do rompimento de barragem de rejeitos de mineração, envolvendo a mesma empresa (Vale do Rio Doce), ocorrido no Município deBrumadinho, também no Estado de Minas Gerais, além de provocar um dano ecológico inestimável, ceifou a vida de mais de duas centenas de pessoas, em sua grande maioria, trabalhadores da mineradora.

No plano internacional, o Marco de Sendai para a Redução do Risco de Desastres (2015) representa um importante documento sobre a temática adotado no âmbito da ONU, delineando importantes diretrizes para os Estados. O documento delineia sete metas de redução de desastres as serem alcançadas até o ano de 2030 e quatro prioridades de ação para evitar novos riscos de desastres e reduzir os riscos existentes: (i) entender o risco de desastres; (ii) fortalecer a governança do risco de desastres para gerenciar o risco de desastres; (iii) investir na redução de desastres para aumentar a resiliência; e (iv) aprimorar a preparação para desastres para uma resposta eficaz e “reconstruir melhor” na recuperação, reabilitação e reconstrução. O Marco de Sendai objetiva, em linhas gerais, a redução substancial dos riscos de desastres e das perdas de vidas, meios de subsistência e saúde e dos ativos econômicos, físicos, sociais, culturais e ambientais de pessoas, empresas, comunidades e países, bem como reconhece que o Estado tem a função principal – e deveres jurídicos – de reduzir os riscos de desastres. No entanto, a responsabilidade para a prevenção de desastres deve ser compartilhada com outras partes interessadas, incluindo os agentes privados (ex. empresas) que atuem direta ou indiretamente em atividades econômicas de risco.

Os deveres de proteção do Estado para evitar a ocorrência de desastres ou catástrofes[4], como assinala Kloepfer, têm por objetivo assegurar simultaneamente a proteção contra terceiros, a proteção contra desastres naturais e a proibição de proteção insuficiente – evidentemente descumpridos por parte do Estado brasileiro, por exemplo, nos casos de Mariana e Brumadinho –, bem como deveres de “informação” e “monitoramento” de desastres naturais (ex.: terremoto, furacão, enchente, erupção vulcânica, tsunami etc.) e de desastres industriais, rompimento de barragens, atos de terrorismo etc. Os desastres naturais decorrentes de episódios climáticos extremos como consequência das mudanças climáticas também se enquadram nesse contexto. Como afirma Kloepfer, ao reconhecer a existência de obrigações de prevenção (Präventionspflichten) do Estado derivados do art. 20a da Lei Fundamental alemã:

“Na área da prevenção de desastres ambientais, as correspondentes obrigações de prevenção (Präventionspflichten) do Estado podem ser derivadas do art. 20a da Lei Fundamental. A prevenção é particularmente necessária na área de riscos ‘que ainda não constituem um perigo em termos de sua natureza e abrangência e da probabilidade de sua ocorrência ou não podem ser avaliados com precisão no momento’. Uma responsabilidade de longo prazo (langfristige Verantwortung) para a preservação dos fundamentos da vida com base na sustentabilidade leva, portanto, à obrigação do Estado de prevenir desastres ambientais. Se, como resultado de um desastre, uma área não for mais adequada para as pessoas viverem devido, por exemplo, à poluição química ou radiológica, isso seria simplesmente incompatível com a obrigação de preservar a base natural da vida. De acordo com o mandato de proteger o meio ambiente, o Estado tem que prevenir tais eventos. A eficácia da proteção ambiental força regularmente a prevenção de desastres ambientais. Assim, uma obrigação de prevenção (Pflicht zur Vermeidung) de desastres ambientais pode ser derivada do artigo 20a da Lei Fundamental”.^[5]

No caso brasileiro, o mesmo raciocínio pode ser aplicado, reconhecendo-se, portanto, a existência de deveres de proteção do Estado para evitar a ocorrência de desastres ou catástrofes ambientais e climáticas derivadas diretamente do comando normativo constitucional consagrado no art. 225, caput e § 1º, da CF. Também outros dispositivos constitucionais, notadamente daqueles que se encarregam da dos deveres de proteção estatal em relação a grupos sociais vulneráveis (ex. art. 6º), reforçam a normativa referente aos deveres do Estado tanto de prevenção quanto de resposta e reparação de danosem favor das vítimas. A Ministra Rosa Weber, no julgamento da ADI 4.031/PA, reconheceu no seu voto-relator a caracterização de um Direito Constitucional dos Desastres assentado no art. 225 da CF/1988 e, assim, priorizando a sua prevenção, não obstante igualmente se ocupar da reparação integral dos danos individuais e coletivos causados em tais situações.^[6]

No plano infraconstitucional, é possível identificar recentemente a consagração de um (micro)sistema legislativo do Direito dos Desastres, ao consagrar, por exemplo, tanto deveres de prevenção e resposta do Estado quanto direitos das vítimas. A Lei da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (Lei 12.608/2012) em vista importante reforma legislativa operada no seu texto pela Lei 14.750/2023, centraliza o referido microssistema, o qual também é integrado, por exemplo, pela Lei da Política Nacional de Segurança de Barragens (Lei 12.334/2010), com reforma promovida pela Lei 14.066/2020, e pela Lei da Política Nacional de Direitos das Populações Atingidas por Barragens (Lei 14.755/2023). É importe registrar que a consolidação do referido marco legislativo, com as alterações recentes (pós-2015), foi influenciada em grande medida pela pressão política e social das vítimas e instituições públicas e privadas que representam os seus interesse e direitos, do ciclo de desastres ambientais vivenciados na última décadano Brasil, com destaque para os casos já abordados anteriormente de Mariana (2015), Brumadinho (2019) e Maceió (2018 e novamente no final de 2023).

Mais recentemente, para além dos desastres ambientais, também tem ganhado igual destaque no contexto do Direito dos Desastres, os desastres climáticos decorrentes dos episódios climáticos extremos (ex. enchentes, deslizamentos de terra, secas, incêndios etc.) cada vez mais recorrentes e intensos, conforme referidos anteriormente à luz do último relatório (AR6) do IPCC. As enchentes verificadas no Estado do Rio Grande do Sul, em setembro de 2023 e novamente de forma ainda mais catastrófica em maio de 2024, ilustram de forma trágica esse cenário de desastres climáticos, com a caracterização de um contingente de mais de 600.000 deslocados climáticos, muitos em completo desamparo e vulnerabilidade existencial.

Os deveres estatais de adaptação climática, tanto pelo prisma da prevenção quanto da resposta estatal e reparação de danos às vítimas de episódios climáticos extremos, igualmente inserem-se no contexto do Direito dos Desastres, de modo que a legislação climática, como, por exemplo, a Lei da Política Nacional sobre Mudança do Clima (12.114/2009) e Lei de Adaptação Climática (Lei 14.904/2024) também se inserem no referido microssistema legislativo do Direito dos Desastres.

A título de exemplo, a Lei 14.904/2024 é taxativa nesse sentido, ao assinalar, no seu art. 2º, entre as diretrizes dos planos de adaptação à mudança do clima: “I – a identificação, a avaliação e a priorização de medidas paraenfrentar os desastres naturais recorrentes e diminuir a vulnerabilidade e a exposição dos sistemas ambiental, social, econômico e de infraestrutura, em áreas rurais e urbanas, bem como os efeitos adversos atuais e esperados das mudanças do clima nos âmbitos local, municipal, estadual, regional e nacional”; e “II – a gestão e a redução do risco climático diante dos efeitos adversos da mudança do clima, de modo a estimar, minimizar ou evitar perdas e danos e planejar e priorizar a gestão coordenada de investimentos, com base no grau de vulnerabilidade, conforme definido pela PNMC”.

A Lei 14.066/2020, ao alterar a Lei 12.334/2010, estabeleceu o conceito de desastre no art. 2º, XIV do diploma, conforme segue^[7]:“Art. 2º (…) XIV – desastre: resultado de evento adverso, de origem natural ou induzido pela ação humana, sobre ecossistemas e populações vulneráveis, que causa significativos danos humanos, materiais ou ambientais e prejuízos econômicos e sociais”. A alteração legislativa em questão, como se pode presumir e referimos anteriormente, ocorreu como uma resposta legislativa aos episódios de Mariana e Brumadinho. Entre os objetivos traçados para a PNSBa, a partir da nova configuração legislativa estabelecida pela Lei 14.066/2020, tem-se a previsão, no seu art. 3º: “I – garantir a observância de padrões de segurança de barragens de maneira a fomentar a prevenção e a reduzir a possibilidade de acidente ou desastre e suas consequências; (…) VIII – definir procedimentos emergenciais e fomentar a atuação conjunta de empreendedores, fiscalizadores e órgãos de proteção e defesa civil em caso de incidente, acidente ou desastre”.^[8]

No tocante aos fundamentos da PNSBa, a nova redação do art. 4º, dada pela Lei 14.066/2020, estabelece, entre outros:  “II – a informação e o estímulo à participação direta ou indireta da população nas ações preventivas e emergenciais, incluídos a elaboração e a implantação do Plano de Ação de Emergência (PAE) e o acesso ao seu conteúdo, ressalvadas as informações de caráter pessoal; III – a responsabilidade legal do empreendedor pela segurança da barragem, pelos danos decorrentes de seu rompimento, vazamento ou mau funcionamento e, independentemente da existência de culpa, pela reparação desses danos; IV – a transparência de informações, a participação e o controle social; V – a segurança da barragem como instrumento de alcance da sustentabilidade socioambiental”.

A Lei da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (Lei 12.608/2012) foi alterada substancialmente pela Lei 14.750/2023, influenciada pelo ciclo de desastres ambientais e climáticos vivenciados na última, com destaque tanto para os casos citados de Mariana, Brumadinho e Maceió quanto para a ocorrência cada vez mais intensa e recorrente de episódios climáticos extremos, como verificado de forma trágica nas enchentes verificadas no Estado do Rio Grande do Sul em setembro de 2023 e novamente em maio de 2024. A Lei 12.608/2012 passou a prever importantes diretrizes e deveres estatais na abordagem de desastres de origem natural ou induzidos pela ação humana, como as medidas voltadas tanto à prevenção quanto à resposta a desastres, conforme segue:

No campo do Direito dos Desastres, entre outros pontos importantes trazidos pela Lei 14.750/2023, destacam-se ainda, como objetivos da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil, conforme previsto no seu art. 5º: “incluir a análise de riscos e a prevenção a desastres no processo de licenciamento ambiental dos empreendimentos, nas hipóteses definidas pelo poder público” (XV); e “promover a responsabilização do setor privado na adoção de medidas preventivas de desastres e na elaboração e implantação de plano de contingência ou de documento correlato” (XVII). A incorporação de medidas de prevenção a desastres ambientais e climáticos torna-se medida imperativa no âmbito do licenciamento ambiental e do estudo e relatório de impacto ambiental (e climático). Igual se pode afirmar em relação à responsabilização civil – mas também criminal e administrativa, a depender do caso – dos agentes públicos e privados que contribuam, ainda que indiretamente, à luz do art. 3º, IV, da Lei 6.938/81, para a ocorrência de desastres ambientais e climáticos, tomando por premissa o dever de prevenção de desastres, sobretudo no contexto de atividades de risco (ex. mineração, petróleo e gás etc.).

Por fim, a legislação infraconstitucional, como se pode observar, dá conformação normativa e regulamentação aos deveres estatais de prevenção e precaução de desastres ambientais, inclusive no sentido de assegurar os direitos ambientais de participação e o controle social sobre a ação e a omissão de agentes públicos e privados na matéria. Igual se pode afirmar em relação à aplicação do regime jurídico da responsabilidade civil objetiva – lastreada pela Teoria do Risco Integral, como é peculiar ao Direito Ambiental – em face do empreendedor e dos entes estatais eventualmente responsáveis diretos ou indiretos pela ocorrência do desastre ambiental. Os deveres do Estado na prevenção e resposta aos desastres ambientais e climáticos igualmente envolve os deveres das instituições que integram o Sistema de Justiça^[9] – Poder Judiciário, Ministério Público, Defensoria Pública, etc. -, ao assegurar o acesso à justiça e salvaguarda dos direitos fundamentais das vítimas e grupos sociais vulneráveis (ex. deslocados ambientais e climáticos), tanto por meio da adoção de medidas preventivas, quanto reparatórias.

[1] STF, ADI 4.031/PA, Plenário Virtual, Rel. Min. Rosa Weber, j. 29.09.2023.

^[2] Na doutrina, sobre o Direito dos Desastres, v. KLOEPFER, Michael. Handbuch des Katastrophenrechts. Baden-Baden, Nomos, 2015. (Schriften zum Katastrophenrecht, v. 9).

^[3] No tocante à tradução da expressão Vermeidung, optamos pela palavra “prevenção”, muito embora o seu sentido literal mais correto seria “evitação”, tomando por correspondente o verbo “evitar” para vermeiden.

[4] Os deveres constitucionais de prevenção e resposta a desastres ambientais e climáticos foi desenvolvido por nós em: SARLET, Ingo W.; FENSTERSEIFER, Tiago. Curso de direito ambiental. 5.ed. Rio de Janeiro: GEN/Forense, 2025, p. 452-457.

^[5] KLOEPFER, Michael. Handbuch des Katastrophenrechts…, p. 401.

[6] STF, ADI 4.031/PA, Plenário Virtual, Rel. Min. Rosa Weber, j. 29.09.2023.

[7] O conceito é reproduzido com idêntico conteúdo no art. 1º, V, da Lei 12.608/2012, a partir da alteração promovida pela Lei 14.750/2023.

^[8] A Lei 14.066/2020 estabeleceu a distinção conceitual entre os três tipos de ocorrências (entre elas, os desastres): “XII – acidente: comprometimento da integridade estrutural com liberação incontrolável do conteúdo do reservatório, ocasionado pelo colapso parcial ou total da barragem ou de estrutura anexa; XIII – incidente: ocorrência que afeta o comportamento da barragem ou de estrutura anexa que, se não controlada, pode causar um acidente”.

[9] V. FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS DIREITO SÃO PAULO. Protocolo acesso à justiça e desastres: recomendações elaboradas para o sistema de justiça para atuação em casos de desastres. São Paulo: Ed. dos Autores, 2023. Disponível em: https://repositorio.fgv.br/items/616abe6c-b517-41de-be38-3023be78e7ad/full.

Fonte: https://www.conjur.com.br/2025-fev-14/a-ordem-juridico-constitucional-e-a-prevencao-e-combate-aos-desastres-no-brasil/

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