DIRETORES
José Manoel de Arruda Alvim Netto – Livre-Docente e Doutor pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo.
Eduardo Arruda Alvim – Doutor pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo/FADISP

SUMÁRIO REVISTA FORENSE – VOLUME 433

Revista Forense – Volume 433 Abreviaturas e siglas usadas
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DOUTRINA NACIONAL

A) DIREITO ADMINISTRATIVO

B) DIREITO CIVIL

O DIREITO AO CONHECIMENTO DA ORIGEM GENÉTICA DAS PESSOAS GERADAS POR TÉCNICA DE REPRODUÇÃO HUMANA ASSISTIDA – Isadora Urel, Frederico Monteiro Brandão e Yara Alves Gomes

C) DIREITO CONSTITUCIONAL

D) DIREITO PENAL

CRIME SEM FRONTEIRAS: COOPERAÇÃO INTERNACIONAL PENAL COMO MECANISMO DE COMBATE ÀS FAKE NEWS ENQUANTO CRIME CIBERNÉTICO – Amanda Karol Mendes Coelho

E) DIREITO PROCESSUAL CIVIL

F) DIREITO DO TRABALHO

G) CADERNO DE DIREITO E INOVAÇÃO TECNOLÓGICA

JURISPRUDÊNCIA COMENTADA

NEGÓCIO PROCESSUAL ATÍPICO NA EXECUÇÃO CIVIL: NOTAS SOBRE UM RECENTE JULGADO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE SÃO PAULO – Daniel Colnago Rodrigues, João Vitor Parron e João Francisco Ikeda Iwaki

LEIA O ARTIGO:

INSTRUMENTOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO QUE FOMENTAM A GOVERNANÇA PÚBLICA, AUXILIANDO O GESTOR PÚBLICO NO ATENDIMENTO DAS DEMANDAS SOCIAIS

ADMINISTRATIVE LAW INSTRUMENTS PROMOTING PUBLIC GOVERNANCE AND ASSISTING THE PUBLIC MANAGER IN SOLVING SOCIAL DEMANDS

SOBRE O AUTOR

EUCLIDES ANDRÉ DO NASCIMENTO NETO

Graduado em Direito da Universidade Federal do Pará – UFPA. Pós-graduando em Direito Público pelo CERS.

Resumo: A cobrança sobre o gestor público para que atenda às demandas da sociedade é constante e cada vez maior, levando-o a buscar melhores resultados no atendimento desses anseios a fim de cumprir com sua responsabilidade e concretizar a finalidade estatal de promover o bem de todos. O Direito Administrativo é o ramo do Direito que regula a função administrativa do Estado, exercida pela Administração Pública com seu conjunto de gestores, responsáveis por executar políticas públicas para suprir as necessidades dos administrados, prestando-lhes serviço público. No âmbito do Direito Administrativo, a Governança Pública vem ganhando ênfase quanto à capacidade de praticar as políticas públicas. Dessa forma, este artigo se propõe a expor, à luz do Direito Administrativo, instrumentos de manejo que possam garantir a melhor atuação do administrador público em atender às amplas demandas sociais, por meio da Governança Pública.

Palavras-chave: Direito Administrativo; Governança Pública; Demandas Sociais; Capacidade de Resposta.

Abstract: The demand on the public manager to comply with the demands of society is constant and increasing, leading him to find better results to solve these questions in order to fulfill his responsibility and achieve the state objective of promoting the good of all. In this respect, Administrative Law is one of the actuations that regulates the administrative function of the State, exercised by the Public Administration with its managers, responsible for executing public policies to supply people’s needs, providing them with public service. In the scope of Administrative Law, Public Governance is gaining emphasis, being the ability to practice public policies. Thus, this article proposes to expose, based on Administrative Law, a practice designed to collaborate with the best performance of the public administrator to meet the societal demands, through Public Governance.

Keywords:Administrative Law. Public Governance. Societal Demands. Responsiveness.

1 INTRODUÇÃO

A busca por melhores resultados para atender aos anseios da sociedade é algo a ser realizado incessantemente pelo gestor público, diante de sua grande responsabilidade em fazer cumprir com a finalidade do Estado de promover o bem comum, proporcionar as condições de vida adequadas ao pleno desenvolvimento das pessoas e o seu bem-estar.

A sociedade com maior acesso ao conhecimento, inclusive de modo formal, está mais ciente acerca de seus direitos e, por isso, anseia e cobra de modo mais veemente pelo atendimento de suas necessidades que envolvem os mais diversos aspectos da vida humana. O gestor público se depara com a imensa e diversificada demanda social a ser atendida, tendo de respondê-la.

O Direito é uma ciência que visa regular a vida em sociedade e está dividido em diversos ramos. O Direito Administrativo está dedicado à regulação da atuação da Administração Pública, a qual realiza a atividade estatal de prestar o serviço público para atender às necessidades da coletividade.

Este artigo se propõe a expor, à luz do Direito Administrativo, uma prática destinada a colaborar com a melhor atuação do administrador público em atender às amplas demandas sociais ? a governança pública, abordando relevantes instrumentos correlatos que juntos levam à boa gestão pública. Busca solucionar o seguinte questionamento: como os instrumentos do Direito Administrativo podem auxiliar o gestor público a atender às demandas sociais, para assim alcançar a boa gestão pública?

A abordagem procura evidenciar como os instrumentos do Direito Administrativo fomentam a governança pública, e consequentemente induzem à boa gestão pública; ressaltar a importância do conhecimento do Direito Administrativo; compreender o que é boa gestão pública; determinar o significado e abrangência da governança pública; exemplificar algumas das demandas sociais, as quais a Administração Pública deve atender.

2 O DIREITO ADMINISTRATIVO E A BOA GESTÃO PÚBLICA

O Direito Administrativo é conceituado por Mello1 como “o ramo do direito público que disciplina a função administrativa, bem como pessoas e órgãos que a exercem”. Meirelles2 expõe que o Direito Administrativo estabelece as regras jurídicas de organização e funcionamento do complexo estatal para que a Administração possa alcançar o pleno desempenho de suas atribuições.

Esse ramo do direito, baseado nas disposições constitucionais e na legislação complementar e ordinária, é importante, visto que possibilita a organização administrativa do Estado, dos órgãos e das entidades, de maneira desconcentrada e descentralizada, por meio da qual são prestados os serviços públicos. O Estado possui três Poderes, sendo o Poder Executivo responsável pela condução da máquina estatal, fazer acontecer o que foi planejado, prestar o serviço público direta ou indiretamente para a satisfação das necessidades públicas, executando políticas públicas a fim de atender a essas necessidades.

Juarez Freitas,3 ao falar da discricionariedade administrativa, expõe que a boa administração pública envolve quesitos mínimos como transparência, probidade, legalidade temperada sem absolutização irrefletidas das regras, eficiência, eficácia e economia.

Assim, tanto nos casos em que administrador público tem sua atuação totalmente prevista em lei, vinculada, quanto nas situações em pode agir com discricionariedade, avaliando e escolhendo no plano concreto as melhores soluções, precisa trabalhar em prol da boa gestão pública, que realmente atenda ao interesse público, seja benéfica aos administrados.

Justino de Oliveira4 indica tendências atuais no Direito Administrativo brasileiro e declara:

Finalmente, o Direito Administrativo, assim como o Direito em geral, vai aos poucos se reconfigurando à luz das novas tecnologias de informação e de inovação como um todo, sendo que plataformas digitais, apps, administração eletrônica, futurelaw não são modismos ou experimentações de um mundo longínquo, mas realidades que mudaram a forma como o próprio Direito passa a ser construído e aplicado, trazendo inúmeros desafios ao legislador, ao intérprete e ao operador do Direito Administrativo, que também deve estar plenamente a par de todas as diversas inovações tecnológicas que possam afetar direta ou indiretamente este ramo do conhecimento jurídico.

Desse modo, o Direito Administrativo necessita avançar, para poder realizar seu relevante papel, diante do progresso tecnológico mundial em que o Direito como um todo está mergulhado.

Os excertos e comentários supracitados são apenas um breve exemplo de todo o complexo conhecimento trazido pelo Direito Administrativo. Portanto, nota-se que esse ramo do Direito traz embasamento teórico necessário aos gestores públicos de qualquer esfera política, de órgãos e entidades da Administração Pública, para que possam cumprir adequadamente com suas competências, alcançando a finalidade pública.

3 GOVERNANÇA PÚBLICA

Atualmente, é muito citada no âmbito dos estudos organizacionais, inclusive na administração pública, a necessidade da governança, como realizá-la e os resultados de sua prática. A evolução do modo como a gestão pública é desempenhada comprova que a adoção de novas práticas e seu aperfeiçoamento certamente geram resultados mais significativos aos administrados, para que se possa aprimorar a administração pública e, por conseguinte, atender a sua finalidade: o bem público.

O Decreto nº 9.203/2017,5 art. 2º, inc. I, define Governança Pública como: “conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a gestão, com vistas à condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade”.

Segundo Maximiano e Nohara,6 a preocupação em torno da governança pública advém dos debates acerca governança corporativa, a qual se faz necessária a partir do momento em que as organizações passaram a ser geridas por pessoas distintas dos seus proprietários, demandando regras para lidar com eventuais conflitos de interesses entre os proprietários e seus agentes administradores, focando-se na prestação de contas e transparência. No caso da governança pública, o que se objetiva é a boa gestão da Administração Pública e maior legitimidade, pois o poder exercido pela Administração deve visar à satisfação dos interesses da coletividade.

Dentre as diretrizes da governança pública, o Decreto nº 9.203/2017,7 art. 4º, inc. VIII, estabelece: “manter processo decisório orientado pelas evidências, pela conformidade legal, pela qualidade regulatória, pela desburocratização e pelo apoio à participação da sociedade”.

A governança pública não diminui a importância do Estado, mas o situa como orquestrador, direcionador estratégico, indutor e fomentador indispensável para o acionamento e orientação dos outros atores envolvidos no processo de gestão.

Existem diversas demandas sociais, muitas estão expressamente previstas na Constituição Federal de 19888 entre os direitos fundamentais, no art. 6º, caput: “São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição”. Sua satisfação é imperativa à vida humana em condições apropriadas.

Não existem somente essas demandas, foram citadas como exemplos do grande desafio posto diante de um gestor público, pois cada uma delas exige grandes esforços que abrangem planejamento, organização de recursos e pessoas, direção e controle. Todo um sistema de grande complexidade para prestação de serviços públicos que possam prover o conjunto dessas demandas.

Importante notar que, mesmo havendo a previsão constitucional, a efetivação desses direitos não está garantida, exigindo-se constantemente políticas públicas direcionadas a cada uma dessas necessidades. Assim, impõe-se ao gestor público exercer a governança para poder implementar tais políticas e viabilizar a satisfação desses direitos.

Justino de Oliveira,9 ao falar sobre os desafios do Direito Administrativo, conforme supracitado, destaca a governança pública:

Este jogo de forças entre Governo, Administração Pública, Mercado e Sociedade civil determina a criação de arenas de indispensável interlocução entre Estado, Mercado e Sociedade, sendo que o desafio aqui – como em diversos outros temas mais sensíveis que demandam articulações público-privadas, como o tema da violência, por exemplo – é o de realmente implementar a Governança Pública como modelo de gestão pública preferencial no Brasil, motivando uma nova gramática político-jurídica-institucional para o Direito Administrativo, independentemente da ascendência desta ou daquela corrente ideológica ao Poder.

De acordo com o autor, entende-se que o desafio é muito mais do que simplesmente implementar a governança pública, mas realmente compreender, do mesmo modo que os países mais desenvolvidos já compreendem, que os Governos são efêmeros, enquanto a Administração é contínua, tendo perante a população compromisso próprio e autônomo, demandas sociais, as quais necessitam ser atendidas independentemente da rotatividade no poder de comando do Estado.

A atuação do gestor público deve ser sempre pautada na lei, mas no seu dia a dia tem de se deparar com diversas situações práticas que não são previstas ou trazidas claramente em lei, precisando mesmo assim atuar ou decidir com base em valores jurídicos indeterminados.

O Decreto nº 9.830/2019,10 regulamenta os arts. 20 a 30 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro – LINDB (Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942). Ao discorrer sobre as decisões dos gestores baseadas em valores jurídicos abstratos, determina, no art. 3°, § 3º: “A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta, inclusive consideradas as possíveis alternativas e observados os critérios de adequação, proporcionalidade e de razoabilidade”. Aqui é evidenciada a preocupação de que esses atos administrativos tenham a motivação correta e sejam proporcionais e razoáveis.

A imperiosidade da boa gestão pública é reforçada no art. 8º, caput, do Decreto nº 9.830/2019,11 o qual regulamenta o art. 22, caput, da LINDB: “Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos, as dificuldades reais do agente público e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados”.

Gofman e Fernandes12 explicam acerca deste artigo:

A abertura hermenêutica destes valores jurídicos indeterminados confere à autoridade estatal uma margem de discricionariedade para escolher, dentre uma pluralidade de interpretações válidas, aquela que lhe parece ser a mais adequada para disciplinar o caso concreto. Nessa realidade, o gestor público assume a posição de primeira autoridade estatal a interpretar as normas de direito público, cabendo a ele eleger, dentre o universo de interpretações válidas, o comando normativo que aparente ser o mais apropriado para reger o caso concreto.

Segundo Gofman e Fernandes, a atividade administrativa não se restringe mais apenas à aplicação seca da lei, mas também da vasta legislação administrativa e principiológica, pois o gestor público necessita interpretar normas indefinidas e retirar delas o preceito que conduzirá o caso concreto.

Não se trata de consentimento para flexibilização das exigências dispostas em enunciados normativos ou para descumprimento deliberado dos comandos legais. Contudo, de cuidado do legislador com o cumprimento das políticas públicas a cargo do gestor público e os direitos dos administrados, ou seja, do povo, para não sejam prejudicados na hora da interpretação e aplicação das normas jurídicas.

4 INSTRUMENTOS DE CAPACIDADE DE RESPOSTA À SOCIEDADE

A capacidade de resposta, ou seja, de atender de forma eficiente e eficaz às necessidades dos cidadãos, exige evidentemente conhecer tais necessidades, devendo-se adotar práticas que possibilitem ao Estado, ao administrador público, desvendar e propiciar o atendimento de tais necessidades. A seguir, serão abordados alguns instrumentos, ligados à governança pública, apontados pelo Direito Administrativo como úteis para satisfazer os interesses da coletividade, as demandas sociais.

4.1 Prestação de contas

Carvalho Filho13 afirma que o direito positivado não atribui apenas poderes aos administradores públicos, mas também institui determinados deveres que eles precisam desempenhar para impedir que sejam responsabilizados pelo descumprimento. Um desses deveres é a prestação de contas pelos recursos públicos que utilizam.

A Constituição Federal de 1988,14 no art. 70, parágrafo único, determina:

Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.

Isso possibilitará que os cidadãos estejam cientes dos gastos públicos, pois são informações de interesse geral, direito que pode ser cobrado do Executivo, pois a CF/1988 traz essa garantia no art. 5º, inc. XXXIII: todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de interesse particular, coletivo ou geral.

O art. 93 do Decreto-lei nº 200/196715 já previa “quem quer que utilize dinheiro público terá de justificar seu bom e regular emprego na conformidade das leis, regulamentos e normas emanadas das autoridades administrativas competentes”. Caso as autoridades não cumpram com essa responsabilidade, proceder-se-á à tomada de contas pelo respectivo Tribunal de Contas, que é o processo relativo à gestão dos responsáveis por unidades jurisdicionais da Administração Pública, na qual se verificará se as contas atendem à legislação ou contêm irregularidades.

Carvalho Filho assevera:

Como é encargo dos administradores públicos a gestão de bens e interesses da coletividade, decorre daí o natural dever, a eles cometido, de prestar contas de sua atividade. Se no âmbito privado o administrador já presta contas normalmente ao titular dos direitos, com muito maior razão há de prestá-las aquele que tem a gestão dos interesses de toda a coletividade.

Desse modo, Carvalho Filho16 expõe que o dever de prestar contas compreende o círculo integral da gestão, especialmente a utilização do dinheiro público, o qual advém predominantemente da contribuição dos administrados, necessitando tais recursos ser aplicados para os fins estabelecidos legalmente, constituindo crime a sua má-utilização. Sendo que a prestação de contas de administradores pode ser realizada internamente, por meio dos órgãos hierárquicos do próprio Poder Executivo, ou externamente, pelo Poder Legislativo, por ser o órgão de representação popular, devidamente auxiliado pelo Tribunal de Contas, com suas funções previstas constitucionalmente, alcançando as contas não só da Administração Direta, mas também dos agentes de entidades a ela vinculadas e até mesmo daqueles que não integram a Administração, mas recebam subvenção governamental.

Tomem-se como exemplo os gastos públicos com educação. O dever de prestar constas vai levar o gestor a ter maior cuidado com os recursos públicos utilizados na educação, pois sabe que precisará demonstrar onde o dinheiro foi aplicado, estando sujeito a penalidades pelo seu mau uso.

Certamente a accountability, o dever de prestar contas, é algo imprescindível na Administração Pública, pois a sociedade nomeia seus representantes, almejando que estes atuem apropriadamente em seu nome, apesentando como os recursos públicos foram utilizados em seus atos e os resultados obtidos.

Nesse respeito, a prestação de contas está intimamente relacionada à transparência na Administração Pública, pois são as ações que visam à divulgação dos atos administrativos ao público que proporcionam à população ter ciência dessas prestações de contas. Carvalho e Moraes Filho17 afirmam:

A transparência e a accountability são ferramentas intrínsecas aos Estados intitulados como sendo democráticos e modernos, estabelecendo-se na essência da democracia. O Estado deve buscar não somente a publicidade de seus próprios atos, mas também a responsabilização dos administradores públicos. Quanto mais o Estado prestar contas de modo transparente e deixar os cidadãos terem acesso às informações estatais, auxiliado sobretudo pelo uso das TICs, mais haverá visibilidade social e incentivos para a manifestação do exercício da cidadania (PALUDO, 2013).

Carvalho e Moraes Filho18 apontam a necessidade de respeito ao cidadão, pois mesmo diante do avanço de tecnologias de informação e com leis bem elaboradas, não existe um total respeito a elas. Além disso, nota-se que portais públicos estão divulgando apenas informações que são de importância do governo e não todas as informações que são relevantes para a população, desviando-se dos interesses do contribuinte, principalmente nos portais de governo estaduais, em que, na maioria, há uma ausência de prestação de contas à sociedade.

Dessa forma, a accountability, como um dos meios de controle da atividade pública, impulsiona a eficiência administrativa e possibilita a responsabilização do administrador público que não atuar corretamente, levando-o ao maior empenho na satisfação dos interesses da sociedade.

Destarte, compete ao Estado, por meio de seus controles internos e externos, mensurar e demonstrar a eficácia no serviço público, comprovar sua atuação ao utilizar os recursos públicos, percebendo-se que a prestação de contas é mais um dos desafios da gestão pública contemporânea. Na prática, para acontecer, pode ser imperioso um impulso, o controle social.

4.2 Transparência e controle social

A Constituição Federal de 198819 estabelece mecanismos que permitem ao cidadão controlar a gestão dos recursos públicos, ao mesmo tempo em que disciplina como os órgãos estatais devem exercer esse controle. A participação da sociedade é essencial, não deixando a fiscalização da utilização dos recursos públicos apenas sob a responsabilidade do próprio poder público, coibindo dessa forma a corrupção.

O controle social pode ser entendido como a participação do cidadão na Gestão Pública, na fiscalização, no acompanhamento e no controle das atividades da administração pública. É importante mecanismo de vigilância da corrupção e de fortalecimento da cidadania.

A Constituição Federal de 198820 assegura, no § 3º do art. 31, que as contas dos Municípios ficarão disponíveis a qualquer contribuinte para análise e apreciação durante 60 dias, todos os anos, possibilitando o questionamento da legitimidade das contas de acordo com a lei. O cidadão tem o direito de acessar os processos de compras e o conteúdo dos contratos firmados pela administração pública, acompanhando, por exemplo, a sessão pública de julgamento de propostas em uma licitação.

Utilizando novamente como exemplo os gastos com educação, vislumbra-se que o controle social sobre as atividades da administração pública nesta área irá coibir a corrupção, fazendo que os recursos públicos sejam empregados realmente para atender a esta demanda social.

A transparência também é importante ao controle social, assim como a prestação de contas. Na verdade, são uma sequência de eventos, pois são elaboradas as prestações de contas e outras demonstrações de atos governamentais, divulgadas atualmente sobretudo por meios dos portais de transparência, permitindo que incida o controle da sociedade. Segundo Carvalho e Moraes Filho:21

A transparência torna-se uma via de mão dupla quando, de um lado, a Administração Pública tem o dever de dar publicidade aos seus atos e, do outro, o cidadão tem o direito a ser informado (LIMBERGER, 2000). A publicidade é considerada um princípio administrativo porque, diante a Administração Pública, os contribuintes devem ter acesso, através de uma forte transparência, às informações necessárias sobre o que os governantes estão fazendo (SILVA, 2011). Desta forma, a publicidade contribui para o controle da sociedade acerca das informações governamentais, facilitando evitar, assim, diversos vícios da Administração Pública, como, por exemplo, a corrupção (VAZ; RIBEIRO; MATHEUS, 2010).

Desse modo, combate-se a desinformação do cidadão em relação assuntos públicos, promovendo-se a diminuição dos desvios de dinheiro causados pela corrupção, possibilitando a viabilização da melhoria das prestações à população e a concretização de direitos. A transparência contribui com o controle social, sendo condição para a boa governança.

Carvalho e Moraes Filho22 comentam acerca da promulgação da Lei nº 12.527 (Lei de Acesso à Informação), em 2011, a qual instituiu diretrizes para garantir o direito fundamental de acesso à informação, como a obrigação de publicação de dados governamentais em páginas de internet, tornando-se um marco na Administração Pública brasileira como instrumento de transparência, governança e, por conseguinte, de democracia. Ressaltam que segundo o art. 10, § 3º, da Lei de Acesso à Informação, “são vedadas quaisquer exigências relativas aos motivos determinantes da solicitação de informações de interesse público”, o que consagra a “transparência ativa”, ou seja, o direito ao arquivo aberto, à exposição de informações de interesse público independentemente de solicitações.

Para que o cidadão possa exercer o controle social, é necessário estar atento ao cumprimento dos objetivos das políticas públicas, delatando possíveis irregularidades encontradas aos órgãos que possuem competência para atuar, de acordo com o caso. Podem ser destacados a Controladoria-Geral da União, o Ministério Público Estadual, o Ministério Público Federal, os Tribunais de Contas do Município, do Estado e da União, as Câmaras de Vereadores e Assembleias Legislativas e os Conselhos responsáveis pelo acompanhamento da respectiva política.

A efetividade dos mecanismos de controle social depende essencialmente da capacidade de mobilização da sociedade e do seu desejo de contribuir, o que permitirá uma utilização mais adequada dos recursos financeiros disponíveis. É hora de a sociedade mostrar que está mais informada e que não se conforma em simplesmente aceitar o que é feito com os recursos que ela proveu, precisando ver e sentir os efeitos reais que o uso do dinheiro público traz à população, pois sabe que será a maior beneficiária ou prejudicada, por isso não deve medir esforços em realizar o controle social.

Carvalho Filho23 aborda os deveres dos administradores públicos e declara:

Modernamente as normas jurídicas, tanto constitucionais como legais, têm contemplado a possibilidade de ser exercido controle do Poder Público, em qualquer de suas funções, por segmentos oriundos da sociedade. É o que se configura como controle social, assim denominado justamente por ser uma forma de controle exógeno do Poder Público nascido das diversas demandas dos grupos sociais.

Segundo Carvalho Filho, é necessário que sociedade se organize para poder apresentar suas demandas, ser ouvida e respeitada pelos poderes estatais. Portanto, permitir o controle social é mais um meio para se conseguir responder às demandas sociais.

Um modo é o controle natural realizado diretamente pelas comunidades por meio dos seus integrantes, de entidades representativas, como suas associações, fundações, sindicatos e outras pessoas do terceiro setor. Outro modo é o controle institucional, realizado pelas entidades e órgãos do Poder Público criados a fim de defender os interesses gerais da coletividade, como é o caso do Ministério Público, do PROCON, da Defensoria Pública, ouvidoria e outros relacionados.

No que diz respeito à ouvidora, a Lei nº 13.460/201724 mostra que o usuário poderá apresentar manifestações perante a administração pública sobre a prestação de serviços públicos a fim de garantir seus direitos. Estabelece no art. 10, caput e § 6°:

Art. 10. A manifestação será dirigida à ouvidoria do órgão ou entidade responsável e conterá a identificação do requerente.

6º Os órgãos e entidades públicos abrangidos por esta Lei deverão colocar à disposição do usuário formulários simplificados e de fácil compreensão para a apresentação do requerimento previsto nocaput, facultada ao usuário sua utilização.

Os arts. 13 ao 17 da mesma Lei tratam das atribuições, deveres e procedimentos de apuração das manifestações feitas pelos usuários às ouvidorias. Evidenciam o papel ativo das ouvidorias, pois, conforme a Lei nº 13.460/2017, art. 14, inciso I, devem: “receber, analisar e responder, por meio de mecanismos proativos e reativos, as manifestações encaminhadas por usuários de serviços públicos”. Ou seja, não basta receber reclamações, é necessário o tratamento adequado visando garantir a efetividade e o aperfeiçoamento da prestação dos serviços públicos.

Outra exigência, descrita nos arts. 14 e 15 da mesma Lei, é o envio de relatório de gestão anualmente à autoridade máxima do órgão a que pertence a unidade de ouvidoria, demonstrando as providências adotadas diante das soluções apresentadas, apontando as falhas e sugerindo melhorias na prestação de serviços públicos.

Fica claro que a ouvidoria é uma forma muito importante de controle social, devendo os órgãos e entidades ter unidades de ouvidoria, a fim de possibilitar um canal de manifestações dos usuários perante a administração pública acerca da prestação de serviços públicos. Isso promoverá a participação dos cidadãos no desenvolvimento da gestão pública e, desse modo, será realizada efetivamente com governança.

4.3 Gestão voltada à eficiência administrativa

Segundo Emerson Gabardo,25 o princípio da eficiência não deve ser limitado à simples verificação econômica da relação custo-benefício, pois estaria contrariando a Constituição Federal de 1988, também não é mera qualificação dos serviços. Devendo-se trabalhar pelo ótimo, pelo ideal tanto em sentido estrutural quanto funcional. Assim, a eficiência está relacionada com: eficácia, efetividade, racionalização, produtividade, economicidade e celeridade.

Emerson Gabardo afirma que a eficiência engloba os princípios do bom andamento e da boa administração, ao passo que para Celso Antônio Bandeira de Melo a eficiência seria um aspecto do princípio do Direito Italiano da boa administração, ou seja, compreendido por este. Entretanto, independente do entendimento, o ideal buscado com esse princípio representa a formalização jurídica de um interesse público universal determinado politicamente e que é realimentado por meio da estrutura pública organizacional.

Além disso, menciona as características da eficiência administrativa, segundo Alexandre de Moraes: direcionamento da atividade e dos serviços públicos à efetividade do bem comum, imparcialidade, neutralidade, transparência, participação e aproximação dos serviços públicos da população, eficácia, desburocratização e busca da qualidade. Em seguida, Emerson Gabardo26 explana:

Das características que o autor propõe, as seis primeiras são facilmente imbricadas com o regime jurídico administrativo imposto pelo sistema constitucional brasileiro. As duas últimas, no entanto, carecem de uma reformulação, para adaptar-se ao Direito Público. A desburocratização, em tese, não implica uma busca pela eficiência, pois o regime burocrático é o eficiente por excelência, Dever-se-ia falar então, em controle dos desvios da autonomização burocrática (e na realidade, é a isso que o autor quer se referir).

O exposto pelo autor mostra a importância, inclusive de combater discursos acerca da promoção da eficiência da Administração Pública que são repassados sem o devido embasamento, devendo focar-se no que realmente precisa ser trabalhado, melhorado.

Emerson Gabardo menciona sobre o direito de reclamação contra a atividade ineficiente:

Há muito a doutrina vem afirmando que em correspondência ao dever de boa Administração cabe um direito de reclamar do cidadão, como sintetiza Adilson Dallari ao ponderar que “desse dever da Administração emerge para o cidadão o direito de exigir eficiência, presteza, qualidade, podendo e devendo reclamar quando isso não estiver ocorrendo”. A melhor regulação do direito de reclamar decorreu de uma declaração constitucional expressa do direito de “participação do usuário”, ainda que o texto se utilize de termos não tão apropriados, pois, talvez, melhor seria ter dito “controle social dos cidadãos”.

Assim, evidencia que para a eficiência realmente existir é relevante que cidadão obtenha informação sobre a prestação dos serviços públicos, reclame e denuncie, e que haja rediscussão dos mecanismos de controles e construção da cultura participativa. Na sequência, Emerson Gabardo declara:

Quanto aos atos ineficientes, a sustação cabe ao Tribunal de Contas da União. Aliás, cabe aos TCs em geral, em auxilio ao Poder Legislativo e na sua função de controle de eficiência das ações do Estado, verificar o manejamento que faz o gestor público de sua responsabilidade e capacidade funcionais. Ou seja, deve ser exigida a persecução dos melhores resultados com os meios disponíveis, a fim de ser atendido o interesse público, ainda que retorno financeiro algum decorra dos recursos empregados.

Anteriormente, falou-se sobre o papel dos tribunais de contas na prestação de contas e controle social, mas sua atuação não se limita a análise de contas, apuração de irregularidades e aplicação de sanções, pois colaboram com a eficiência administrativa por meio da instrução oferecida em suas escolas.

O Tribunal de Contas da União – TCU,27 por meio do Instituto Serzedello Corrêa oferta cursos gratuitos de planejamento governamental, gestão orçamentária e financeira, sustentabilidade na administração pública, entre outros, e disponibiliza materiais para download, não apenas para servidores públicos, mas para os cidadãos em geral, tudo disponível em sua página.

Outro exemplo é o do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Pará – TCMPA,28 que desenvolve, por meio de sua Escola de Contas Conselheiro Irawaldyr Rocha, o projeto CAPACITação, visando a orientar os gestores públicos municipais dos Poderes Executivos e Legislativos, incluindo prefeitos e presidentes de câmaras de vereadores, na apropriada aplicação do dinheiro público, legislações e novidades sobre prestações de contas.

O CAPACITação também oferta treinamentos voltados à disseminação de conhecimentos aos servidores dos órgãos executivos e legislativos municipais, preferencialmente aqueles que fazem parte do corpo efetivo dos órgãos e que atuem nas áreas de maior relevância afetas ao exercício do Controle Externo do TCM-PA. A agenda da programação anual do projeto está disponível na página da Escola de Contas do TCMPA, assim como materiais diversos para download.

Essas iniciativas promovem a minimização da ocorrência de erros formais e outros que possam levar a reprovações, rejeições ou recomendações nas prestações de contas dos órgãos municipais. Ao seguirem as orientações do tribunal de contas para prestarem contas corretamente, esses gestores são estimulados a melhorarem sua atuação.

Carvalho Filho29 aborda o dever de eficiência do administrador público, assim como anteriormente tratou do dever de prestar contas, e declara:

Não é desconhecido que o Estado de direito atua subjacentemente à lei e visa alcançar determinados fins que, de uma forma ou de outra, trazem benefício à coletividade.

Desse modo, não é cabível supor que tais fins sejam conquistados sem que a atividade administrativa se qualifique como eficiente.

O dever de eficiência dos administradores públicos reside na necessidade de tornar cada vez mais qualitativa a atividade administrativa. Perfeição, celeridade, coordenação, técnica, todos esses são fatores que qualificam a atividade pública e produzem maior eficiência no seu desempenho.

Contudo, o autor explica que a eficiência não depende apenas da natureza da atividade, carecendo que as pessoas a desenvolverem tais atividades tenham qualificação compatível com as funções a seu cargo, impondo à Administração rigorosidade no recrutamento de seus servidores, por seus méritos, o que refletirá em atividades exercidas com maior eficiência, produzindo frutos e causando benefícios à própria coletividade.

Andrade30 menciona os modelos pós-burocráticos de organização, especificamente a nova gestão pública e a governança pública. A nova gestão pública tem como um dos focos tornar o serviço público mais eficiente e menos dispendioso. Afirma acerca da governança:

Todavia, uma boa gestão pública não pode se encontrar deslocada dos objetivos democráticos. Daí a aplicação do modelo de governança (governance) como condição para um Estado eficiente, ou seja, trata-se da preocupação sobre como os recursos públicos são geridos (MELO, 1996).

A gestão que trabalhar perseguindo a eficiência administrativa prestará o serviço público da melhor forma possível. Por exemplo, no saneamento básico, um trabalho realizado realmente com eficiência, englobando seus mais diversos aspectos, vai minimizar os vários impactos negativos que comunidades sofrem durante os períodos de chuvas intensas que provocam alagamentos e, consequentemente, grandes transtornos para essas pessoas.

Compreende-se que a eficiência administrativa está atrelada à governança, complementando-se, resultando naquilo que a sociedade espera, uma boa gestão pública. Praticar uma gestão voltada à eficiência administrativa, alcançando-se a boa gestão pública, indubitavelmente, conduz a melhores resultados na prestação do serviço público, no provimento das necessidades dos administrados.

4.4 Programa de integridade – o compliance

Costódio Filho31 afirma que a Administração Pública, igualmente a qualquer organização, está passível a riscos de corrupção, violação de integridade e atos de improbidade cometidos por seus agentes, sendo necessário fortalecer a gestão de riscos no âmbito interno da Administração Pública, o qual é considerado “como processo de natureza permanente, estabelecido, executado e monitorado pela alta administração de cada um dos Poderes, voltado a identificar, avaliar e gerenciar potenciais eventos que possam atingir a integridade da organização”.

Costódio Filho cita que, segundo o art. 4º, inc. VI, do Decreto nº 9.203/2017, uma das diretrizes da governança pública é a de “implementar controles internos fundamentados na gestão de risco, que privilegiará ações estratégicas de prevenção antes de processos sancionadores”, expondo a necessidade de se dar mais importância na utilização da gestão de riscos para evitar problemas que repará-los depois de acorridos.

Desse modo, fica claro que a adoção de programas de integridade pela Administração Pública está associada à concretização dos princípios constitucionais da moralidade e da eficiência, pois a moralidade está intimamente ligada ao combate à corrupção praticada no interior da Administração Pública, buscando-se o apego aos valores da ética, da honestidade e da boa-fé, assim como a eficiência, contribuindo para o fortalecimento dos mecanismos internos de combate à corrupção, tanto preventiva quanto repressivamente, levando ao uso mais eficiente do dinheiro público, sem desperdícios e desvios par fins privados.

Vieira e Barreto32 conceituam a integridade no âmbito no Estado:

O conceito de integridade expressa a condição das agências públicas ou corporativas que atuam em conformidade com os princípios e normas que orientam a sua gestão. Promover uma cultura de integridade pública é um requisito essencial para o aumento da confiança da sociedade no Estado e em suas instituições. Manter um elevado nível de integridade pública e corporativa e desenvolver uma cultura organizacional baseada em elevados valores e padrões de conduta é uma política fundamental para o desenvolvimento de todo o Estado (CGU, 2017, p. 5).

Compreende-se que os programas de integridade congregam ações destinadas à prevenção, detecção, punição e remediação de fraudes e atos de corrupção governamental, por meio incentivos organizacionais, estímulos e desestímulos ao comportamento dos agentes públicos e corporativos, para que possam atuar conforme o interesse público do Estado.

Vieira e Barreto continuam comentando que, no Brasil, os programas de integridade buscam garantir a conformidade com os princípios éticos, aquilo que se compromete a cumprir, e a observância das leis e normas aplicáveis, o chamado compliance, aquilo deve ser cumprido. E faz um apontamento sobre o que significa a expressão compliance no Brasil:

A terminologia empregada pela legislação brasileira (Lei Anticorrupção, Decreto da Governança e Lei das Estatais) denomina os sistemas de compliance, de forma genérica, como programas de integridade, mas ambos se referem à conformidade com os requisitos (deve observar) e compromissos (escolhe observar) da organização (ISO, 2014).

Assim, ao se falar em compliance no Brasil, está se pensando em programa de integridade de forma geral, utilizando-o como um sinônimo, sem fazer distinção se este programa está voltado somente à obediência de padrões éticos ou ao cumprimento da legislação pertinente. Significa estar em conformidade, cumprir rigorosamente as regras, estar de acordo com a legalidade, tanto na adoção de padrões éticos quanto no cumprimento de regras.

Sundfeld33 traz uma reflexão sobre os sistemas de controle, comentado o seguinte acerca do compliance:

Em paralelo, o Estado preocupa-se em controlar a si mesmo, isto é, em garantir o respeito, por seus próprios agentes administrativos, de padrões adequados de conduta pública. Assim, pode-se falar em compliance público, voltado para a máquina estatal, e em compliance privado, relativo ao funcionamento do setor privado.

O compliance público sistemático é anterior ao compliance privado. No Brasil, por exemplo, desde o início dos anos 1960, com o movimento de reforma administrativa que desembocaria no decreto-lei nº 200, de 1967, o governo brasileiro intensificou bastante seus esforços para desenvolver os chamados controles públicos sobre a máquina administrativa, aprimorando a legislação e fortalecendo suas estruturas.

Cita a Operação Lava-Jato, em que a atuação destacada do Ministério Público Federal (MPF) e da Justiça Federal foi essencial para o prosseguimento das investigações e processos acerca de desvio e lavagem de dinheiro envolvendo tanto o setor público quanto o setor privado. Aponta o significativo desenvolvimento do setor público brasileiro principalmente nas quatro últimas décadas, no que diz respeito aos controles públicos externos e internos sobre a administração pública.

Explica que o controle externo é efetivado pelos Tribunais de Contas, autoridades independentes de auditoria; pelos Ministérios Públicos, autoridades independentes de investigação e de provocação da Justiça; e pelo próprio Poder Judiciário, que aplica sanções cíveis e penais por falhas cometidas por agentes públicos. Enquanto o controle interno é efetivado pelas corregedorias e controladorias administrativas, que investigam e aplicam sanções administrativas, e pelos órgãos de advocacia pública, que atuam na prevenção, o que no âmbito federal compete à Controladoria-Geral da União – CGU e a Advocacia-Geral da União – AGU.

Sundfeld comenta sobre a ineficácia e incoerência de controles públicos, afirmando que podem ter como um dos motivos o tamanho da máquina administrativa, o que leva os órgãos criados a partir de seus desdobramentos a desenvolver mecanismos próprios controle, tornando mais complexa ainda a estrutura da Administração. Isso faz que o controle se torne mais difícil de executar, o que ocorre em alguns Tribunais de Contas, que enfrentam problemas de organização, corrupção e baixa eficácia, seguindo também regras inadequadas sem a devida revisão periódica.

Oliveira e Acocella34 abordam a exigência de programas de compliance e integridade nas contratações públicas, comentando sobre as ingerências estatais no que se refere a atuação de agentes econômicos privados, e que mesmo essa intervenção, por meio sistema normativo, seja categórica para que sejam desempenhadas atividades com o fim de atender a demanda por bem-estar social e políticas distributivas, perante as modificações no modelo de Estado se requerem novos embasamentos e regulamentação para essa intervenção estatal.

Oliveira e Acocella afirmam:

Assim, se, de um lado, mudanças estruturais significativas no modo de governança coincidiram com a limitação do papel do Estado intervencionista, de outro, as mesmas transformações resultaram no aumento do poder normativo e, com isso, na ascensão de um novo modelo de Estado regulador, que veio a demandar a adaptação de “estruturas tradicionais a novas estratégias regulatórias”.

Oliveira e Acocella apontam para a necessidade de se adotar um modelo de indução de práticas socialmente aceitáveis, em vez de um modelo rígido e coercitivo, desse modo estimulando o estabelecimento de um sistema de cooperação voluntária, conseguindo melhor atender aos objetivos de eficiência, racionalidade e legalidade da atividade estatal. Citam a licitação como um exemplo dessa indução, por causa do grande poder de influência do volume das compras públicas sobre o mercado, impondo a este que se adapte aos critérios dos processos licitatórios da Administração – importante compradora, usuária e consumidora – para que possa lhe fornecer produtos e serviços, pois a não adequação aos padrões do poder público resultará em sua exclusão, ou seja, a licitação pode ter o poder de obrigar a empresa adoção de práticas íntegras, benéficas à sociedade.

Tal cobrança é extremamente relevante, pois das licitações surgem contratos que movimentam grande quantidade de dinheiro público, que se não for bem utilizado ou for alvo de corrupção, dificilmente será recuperado, causando grande prejuízo à sociedade. Por outro lado, se as licitações e os contratos forem realizados de forma íntegra, a sociedade terá bons resultados a receber – por exemplo, um hospital construído adequadamente, equipado corretamente e com os serviços necessários à recuperação e à manutenção da saúde.

Oliveira e Acocella35 evidenciam que, para se alcançar tais objetivos por meio das licitações, os entes e entidades públicos crescentemente inserem em seus editais requisitos de participação e exigências destinados à qualidade do objeto licitado, visando, principalmente, a promover setores, atividades ou mercados específicos. Em vista disso, deixa-se de focar somente no critério do menor preço, abrangendo-se também como critérios: a eficiência, o respeito ao meio ambiente e aos direitos humanos, socais e trabalhistas.

Oliveira e Acocella, ao discorrerem sobre o conflito que a Administração Pública enfrenta entre o papel regulatório e de incentivo das licitações e a obtenção da proposta economicamente mais vantajosa, mostram a importância da razoabilidade, valendo-se tão somente das medidas estritamente imprescindíveis para o alcance da finalidade. Explicam acerca do entendimento do Tribunal de Contas União:

Portanto, a análise em relação a quão vantajosa é a proposta deve levar em consideração, além do preço, outros fatores de igual relevo, como a eficiência e o aprimoramento técnico da contratação. Partindo-se, assim, dessa premissa – de que proposta mais vantajosa não equivale necessariamente àquela com menor preço – pode-se concluir que a atribuição de função indutora à licitação não afronta o seu escopo, mas, ao contrário, pode vir a incrementar a desejável qualidade das aquisições públicas.

Assim, deve haver prudência no uso indiscriminado dessas medidas de indução de integridade nos processos de contratação públicos, para que não sejam prejudicados os objetivos da licitação: vantajosidade e economicidade em favor do erário e eficiente execução contratual.

Quanto à relevância do compliance, Marçal36 assevera: “É de nodal importância que o Estado desenvolva e estimule a criação de aparato instrumental de combate à corrupção”. Reconhece que, para se enfrentar a corrupção e a impunidade no Brasil, é necessário remodelar a cultura organizacional, com sustentabilidade ética, possibilitando que valores éticos sejam interligados no conceito de boa governança, sendo a integridade um dos componentes indispensáveis dessa sustentabilidade. Assim, o compromisso com a cultura de probidade no âmbito público e privado torna-se um dos grandes fundamentos da democracia contemporânea.

Assim, não restam dúvidas que a gestão da integridade envolve toda a estrutura organizacional e é elemento basilar da boa governança, promove a legitimidade, confiabilidade e eficiência das ações de governo, a qualidade na prestação dos serviços públicos, uma gestão voltada ao interesse público, para atender às demandas sociais.

5 CONCLUSÃO

Baseado no que foi amplamente exposto nesta pesquisa, pelos autores supracitados e legislação correlata, constata-se que o Estado tem a responsabilidade de prover as necessidades das pessoas e muitos fatores estão envolvidos, devendo os gestores públicos saber quais as ferramentas vão lhes permitir cumprir com esse grandioso dever, ter capacidade de resposta diante das necessidades públicas.

O Direito Administrativo como o ramo do direito público dedicado a regular a função administrativa do Estado, estabelece as regras jurídicas de organização e funcionamento do aparelho estatal com o objetivo de permitir que a Administração alcance o pleno desempenho de suas atribuições, exercendo a boa gestão pública, aquela que realmente atende ao interesse público, beneficiando os administrados.

A governança pública ganha destaque num contexto de maior cobrança da população por ações do Estado no intuito de satisfazer suas demandas, para fazer valer a confiança que é depositada em seus gestores, sentir-se contemplada. Por essa razão, focou-se na exposição da governança pública como prática impulsionadora da boa gestão pública.

Fundamentando-se no conteúdo trazido pelo Direto Administrativo, foram abordados quatro instrumentos que levam o Estado a exercer a governança, e como consequência, a boa gestão pública: prestação de contas, transparência e controle social, gestão voltada à eficiência administrativa e programa de integridade (compliance).

A prestação de contas envolve demonstrar os resultados alcançados pelos administradores públicos, comprovando sua atuação ao utilizar os recursos públicos. Isso motiva o gestor a agir corretamente, prestar o serviço público adequado, pois sabe que terá de evidenciar os gastos realizados com o dinheiro público, estando sujeito à punição se utilizá-lo incorretamente.

O controle social é fiscalização e cobrança da sociedade sobre a atuação da gestão pública e a transparência envolve a publicidade das ações da Administração Pública, informando às pessoas o que tem realizado. Assim como a prestação de contas, a transparência e controle social também vão impulsionar o gestor a atuar impecavelmente, provendo as necessidades públicas, uma vez que a vigilância sobre seus atos poderá levar a denúncias, e consequentemente a investigações e penalidades.

A gestão voltada à eficiência administrativa é aquela que trabalha pelo ótimo, pelo ideal em termos de qualidade, englobando eficácia, efetividade, racionalização, produtividade, economicidade e celeridade. O gestor público que trabalhar com eficiência administrativa se empenhará pelo ótimo, e consequentemente, atenderá às demandas sociais de maneira satisfatória.

O programa de integridade visa à atuação do agente público em conformidade com os princípios e normas que norteiam a gestão, buscando prevenir, detectar, punir e remediar fraudes e atos de corrupção no governo. Pode tanto estimular quanto desestimular comportamentos, não só dos agentes públicos. A execução de programas de integridade resulta na maior probabilidade de comportamento correto do agente público, incentivando-os a agir eticamente em conformidade com a finalidade pública, evitando a corrupção, empregando-se legalmente os recursos públicos para satisfazer os anseios e as necessidades dos administrados.

Destarte, o gestor público deve exercer a governança, ao implementar políticas públicas, tirando-as do papel para a realidade, prestar contas, demostrando o que foi realizado no governo e possibilitando a responsabilização pelo desvirtuamento do poder que lhe foi concedido, sendo isso acompanhado pela sociedade por meio do controle social. Além disso, o Estado deve ser transparente, estar sob controle social, desempenhar uma boa gestão, eficiente, e atuar com integridade, não se desvirtuando da finalidade pública.

Os gestores públicos precisam estar dispostos a recorrer a esse conhecimento, procurando aprender o que a doutrina do Direito Administrativo tem a oferecer, não se apegando apenas a questões de regramento, do que podem ou não fazer, mas àquilo que colabora com o desempenho de suas funções, o que não se limita ao tema abordado neste artigo, porém ao comportamento em geral da Administração Pública em relação aos seus administrados.

Consoante o que foi exposto, permite-se concluir que o conhecimento acerca dos instrumentos do Direito Administrativo pode ajudar o gestor público a atender às demandas sociais, alcançando uma boa gestão pública. Isso porque lhe fornece conteúdo sobre a governança pública e instrumentos relacionados, exemplos e esclarecimentos, para que possa administrar a máquina estatal, cumprindo com sua finalidade, buscando atender à sociedade, independente de qual for a sua demanda.

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Reg. – Regimento
Repr. – Representação
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