Repulsa do legislativo a propostas do Judiciário e veto às resoluções que as acolhem

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Repulsa do legislativo a propostas do Judiciário e veto às resoluções que as acolhem

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REVISTA FORENSE 148

VETO

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11/04/2022

REVISTA FORENSE – VOLUME 148
JULHO-AGOSTO DE 1953
Semestral
ISSN 0102-8413

FUNDADA EM 1904
PUBLICAÇÃO NACIONAL DE DOUTRINA, JURISPRUDÊNCIA E LEGISLAÇÃO

FUNDADORES
Francisco Mendes Pimentel
Estevão L. de Magalhães Pinto,

Abreviaturas e siglas usadas
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SUMÁRIO REVISTA FORENSE – VOLUME 148

CRÔNICA
Aspectos da sociologia jurídica de Gurvitch – Henrique Stodieck

DOUTRINA

PARECERES

NOTAS E COMENTÁRIOS

BIBLIOGRAFIA

JURISPRUDÊNCIA

LEGISLAÇÃO

LEIA:

SUMÁRIO: Proposta de reforma judiciária. Recusa e emenda. Arts. 67, § 2°, e 92, n° 11, da Constituição. Organização das secretarias dos tribunais. Proposta e iniciativa das leis. Harmonia e colaboração dos poderes. Natureza e extensão do veto. Conclusão.

Sobre o autor

Herotides da Silva Lima, desembargador do Tribunal de Justiça de São Paulo.

NOTAS E COMENTÁRIOS

Repulsa do legislativo a propostas do Judiciário e veto às resoluções que as acolhem

No período constitucional que se lhe reservou para exame da organização judiciária, fora do qüinqüênio próprio, o Tribunal de Justiça de São Paulo tem estudado e remetido ao Poder Legislativo. várias propostas alterando-a, discutindo-se, sem se harmonizarem as opiniões, se o Legislativo poda recusar tais propostas, adotá-las pura e simplesmente e também emendá-las em qualquer sentido.

Proposta de reforma judiciária – Recusa e emenda

Esta tornou a surgir recentemente em virtude de veto oposto a uma lei votada pela Assembléia, acolhendo outra proposta do Tribunal, tendente a fixar vencimentos dos funcionários de sua Secretaria, indagando-se igualmente, se o Poder Executivo tem ação obstativa às propostas do Judiciário, por meio do veto. Pronunciei-me contra as alterações do Legislativo e contra o veto, manifestando minha opinião como segue:

“Em debates na Comissão de Reforma Judiciária e no egrégio Tribunal, a propósito dêste assunto, e, particularmente, a respeito da recusa de medidas propostas por nós ou enxêrto de outras aqui repelidas, tive ensejo de antecipar meu voto sôbre o importante trema levantado pelos autores. Sustentei e reitero que a Assembléia Legislativa não pode recusar uma proposta de reforma judiciária que lhe tenha sido encaminhada pelo egrégio Tribunal de Justiça, e muito menos alterá-la com acréscimos que importem legislar ex novo, salvo se o órgão competente do Poder Judiciário, consultado prèviamente, aquiescer na alteração. Êste egrégio Tribunal também, no caso das comarcas que a Assembléia resolveu ajuntar por conta própria à iniciativa daqui enviada, sustentou a boa doutrina, julgando inconstitucional a excrescência.

Nem isto constitui novidade, porquanto BARBALHO e ARISTIDES MILTON, sob o regime da Constituição de 1891, negaram ao Senado o poder de emendar as leis de iniciativa exclusiva da Câmara, aumentando os gravames ou cerceando direitos relativos ao objeto legislado. Seria realmente irrisório, sustenta BARBALHO, que o Senado, não podendo iniciar leis de impostos, tivesse, entretanto, o direito de agravar as imposições propostas pela Câmara ou adicionar-lhes mais outros impostos (“Constituição federal”, págs. 122 e 123; ARISTIDES MÍLTON, “A Constituição do Brasil”, pág. 109).

Cumpre ainda lembrar o que, em palavras lapidares, disse o ilustre ministro MÁRIO GUIMARÃES: “Se a emenda é uma forma de iniciativa, um corolário da iniciativa, o próprio direito de iniciativa, já se vê que onde falta a competência para a iniciativa, falta a competência para emendar” (voto na representação n° 164, de Santa Catarina).

Justificando-me perante aquela douta Comissão, disse “que, quando a Constituição federal deu ao Tribunal o poder de modificar a divisão e organização judiciária, fora do qüinqüênio normal de sua alteração, quis entregar-lhe a função de corrigir os defeitos existentes, resultantes da aplicação dessa lei, quanto aos seus excessos, suas deficiências ou omissões, ou o suprimento de providências que não tenham ocorrido ao Poder Legislativo no plano geral da lei. Só o Judiciário é o juiz e árbitro da reforma, que deverá fundamentar ou motivar, conforme exige a Constituição. Criou-se ao Poder Legislativo uma inibição de cinco anos para tocar na lei, precisamente para impedir as alterações que se faziam freqüentemente, pelos mais fúteis e até audaciosos motivos, envolvendo, não raro, golpes políticos. Essas alterações sofreram críticas severas de alguns publicistas, como, por exemplo, GUSMÃO (“Processo”, vol. 1, pág. 106), MENDONÇA AZEVEDO (“Elaborando a Constituição Nacional”, págs. 681 e 682), TEMÍSTOCLES CAVALCANTI (“Tratado de Direito Administrativo”, vol. 6, pág. 488) e BATISTA DE MELO (“Rev. dos Tribunais”, vol. 98, pág. 25). E o princípio da inalterabilidade assegura também a independência do Poder Judiciário. Seria rematada tolice que a Constituição tivesse estabelecido a inalterabilidade qüinqüenal visando exatamente à ação suspeita do Poder Legislativo, e fôsse permiti-la quando a proposta partisse do Judiciário, que ficaria reduzido ao papel indigno de estimulador da violação do preceito constitucional proibitivo. O Poder Legislativo, em vez de uma prerrogativa periódica, teria várias oportunidades para reforma da lei de organização judiciária, aproveitando o pretexto de sugestões do Judiciário para satisfazer a numerosa clientela eleitoral. Pela Constituição, a regra é a estabilidade da organização vigente, salvo nos pontos referidos pelo Tribunal; pela interpretação contrária, a regra passará a ser a instabilidade, porque na proposta do Tribunal se poderá enxertar, acrescentar, suprimir ou emendar aquilo que só o Tribunal tem o poder de consertar. Onde a iniciativa é única e privativa, busca-se fazê-la mútua, comum ou concorrente; o juiz da conveniência é o Tribunal; mas a Assembléia intrometer-se-ia também como juiz da mesma oportunidade e conveniência, fora do momento constitucional que lhe foi marcado expressamente. E o caso reveste tal importância que pode ser até solicitada a intervenção federal (arts. 7°, n° VII, letras b e g, e 8° da Constituição federal), prevista para assegurar garantias do Poder Judiciário, pois, se não se lhe permite exercer atribuições constitucionais, fica privado de garantias e de direitos e até impedido de exercer em sua plenitude os poderes que lhe são conferidos pela Lei Magna. Quem pudesse reduzir podaria nega, e até negar sistemàticamente, por teimosia ou injunções, de modo que não mais se permitiria o que a Constituição autoriza”.

Ora, o que eu tenho negado ao Poder Legislativo, nego lògicamente, pelas mesmas razões, ao Poder Executivo, porque em ambos os casos não admito que êste ou aquêle se envolvam em atribuições privativas do Judiciário, violando a harmonia e independência de poderes e impedindo-o de realizar a tarefa constitucional de “propor a criação ou a extinção de cargos necessários aos seus serviços administrativos e a fixação dos respectivos vencimentos”.

Arts. 67, § 2°, e 92, n° 11, da Constituição

A proposta aqui é o próprio poder de iniciativa que o art. 67, § 2°, ressalva expressamente, e até sem necessidade, significando que nem ao Legislativo nem ao Executivo cabe antecipar-se em reformas nos serviços administrativos do Poder Judiciário. Se a vedação constitucional foi tão rigorosa que não permitiu aos dois outros poderes a faculdade de conceder sem pedido, como iria dar-lhe o poder, bem mais grave e perigoso, de negar o que foi pedido ou adulterar a proposta estorvando ou anarquizando conseqüentemente os serviços que o Tribunal procurou organizar? O Executivo e o Legislativo não podem ter a iniciativa de criar ou de suprimir lugares nas secretarias dos tribunais ou de fixar vencimentos; mas, se pudessem negar, e até negar tudo, a conclusão é que a iniciativa do Tribunal deixaria de existir; seria meramente platônica… O critério do Tribunal seria substituído pelo critério dos outros poderes, caindo-se no mal que a Constituição ciosamente quis evitar. Qual a razão justificadora dos arts. 67, § 2°, e 97, inciso II, da Constituição federal de 1946? A história, se é longa no tempo, pode ser resumida em breves palavras. Alega-se que, sob o regime da Constituição de 1891, as Câmaras e Tribunais abusaram da criação de empregos em suas secretarias, elevando-lhe os vencimentos, provocando reação do Executivo, segundo notícia CARLOS MAXIMILIANO, ao justificar brilhantemente a prerrogativa de nomearem êsses dois poderes os seus empregados e assinar-lhes remuneração, pois se “o Executivo, por simples delegação, adquire a faculdade de determinar atribuições e fixar vencimentos, como o Supremo Tribunal, que tem autorização constitucional para organizar sua Secretaria, não pode criar lugares e fixar vencimentos?” E, no que concernia ao Poder Legislativo, sustentou o eminente constitucionalista que “o fim do dispositivo foi garantir a independência da Câmara” (“Comentários à Constituição Federal de 1891”, 3ª edição, páginas 344 e segs.). Em face da divergência que se estabelecera, tendo havido mesmo um conflito entre o Executivo e o Legislativo, de que resultou um veto de EPITÁCIO PESSOA (AURELINO LEAL, “Teoria e Prática da Constituição Federal”, página 281), a reforma de 1926 alterou o texto da Constituição de 1891, no sentido de atribuir privativamente ao Congresso o poder de criar e suprimir empregos, inclusive nas secretarias dos tribunais, e fixar-lhes vencimentos (art. 34, inciso 24), extinguindo, como diz o mesmo publicista, “um direito decorrente do art. 18, parágrafo único, e art. 58, em tôda a parte admitido como intimamente consociado ao princípio da independência e harmonia dos poderes” (ob. cit., pág. 465).

Na elaboração da Constituição federal de 1934 o debate surgiu novamente. Procurou-se manter o texto da emenda de 1926 (MENDONÇA AZEVEDO, “Elaborando a Constituição Nacional”, págs. 435 a 437); mas, afinal, prevaleceu orientação diferente, visando a Constituição a assegurar a independência das Câmaras e Tribunais, exatamente como antes propusera o Sr. CARLOS MAXIMILIANO, e isto ficou esclarecido com os preceitos dos arts. 41, § 2°, e 67, letra d, da Constituição de 1934, que a atual reproduziu e ampliou. Foi certamente a razão pela qual o referido constitucionalista concluiu que “o art. 67, § 2°, da Constituição atual parece opor-se à norma de 1925-1926; assim entendeu o ramo popular do Parlamento, que, meses após a promulgação do Código fundamental, criou numerosos lugares, desnecessários na sua Secretaria, com altos vencimentos” (“Comentários à Constituição de 1946”, vol. 2°, pág. 26). Aos tribunais compete propor ao Poder Legislativo a criação ou a extinção de cargos e a fixação dos respectivos vencimentos (art. 97, n° II). Com que fim? O de organizar os seus serviços auxiliares ou administrativos expressamente ressalvados no art. 67, § 2°, da Constituição federal. Essa proposta não é apenas uma sugestão ou uma recomendação, como aqui se proclamou, mas uma verdadeira iniciativa assim tratada no art. 67, tanto que é dirigida diretamente ao Poder Legislativo, não se submetendo inteiramente à regra geral do art. 65, inciso IV, que dá ao Congresso, com a sanção do presidente da República, o poder de criar e extinguir cargos públicos e fixar-lhes vencimentos. Se é êste o princípio geral da Constituição, abre-lhe esta as exceções dos arts. 67, § 2° 87, n° V, e 97, inciso II, e muito justamente. De fato, se o Legislativo pudesse negar ou o Executivo vetar o que o Judiciário propusesse, êste, ou não organizaria os serviços, ou os organizaria segundo parecesse melhor ao poder que faz as leis e ao que as sanciona, e assim teríamos transferido a qualquer dêles uma atribuição que é privativa do Judiciário e indelegável, segundo o art. 36, § 2°. Êste poder ficaria subordinado aos dois outros, quebrando-se o princípio da independência. O que, pois, o art. 67, § 2°, da Constituição federal consagra – repito – é a iniciativa judiciária nas matérias que prevê e nas do art. 97, inciso II. Muito ao contrário do que expõe o ilustre Sr. desembargador TEODOMIRO DIAS, a proposta aqui é o mesmo que a iniciativa. Não é a gramática que nos deve orientar, mas o direito constitucional, na elucidação da tese. Iniciativa, define-a DUGUIT como o direito de lançar mão uma Câmara de uma proposição destinada a servir de projeto de lei ou resolução (“Manuel de Droit Constitutionnel”, pág. 439). O nosso grande PIMENTA BUENO, que escreveu muito antes, já definira a iniciativa como o direito de propor os projetos de leis ou medidas necessários ao país (“Direito Público”, página 132). Anteriormente esclarecera êle que implicava privilégio da proposição, na prioridade do exame de certa matéria, da discussão e voto (pág. 110). ARISTIDES MÍLTON, o primeiro comentador da Constituição republicana, também notou que, quando se fala em iniciativa, se quer significar que só na Câmara podem ter começo os projetos a que o texto se refere (“A Constituição do Brasil”, pág. 108). Para AURELINO LEAL, a iniciativa é sinônimo de direito próprio, exclusivo, essencial (“Comentários à Constituição”, página 414).

Abramos um dicionário técnico – o vocabulário de CAPITANT – e não apenas um dicionário comum – e nêle se nos deparará a definição de iniciativa como sendo “o direito reconhecido ao governo, aos senadores e aos deputados, de submeterem às Câmaras um texto que, se fôr por elas adotado, constituirá uma lei”.

O notável catedrático português CUNHA GONÇALVES expõe que, “quando a iniciativa parte do govêrno, o seu ato constitui uma proposta de lei; quando é um deputado ou senador quem elaborou o trabalho, chama-se êste um projeto de lei, contràriamente ao que sucede na França, em que são projetos as leis de iniciativa do govêrno e propostas as iniciativas dos deputados. Mas, mesmo no direito constitucional português, tal terminologia não é rigorosa” (“Tratado de Direito Civil”, vol. 1°, pág. 130). E peço escusas pela insistência, porque a caracterização dêste ponto é importante, porque, se estamos diante de uma iniciativa do Poder Judiciário, a conseqüência é que os outros poderes estão tolhidos na sua autoridade de alteração e recusa, pois seria supor pilhéria da Constituição dar o poder de negar a quem não tem sequer o poder de conceder de sua própria deliberação.

Na discussão do chamado “Projeto do Itamarati”, de que resultou a Constituição de 1934, o eminente Sr. AGENOR DE ROURE entendeu que o direito de sugerir projetos não é o mesmo que iniciativa da lei, porque, do contrário, qualquer cidadão teria tal iniciativa, representando ao Parlamento sôbre medidas de caráter público. “A iniciativa é mais do que isso, pois obriga a que o assunto seja imediatamente levado à Comissão competente da Assembléia e que esta delibere”. Exatamente aí está a chave da questão, porque, se um particular lembra ao Parlamento a necessidade de determinada medida legal, está êle desobrigado de aceitá-la mandando arquivar até a impertinência; mas, se quem pede a lei é o poder que privativamente tem atribuição de sugeri-la, em virtude de necessidade de que a Constituição o fêz juiz, êsse pedido ou proposta é uma iniciativa pelo caráter exclusivo ou privatístico do alvitre, traduzindo-se no direito a que aludem os doutrinadores. E tanto assim é que a Assembléia não pode mandar arquivar a proposta, repudiá-la sem pareceres e discussão, deixar, em suma, de submetê-la à tramitação parlamentar como qualquer projeto de outra origem. E, de resto, isso nunca se fêz.

Os projetos de lei apresentados pelo govêrno, diz EUGÈNE PIERRE, tem um seguimento necessário; devem ser examinados e discutidos consoante as formas traçadas pelo Regimento. “Une chambre n’aurait pas le droit de refuser d’en être saisie. Il serait contraire à la Constitution de ne pas tenir compte du dépôt operé par un ministre et d’ordonner le renvoi d’un projet aux archives” (“Traité de Droit Politique et Parlamentaire”, página 62).

Se tôda lei tem uma forma de iniciativa e se a iniciativa de alteração dos quadros administrativos do Tribunal e fixação de vencimentos não é da Assembléia e muito menos do Executivo, tem de ser do Judiciário, pois, se assim não fôsse, cairíamos na singularidade de ter um projeto de lei sem origem certa, ou então uma iniciativa legislativa e judiciária simultânea, o que é aberração em nosso direito; ou então, o que é pior, uma delegação do Judiciário ao Legislativo, atribuindo-lhe tal poder. E é sabido, como ensina EUGÈNE PIERRE, que o direito de iniciativa pode ser exercido até onde não viole a Constituição (ob. cit., pág. 66).

A lição do preclaro constitucionalista ministro CASTRO NUNES sôbre êste ponto é decisiva: “No tocante à formação dos quadros, a atribuição conferida aos tribunais se restringe, como a do Poder Executivo, sòmente à iniciativa, pois a isso equivale “propor ao Poder Legislativo a criação e supressão de empregos e a fixação dos vencimentos respectivos. É uma função de governo que se atribui aos tribunais, inconfundível com a outra, também contida no verbo organizar, mas de caráter administrativo” (“Teoria e Prática do Poder Judiciário”, pág. 113).

Salienta-se ainda que o Prof. ALFREDO BERNARDES, consultado sôbre a interpretação do art. 41, § 2°, da Constituição de 1934, que corresponde ao art. 67, § 2°, da atual, considerou como iniciativa a apresentação de proposta feita ao Poder Legislativo pelo Judiciário na forma do art. 67, letra a, daquela Constituição (“Rev. de Direito”, vol. 115, pág. 64). E vários dos nossos mais autorizados jurisconsultos dão a proposta como equivalente de iniciativa (RODRIGO OTÁVIO, “Direito Constitucional”, ed. de 1935, página 194; PAULO DE LACERDA, “Manual do Código Civil”, vol. 1, pág. 22). Se a proposta do art. 97, n° II, da Constituição federal não fôsse a própria iniciativa, a propósito de quê editaria a Constituição e ressalva, ao art. 67, § 2°? A Constituição teria feito o absurdo de ressalvar uma atribuição que o Judiciário não tem…

O voto vencido arrima-se à autoridade de CALDERON, mas não impressiona, porque na Argentina, segundo mostra JOAQUIM GONZALEZ, o Judiciário não pode enviar projetos de lei ao Congresso (“Manual de la Constitución Argentina”, pág. 509), ao passo que no Brasil só a êsse poder cabe a iniciativa das alterações da organização judiciária, e da criação ou extinção de cargos em sua Secretaria e fixação dos respectivos vencimentos.

Se essa iniciativa pudesse ficar sujeita aos azares da recusa ou emenda legislativas ou do veto, seria verdadeira inutilidade tal poder dos tribunais: o que êles julgassem conveniente e necessário far-se-ia ou não, a juízo dos outros poderes; e, por outro lado, o que considerassem desnecessário e inconveniente, ser-lhes-ia impôsto pelas excrescências do Legislativo, com a sanção do Executivo, fora da exclusividade constitucional. O Judiciário ficaria com o direito de organizar serviços com medidas falíveis ou frustras; seria um poder apenas nominal, no concernente à sua própria economia; teria as atribuições sem a segurança da realização.

Negar a proposta do Judiciário (a menos que se tratasse de absurdo evidente) ou suprimi-la pelo veto é um ato contrário à harmonia e independência dos poderes, provocando até mesmo a suspensão de suas atividades. “A independência” – escreve RODRIGO OTÁVIO – “quer dizer que os poderes deliberam e agem em esferas determinadas, por autoridade própria, não reconhecendo um superior entre si. Poderes coordenados e harmônicos quer dizer, por sua vez, poderes que se entendem, se auxiliam, se completam para a obtenção de um mesmo fim, que é o bem do Estado. Com a sua independência deve ser simultânea a sua harmonia, de maneira que a ação distinta de cada um convirja para o objeto comum de todos, que é o bem da República” (“Direito Constitucional”, pág. 161).

Harmonia e colaboração dos poderes

Harmonia é colaboração dos três poderes na obra do govêrno (AURELINO LEAL, ob. citada, pág. 216). Poderes harmônicos são poderes que se entendem, se auxiliam, que colaboram para um mesmo fim (AMARO CAVALCANTI, ob. cit., pág. 209). Um poder que impede o outro de organizar seus serviços, que lhe nega aquilo que êle tem autoridade para pedir e obter, de acôrdo com a Constituição, viola o princípio da harmonia dos poderes. É precisamente o que também sustenta CARLOS MAXIMILIANO quando entende que é perturbadora da harmonia a negativa da verba (“Comentários à Constituição Federal de 1891”, pág. 352). Sem o concurso uníssono das vistas e esforços de todos os poderes, jamais será possível que o maquinismo político e administrativo funcione proveitosamente (PIMENTA BUENO, ob. cit., pág. 36). Se os poderes são harmônicos entre si, nenhum deles será senhor senão da competência que lhe fôr designada no seu quinhão constitucional, e nenhum, muito menos, poderá exercer, sôbre qualquer dos outros dois ascendentes, restrição ou fiscalização quando a lei constitucional lhas não der claramente (RUI BARBOSA, “Comentários à Constituição”, vol. 1°, pág. 408).

Não existe, sancionado em lei, o dever de votar o Parlamento créditos relativos às despesas obrigatórias, diz VIVEIROS DE CASTRO, mas é um verdadeiro dever jurídico, não podendo as Assembléias recusarem-se a conceder os créditos indispensáveis (“Tratado dos Impostos”, página 57; AMARO CAVALCANTI, ob, cit., página 218; AGENOR DE ROURE. Formação do Direito Orçamentário”, pág. 222). Há também para elas e para o Executivo o dever de votarem e sancionar os pedidos para estipêndios dos empregados de secretarias dos tribunais. A harmonia o exige, pois, desde que ela desaparece, “tôda a engrenagem constitucional se desconjunta, funciona mal e não se aperfeiçoa nunca” (CARLOS MAXIMILIANO, “Comentários à Constituição”, pág. 120). A mesma razão que ditou os arts. 40 da Constituição federal e 21, letra a, da Constituição estadual, quanto à criação e provimento de cargos nas secretarias do Poder Legislativo – harmonia e independência de poderes – inspirou a salutar disposição do art. 97, n° II, da Carta Federal. Nem se diga que o Poder Legislativo desceria à situação de ceder passivamente à vontade do Judiciário. Não. É que é êle o poder que faz as leis e estabelece a dotação orçamentária; terá o dever de verificar a sua constitucionalidade, a sua origem, a pertinência da proposta com a fórmula constitucional e a existência de recursos suficientes ou o descobrimento das fontes de pagamento do serviço ou do pessoal, e assim lhe cabe discutir e votar a proposição. Desde, porém, que o pedido não é inconstitucional, não há falta de recursos e se enquadra na atribuição do Judiciário, a Assembléia não pode negá-lo, e muito menos o Executivo vetá-lo. Ademais, como explana TEMÍSTOCLES CAVALCANTI, não há limite ao poder de organizar os tribunais os seus serviços, senão as contingências de ordem financeira, subordinados ao placet do Poder Legislativo, que “não pode negar-se a fornecer os recursos, cabendo-lhe apenas fixar os vencimentos, e, por meio de lei, criar ou extinguir os cargos, de acôrdo com a proposição” (“A Constituição Federal Comentada”, vol. 2°, págs. 312 e 313). Da mesma forma, não cabe ao Poder Executivo impedir com o veto a proposta do Judiciário, tornando-a falaz e reduzindo-a à categoria de mera ilusão constitucional. Nem com isto também reduzir-se-ia a mero sancionador da vontade de outro poder, porque sempre lhe caberá apreciar a constitucionalidade da proposta e o modo como o Legislativo a reduziu a lei, assim como os excessos que praticou, por exemplo, prevalecendo-se dela para aumentar ou reduzir os empregos ou as vantagens solicitadas, a falta de crédito, sem poder, contudo, discutir as vantagens ou oportunidade da proposta, de que é juiz único o mesmo Judiciário. Tal matéria é imune ao veto. Além disto, a função do veto é impedir que o Legislativo adote leis repugnantes à Constituição ou ao bem geral (AMARO CAVALCANTI, “Reg. Fed.”, página 214); é um recurso do Executivo contra as deliberações dos representantes do povo, como diz CARLOS MAXIMILIANO (“Constituição de 1946”, vol. 2, página 176); um freio aos excessos do Poder Legislativo, uma arma dirigida, como diz HAMILTON, contra os atos dos ramos legislativos (“O Federalista”, pág. 611, da edição de GASTON JÈZE). O verdadeiro poder do presidente nas relações com o Congresso está no direito de veto (ANÍBAL FREIRE, “Do Poder Executivo”, pág. 136). É um freio às impaciências extemporâneas e hostilidades apaixonadas dos partidos que podem mais fàcilmente influir sôbre as Assembléias; deve o Poder Executivo estar armado de um meio capaz de obstar às invasões do Legislativo, por natureza afeiçoado a elas (A. MILTON, ob. citada, págs. 194 e 195). O veto é, pois, um contrapêso dos atos do Poder Legislativo para conter os abusos e excessos que praticar, por seu próprio cometimento. Esta idéia acha-se contida na doutrina do preclaro analista da separação de poderes. Diz com efeito MONTESQUIEU que, “se o Executivo não tivesse o direito de conter os impulsos do Legislativo, êste seria um “poder despótico, porque, podendo atribuir-se tôda faculdade que se lhe deparasse, anularia os demais poderes” (“De l’Esprit des Lois”, XI-VI). Implantar-se-ia o despotismo do Legislativo, e daí então o contrôle de certas deliberações através daquilo que os americanos denominam freios e contrapesos – cheks and balances.

Finalmente, quando o Executivo desaquiesce ao Legislativo através do veto, a ação dêste último poder não fica anulada: resiste, não acolhendo o veto. E com o Judiciário, qual seria o contrapêso? Nenhum. Seria pura e simplesmente a sua subordinação ou anulação. Não pode, pois, atingir as proposições do Poder Judiciário, contra o qual o Executivo não tem o direito de veto, salvo o caso excepcional de inconstitucionalidade, falta de verba ou matéria estranha. A iniciativa de aumentar vencimentos cabe ao podar nomeante, que tem elementos para determinar o quantum meruit. Assim é com o Poder Executivo; assim, é com o Poder Legislativo (art. 67, § 2°, da Constituição federal). Tem de ser assim com o Poder Judiciário, por fôrça do mesmo dispositivo, que trata especialmente de aumento e não apenas de fixação dos vencimentos. Absurdo dos absurdos seria deixar aos outros poderes fixar vencimentos de funcionários auxiliares do Judiciário, o que seria uma forma, de dominá-lo. Não havia razão para que o Judiciário ficasse numa situação inferior aos dois outros poderes, sendo de consignar que deixá-lo, neste particular, ao arbítrio de qualquer dêles, seria entregar-lhes a sua sorte, porque tanto ao Executivo como ao Legislativo se ensejaria a recusa, até por picardia ou represália, em conceder o aumento ou benefício, reduzindo os servidores da administração da Justiça a uma tal condição de miséria, que os levasse, ou à desonestidade, ou à demissão, acarretando a falência dêsse poder, e até o fechamento dos tribunais, que só conseguiriam funcionar com o aparelhamento de pessoal necessário.

O veto foi manifestamente inconstitucional, porque não se baseou nem em argüição de inconstitucionalidade, nem em excessos do Legislativo, nem em falta de verba, nem por se não trajar de funcionários da administração da Justiça. Se ao Poder Executivo parecia excessivo o aumento (e não o foi porque logo em seguida foram feitas concessões iguais aos funcionários do Tribunal de Contas), cabia-lhe delicadamente, respeitando os melindres do Judiciário, deixar passar o decêndio do art. 24 da Constituição estadual, para que o presidente da Assembléia promulgasse a lei, como fêz êste poder, recentemente, com a lei n° 1.940, de 3 de dezembro de 1952, que o Sr. governador não quis sancionar nem vetar: não sancionara porque houve excessos da Assembléia e não vetara porque lhe pareceu que os excessos beneficiavam certas populações do interior.

Apreciando a deliberação do egrégio Supremo Tribunal Federal, concedendo aos seus funcionários o aumento de vencimentos pleiteado, diz CARLOS MAXIMILIANO, precisamente a respeito do veto: “A que ficaria reduzida essa prerrogativa se, ao se dar verba necessária para os aumentos concedidos, fôsse lícito ao chefe de Estado vetar a lei respectiva?” (“Comentários à Constituição de 1891”, pág. 900). O poder de vetar não é ilimitado, e muito menos discricionário como aqui se sustentou. Dêle também pode abusar o Executivo, segundo advertiu o notável publicista AMARO CAVALCANTI, dizendo que o Executivo pode achar-se em desarmonia com o Legislativo nos seguintes casos: a) pela não execução da lei; b) pela regulamentação exorbitante da lei; c) pelo abuso do direito de veto; d) por atos diversos que constituem crime de responsabilidade. Acrescenta que tal abuso, além de ser capaz de nulificar, por assim dizer, a ação legislativa, pode ao mesmo tempo dar pretexto ou razão para a maior desarmonia entre os dois poderes.

A Constituição limitou o poder de vetar e ainda mais: exigiu a fundamentação das razões em que assente. “O presidente” – diz BARBALHO – “há de demonstrar em que projeto fere a Constituição federal ou em que êle é prejudicial aos interêsses da Nação” (“Constituição Federal”, pág. 199). AURELINO LEAL, outro constitucionalista de escol, pergunta: “É, porém, arbitrário o critério para opor o veto?” E responde: “Não. O presidente não pode sair dêste círculo: vetar o projeto, se o julgar inconstitucional ou contrário aos interêsses da Nação. Se, pois, só nesses casos o presidente nega sanção ao projeto, é claro que só na ausência dêles o sancionará. Ou, mais claramente: quando o presidente julga um projeto inconstitucional ou contrário aos interêsses na Nação, veta-o; quando não o julga inconstitucional ou contrário aos interêsses da Nação, sanciona-o. De onde se conclui evidentemente que o papel do Executivo é de contrasteador da constitucionalidade e utilidade dos projetos das Câmaras Legislativas” (“Teoria e Prática da Constituição Federal”, pág. 846).

O douto ministro CARLOS MAXIMILIANO, insurgindo-se contra um veto que atentava contra a independência do Poder Legislativo, disse que “há o poder amplo de vetar e o dever precípuo de respeitar as prerrogativas de um dos ramos da legislatura. Aqui, no Brasil, é preciso lembrar isto mais do que em qualquer outra parte: a Constituição não estabelece só a independência, mas também a harmonia dos poderes… Para haver harmonia, acentuarei bem, é preciso que cada um respeite no outro não só os seus direitos, mas até os seus melindres” (“Comentários à Constituição de 1946”, vol. 2°, pág. 34).

No presente caso, o veto não podia basear-se em conveniência ou inconveniência de matéria sôbre a qual privativamente cabe ao Judiciário resolver. Se o presidente ou governador pudessem apreciar a conveniência ou inconveniência da proposta do Judiciário, a fim de opor-lhe o veto, isto implicaria o poder de apreciar uma deliberação judicial tomada com base na Constituição, isto é, uma decisão do Tribunal em matéria administrativa, tão obrigatória quanto a tomada em matéria judiciária; e se o princípio fosse verdadeiro, também o Legislativo poderia negar-se a cumprir decisões judiciárias, assim como o Executivo ficaria autorizado a vetar leis elaboradas em cumprimento de tais decisões, como, por exemplo, os pagamentos em virtude de sentença, entrando um e outro poder a apreciar a conveniência ou oportunidade da medida ou até a justiça ou injustiça da sentença.

No caso em que está envolvida a independência de outro poder, o Executivo não tem vontade oposta não tem ação impeditiva: curva-se às necessidades, bem ou mal justificadas, do poder que pede ou delibera, ou pela sanção ou pelo silêncio; não o submete a si, anulando-lhe a vontade e dizendo “não pode”, onde a Constituição declara que pode. O art. 67, § 2°, da atual Constituição reproduz o artigo 41, § 2°, da Constituição de 1934, incluindo na ressalva os tribunais, que esta última não mencionava. Pois bem, analisando o citado art. 41, § 2°, da Carta de 1934, escreveram CLÓVIS BEVILÁQUA e EPITÁCIO PESSOA que, tendo timbrado a Constituição “em colocar o Poder Judiciário a coberto da influência do Executivo, não podemos atribuir-lhe a contradição de torná-lo dependente, no que respeita à situação econômica de seus órgãos” (“Rev. de Direito”, vol. 115, pág. 66). A independência do Poder Judiciário é princípio constitucional. Qualquer ato do Executivo que a atinja ou ponha em risco, deve ser repelido, bastando mesmo a simples potencialidade dêsse perito. O ministro CASTRO NUNES pôs de manifesto que a competência dada aos tribunais para organizar suas secretarias e serviços auxiliares, propor a criação e supressão de cargos e fixação dos vencimentos respectivos é inerente à autonomia dos mesmos tribunais (ob. cit., pág. 111).

Natureza e extensão do veto

Um veto dessa ordem não seria um veto contra as leis e resoluções, mas a dissolução do Poder Judiciário, parodiando uma frase do ministro PIRES E. ALBUQUERQUE (“Rev. de Direito”, vol. 20, pág. 557). Por derradeiro, o veto só se pode apoiar em inconstitucionalidade de projeto ou sua lesão do interêsse público. A primeira argüição está afastada, pois não há uma palavra no veto sôbre ela; e quanto à segunda, também não se alude a nenhum interêsse público ou geral, mas apenas interêsses da classe dos servidores do Judiciário, que ficariam em situação melhor que os restantes funcionários de categoria equivalente: ou talvez interêsse do Executivo em não ser importunado com “novos surtos de reivindicações”, ignorando-se, ou fingindo-se ignorar, que o funcionalismo judiciário é diferente do funcionalismo comum, pois a muitos dos nossos funcionários se atribui fé pública que particularmente os distingue e diferencia. E acresce que nem nessa fundamentação o Executivo foi sincero, porque pouco depois enviou à Assembléia mensagem, que formou o projeto n° 1.686, estabelecendo para funcionários do Tribunal de Contas os mesmos padrões que recusara no veto para o Tribunal de Justiça (“Diário da Assembléia Legislativa” de 14 de abril de 1951, pág. 26). Se o Executivo e o Legislativo pudessem impedir a fixação ou aumento de vencimentos dos funcionários da Secretaria do Tribunal, estaria aí, como se disse, uma arma poderosa para embaraçar o funcionamento do Judiciário, tornando-o dependente dos outros. A ingerência daqueles dois poderes, que a Constituição afastou cautelosamente nas questões mais importantes, entraria a produzir efeito, paradoxalmente, nas de menor relêvo, isto é, no modo de organizar os serviços administrativos, pela remuneração dos funcionários que os devem executar, para que o Judiciário cumprisse a sua missão institucional. Nem se poderia lògicamente explicar que uma proposta dessas, que entende com a organização dos serviços judiciários, pudesse ser ou não aceita, sem uma grave razão, como as que foram previstas; ou que essa organização que se atribui ùnicamente ao Poder Judiciário, ficasse ao arbítrio dos outros poderes em competência cumulativa: ou mais, que a Constituição facultasse propor coisas essenciais a execução dos serviços judiciários e tais coisas pudessem ser negadas ou modificadas, dando-as o Legislativo ou o Executivo como supérfluas ou inconvenientes. Vão teria sido o esforço do poder constituinte, estabelecendo as garantias que outorgou ao Poder Judiciário, com tal energia que, para protegê-las, editou a própria intervenção federal, no art. 7°, inciso VII, letra g, e criou o crime de responsabilidade do presidente da República (art. 89, ns. II e VIII, e lei n° 1.070, de 10 de abril de 1950). Pouco importaria, pois o atentado ao Poder Judiciário se faria através de filigranas da burocracia dos seus serviços administrativos.

Aliás, estranhável também é que a Assembléia tenha adotado a proposta do Poder Judiciário, como lhe cumpria, convertendo-a em lei, e tivesse depois acolhido o veto, à mesma proposta, sem ouvir o preponente, cuja autoridade o veto anulava.

Quem não tem direito ao mais não o tem ao menos, e igualmente, proibido o mais, também o está ao menos (CUNHA GONÇALVES, “Tratado de Direito Civil”, vol. 1°, pág. 491).

Se como regra é vedado aos outros poderes coarctar a independência do Judiciário, não estão também autorizados a fazê-lo em pontos mais inexpressivos, dos quais, certamente, se prevaleceriam tortuosamente para vencer a proibição maior.

Ainda do ponto de vista prático, muito mais graves seriam as conseqüências de introdução dessa extravagante interpretação do que as resultantes da repulsa do veto: com esta perderia o Estado apenas dinheiro que tem em suas arcas, conforme demonstrou, com o aumento feito aos funcionários do Tribunal de Contas; ao passo que, com aquela interpretação, ter-se-á aberto a porta aos mais desabusados atentados à independência do Judiciário.

Que sucede quando um ato legislativo ou executivo é contrário a dispositivo da Constituição, ou mesmo a princípios que decorrem do regime ou que nela estejam consignados como o da harmonia e independência dos podes (art. 36) ? Êsse ato, conforme lição do nosso maior constitucionalista, é, de sua essência, nulo (RUI BARBOSA, “A Constituição e os Atos Inconstitucionais”, págs. 48 e 49; COOLEY, “Constitutional Limitations”, pág. 222). Se êsse ato se chama veto, tal veto é nulo, como seria qualquer outro ato assim viciado.

Deve, pois, prevalecer em sua integridade a deliberação da Assembléia convertida na lei n° 887, de 7 de dezembro de 1950, conforme autógrafo remetido ao chefe do Poder Executivo consubstanciando a proposta do Judiciário”.

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