“Tudo isto significa uma transformação na teoria das fontes do Direito Público (…) que passa de uma simples dimensão legalista e nacional, dos primórdios, para uma nova dimensão Sem Fronteiras, mediante a integração de normas, principio e ‘standards’ de decisões globais, internacionais, europeus, constitucionais, planificadores e regulamentares, contratuais e individuais, no procedimento complexo e dotado de múltiplos níveis de criação e de manifestação do Direito” (Vasco Pereira da Silva).[1]

Rumo a um Direito Ambiental “Sem Fronteiras”! A expressão “sem fronteiras” – adotada tradicionalmente por organizações internacionais humanitárias, como é o caso dos Médicos Sem Fronteiras -, é utilizada em obra recente do professor português Vasco Pereira da Silva no contexto dos Direitos Constitucional e Administrativo, como se pode observar na passagem reproduzida anteriormente, para destacar a tendência cada vez mais consolidada de abertura normativa e diálogo entre diferentes dimensões jurídicas (internacional, regional, comunitária, nacional, subnacional, etc) na conformação das fontes do Direito.

O tema do “diálogo das fontes normativas”, por sua vez, é tratado de forma pioneira na doutrina brasileira por Claudia Lima Marques, a partir da tese original do professor alemão Erik Jayme, da Universidade de Heidelberg.^[2] Não há como negar essa atual tendência jurídica, o qual tem impactado de modo muito particular a jurisprudência recente do STF em matéria ambiental, como veremos na sequência. De acordo com Pereira da Silva, “em nossos dias, estamos a assistir a um novo fenômeno de natureza jurídico-política, que consiste na perda de exclusividade do Estado no domínio constitucional. Na verdade, defrontamo-nos com novas dimensões da ideia de Constituição, que já não tem a ver com a lógica clássica do Estado nacional, fazendo cada vez mais sentido falar-se em ‘constitucionalismo global”. [3]

O Direito Ambiental, nesse sentido, é sem dúvida uma das disciplinas jurídicas mais ilustrativas para abordar o tema do “diálogo das fontes normativas”, dado o fato de buscar resguardar a integridade de um bem jurídico que transcende todas as fronteiras imagináveis e alcança a escala global: o Planeta Terra! A complexidade e a forma como as diferentes fontes normativas se interconectam é sobremaneira característica tratando-se do Direito Ambiental.^[4] Há um forte intercâmbio conceitual e normativo que permeia, por exemplo, toda a legislação internacional em matéria ambiental – e que caracteriza o assim designado Direito Internacional Ambiental ^[5] – em face das legislações domésticas, tanto no plano constitucional quanto infraconstitucional. Isso também é resultado, em grande medida, da cláusula de“abertura material” dos ordenamentos jurídicos nacionais, o que, no caso brasileiro, pode ser facilmente identificada na norma estabelecida no § 2º do art. 5º da CF/1988,^[6] impactando tanto o Direito Público quanto o Direito Privado.

O status normativo supralegal dos tratados internacionais em matéria ambiental, como já reconhecido pelo STF[7] e em sintonia com a jurisprudência mais recente da Corte IDH[8], também reforça o fenômeno do diálogo de fontes normativas, ressalvando-se, inclusive, a possibilidade do controle de convencionalidade da legislação infraconstitucional a ser levado a efeito (ex officio) por Juízes e Tribunais. A título de exemplo, o Código Civil e Comercial da Argentina (2015), de modo inovador, reconheceu expressamente os tratados internacionais de direitos humanos – entre eles os tratados internacionais ambientais, dada a natureza de direito humano atribuída ao direito ao meio ambiente – como fonte normativa do Direito Privado.[9]

Há forte tendência em se conceber cada vez mais a natureza “multinível” do sistema jurídico(subnacional, nacional, comparado e internacional) pela ótica do fenômeno da globalização, o que é impulsionado sobremaneira pelo Direito Ambiental, inclusive como medida de compatibilização das “leis dos homens” às “leis da Natureza”. Em outras palavras, as “leis da Natureza” não estão condicionadas e limitadas a fronteiras nacionais, como se pode vislumbrar de forma paradigmática na questão do aquecimento global e das mudanças climáticas. Isso, por certo, revela não apenas a imperativa cooperação entre Nações no plano internacional, mas também a necessidade de um marco normativo apto a regular e enfrentar a questão em escala planetária, reforçando a importância de coordenação – e, na medida do possível, uniformidade – entre marcos normativos plurais e de diferentes níveis (local, regional, nacional, comunitário e internacional).

O Acordo de Paris (2015) é um exemplo emblemático para ilustrar a atuação de entes subnacionais na conformação de um marco normativo multidimensional em matéria climática[10], na medida em que – especialmente após os EUA anunciarem a sua saída do Acordo, no final de 2019 – vários entes políticos subnacionais (Estados e Cidades) anunciaram a sua adesão, inclusive com a adoção de legislações e medidas subnacionais que incorporaram as disposições e metas anunciadas pelo diploma internacional climático. Por exemplo, o Estado da Califórnia e a Cidade de Nova Iorque adotaram tal postura. Aliás, o reconhecimento de entes subnacionais como “novos” sujeitos de direito no âmbito Direito Internacional é um tema novo e que tem desafiado o marco teórico tradicional na matéria, reforçando a concepção por nós defendida de um Direito Ambiental “sem fronteiras”.

A natureza de direito humano (e, pelo prisma constitucional, também de direito fundamental) atribuída ao direito ao meio ambiente também dá suporta a essa perspectiva no sentido de buscar tal diálogo de fontes normativas para além do espectro legislativo doméstico, sempre com o propósito de reforçar o regime jurídico de proteção ecológica. Conforme assinala Ricardo L. Lorenzetti, “a realidade atual é que, frente ao pluralismo de fontes, a coerência do sistema não é ‘a priori’, como ocorria no século XIX, que o legislador elaborava um código de regras jurídicas harmonizadas entre si. Hoje em dia, a coerência é ‘a posteriori’, e já não é tarefa do legislador, senão do Juiz, quem deve decidir um caso levando em conta diversas normas localizadas em diversas fontes que deve fazer ‘dialogar’”.^[11] Coloca-se, como bem observou Lorenzetti, um grande desafio ao “intérprete” da norma ambiental, em especial, Juízes e Cortes de Justiça, notadamente no momento da sua aplicação, sempre com o objetivo de conferir o maior grau de eficácia normativa possível ao regime jurídico ecológico diante das situações concretas e, ao final, garantir a proteção e a promoção dos valores e direitos ecológicos.

Na jurisprudência dos nossos Tribunais Superiores (STJ e STF), o diálogo de fontes normativas é cada vez mais recorrente, especialmente na temática ambiental. A título de exemplo, em dois casos emblemáticos (Fundo Clima e Fundo Amazônia) que tiveram audiências públicas realizadas pelo STF no ano de 2020, os Ministros-Relatores dos respectivos processos serviram-se tanto de um diálogo de fontes normativas quanto de um diálogo de Cortes de Justiça (ou diálogo jurisprudencial) para fundamentar as suas decisões convocatórias das referidas audiências, conforme passagens que seguem:

“(…) no a?mbito do Direito Internacional dos Direitos humanos tem-se caminhado para reconhecer a interdepende?ncia entre o direito humano ao meio ambiente sauda?vel e uma multiplicidade de outros direitos humanos, bem como para afirma?-lo como um direito auto?nomo titulado pela pro?pria Natureza (e na?o apenas pelos seres humanos). Ha?, nesse sentido, duas importantes deciso?es da Corte Interamericana de Direitos Humanos (Corte IDH). Na Opinia?o Consultiva n. 23/2017, estabeleceu que o direito a um meio ambiente sauda?vel e? “um interesse universal” e “um direito fundamental para a existe?ncia da humanidade”. E no Caso Comunidades Indi?genas Miembros de La Associacio?n Lhaka Honhat (Nuestra Tierra) vs. Argentina, primeiro caso contencioso sobre a mate?ria, afirmou que os Estados te?m o dever de “respeito”, “garantia” e “prevenc?a?o” de danos ao meio ambiente, bem como que lhes compete assegurar os direitos de todos a? seguranc?a alimentar e ao acesso a? a?gua” (Ministro Luis Roberto Barroso).^[12]

“A experiência jurisdicional comparada demonstra a realidade complexa, multipolar e urgente da agenda de tutela do meio ambiente frente aos eventos naturais contemporâneos. Para ilustrar esse universo de casos: Ashgar Leghari v. Federation Of Pakistan (Corte de Apelação do Paquistão, 2015), Generaciones Futuras v. Ministerio de Ambiente (Suprema Corte de Justiça da Colômbia – STC 4360, 2018), EarthLife Africa Johannesburg v. Minister of Environmental Affairs & Others (Corte da África do Sul, 2016, Caso 65662), Plan B Earth and Others v Secretary of State for Transport (Tribunal de Apelação do Reino Unido, 2018), Urgenda Foudation v State of Netherlands (Suprema Corte da Holanda, 2016) e Caso

Comunidades Indígenas Miembros de La Associación Lhaka Honhat (Corte Interamericana de Direitos Humanos, 2020)”. (Ministra Rosa Weber)^[13]

Igualmente, em caso envolvendo conflitos legislativos e competência legislativas concorrente em matéria ambiental, a Ministra Cármen Lúcia serviu-se de fundamentação similar no julgamento ADI 5.475/DF:

“Além de intrínseco ao dever de proteção do meio ambiente equilibrado imposto ao Poder Público e à sociedade pela Constituição da República, o dever de prevenção contra danos ambientais tem previsão em tratados internacionais ratificados pelo Brasil, como a Convenção de Basileia sobre o Controle de Movimentos Transfronteiriços de Resíduos Perigosos e seu Depósito de 1989 (Decreto n. 875/1993) e a Convenção sobre Diversidade Biológica (Decreto n. 2.519/1998).[14]

Em caso ainda mais emblemático para ilustrar os diálogos de fontes e jurisprudencial em matéria ambiental, registra-se passagem do voto-relator da Ministra Rosa Weber no julgamento da medida cautelar na ADPF 747/DF, em decisão do STF que suspendeu os efeitos da Resolução CONAMA nº 500/2020 e restabeleceu a vigência e eficácia das Resoluções CONAMA nºs 284/2001, 302/2002 e 303/2002.

“A Resolução CONAMA nº 303/2002 dispõe sobre parâmetros, definições e limites de Áreas de Preservação Permanente. Tem fundamento normativo não só na Lei nº 4.771/1965, revogada, mas também na Lei nº 9.433/1997, que institui a Política Nacional de Recursos Hídricos, nas responsabilidades do Estado brasileiro em face da Convenção da Biodiversidade, de 1992, da Convenção de Ramsar, de 1971, e da Convenção de Washington, de 1940, nos compromissos assumidos na Declaração do Rio de Janeiro, de 1992, e nos deveres impostos ao Poder Público pelos arts. 5º, caput e XXIII, 170, VI, 186, II, e 225, caput e § 1º, da Constituição da República. (…)

No plano internacional, a Corte Interamericana de Direitos Humanos reconhece que a Convenção Americana sobre Direitos Humanos protege o direito a um meio ambiente sadio na condição de decorrência necessária do direito ao desenvolvimento assegurado no seu artigo 26. Nessa linha, assinalou em 06 de fevereiro de 2020, no caso Comunidades indígenas membros da Associação Lhaka Honhat (Nossa Terra) vs. Argentina, que “os Estados têm a obrigação de estabelecer mecanismos adequados para supervisionar e fiscalizar certas atividades, de modo a garantir os direitos humanos, protegendo-os das ações de entes públicos, assim como de agentes privados.”

Além disso, o Protocolo Adicional à Convenção Americana sobre Direitos Humanos em Matéria de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (“Protocolo de San Salvador“), que entrou em vigor em 16 de novembro de 1999, contempla expressamente o direito a um meio ambiente sadio, nos seguintes termos: “Artigo 11 – Direito a um meio ambiente sadio 1. Toda pessoa tem direito a viver em meio ambiente sadio e a contar com os serviços públicos básicos. 2. Os Estados Partes promoverão a proteção, preservação e melhoramento do meio ambiente.”

No Parecer Consultivo OC-23/17, de 15.11.2017, solicitada pela República da Colômbia a respeito da interpretação dos direitos assegurados no Pacto de San José da Costa Rica (…), a Corte Interamericana asseverou que: (…)”.[15]

A passagem em destaque do voto da Ministra Rosa Weber evidencia a importância do diálogo entre a legislação nacional e os (múltiplos) diplomas internacionais em matéria ambiental. Soma-se, ainda, na conformação do bloco multidimensional de normatividade do Direito Ambiental, o marco normativo internacional (global e regional) de proteção dos direitos humanos e a jurisprudência da Corte IDH. É o Direito Ambiental Sem Fronteiras “in action”!

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LEIA TAMBÉM

[1] SILVA, Vasco Pereira da. Direito constitucional e administrativo sem fronteiras. Coimbra: Almedina: 2019, p. 31-32.

[2] MARQUES, Cláudia Lima (Coord.). Diálogo das fontes: do conflito à coordenação de normas do direito brasileiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2012.

[3] SILVA, Vasco Pereira da. Direito constitucional e administrativo sem fronteiras. Coimbra: Almedina: 2019, p. 68.

^[4] No plano jurídico europeu, a questão ganha ainda maior complexidade, isso em razão de que, além dos planos doméstico e internacional, o cenário normativo comunitário (em especial, as diretivas) em matéria ambiental, que também entra em jogo na conformação do Direito Ambiental. Não por outra razão, o professor Matthias Schmidt-Preuß denomina o Direito Ambiental alemão como “multidimensional” (mehrdimensional), considerando a interação normativa entre os planos internacional, comunitário e doméstico (SCHMIDT-PREUß, Matthias. Die Entwicklung des deutschen Umweltrechts als verfassungsgeleitete Umsetzung der Maßgaben supra-und internationaler Umweltpolitik. Juristen Zeitung, n. 12, p. 581, jun. 2000).

^[5] As fontes do Direito Ambiental Internacional (die Quellen des Umweltvölkerrecht) são desenvolvidas por SCHMIDT, Reiner; KAHL, Wolfgang; GÄRDITZ, Klaus Ferdinand. Umweltrecht. 10. ed. Munique: C. H. Beck, 2017. p. 12-19; e SCHLACKE, Sabine. Umweltrecht. 7. ed. Baden-Baden: Nomos, 2019. p. 176-184.

^[6] Para maiores desenvolvimentos sobre a “abertura material do catálogo dos direitos fundamentais”, v. SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais: uma teoria geral dos direitos fundamentais na perspectiva constitucional. 12. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2015. p. 78 e ss.

[7] STF, ADI 4.066/DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Rosa Weber, j. 24.08.2017. Em decisão recente, por ocasião do julgamento da medida cautelar na ADPF 747/DF, acerca do status normativo das resolociex do CONAMA, a Ministra Rosa Weber voltou a defender o status supralegal do marco normativo internacional em matéria ambiental, conforme se pode observar na passagem que segue: “a Resolução nº 500, de 28 de setembro de 2020, do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), ao revogar as Resoluções nºs 284/2001, 302/2002 e 303/2002, vulnera princípios basilares da Constituição, sonega proteção adequada e suficiente ao direito fundamental ao meio ambiente equilibrado nela assegurado e promove desalinho em relação a compromissos internacionais de caráter supralegal assumidos pelo Brasil e que moldam o conteúdo desses direitos” (STF, MC na ADPF 747/DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Rosa Weber, j. 28.10.2020).

[8] Vide Opinião Consultiva 23/2017 da Corte IDH sobre “Meio Ambiente e Direitos Humanos” e, mais recentemente, a decisão da Corte IDH no Caso Tierra Nuestra vs. Argentina (2020).

[9] “ARTICULO 1°.- Fuentes y aplicación. Los casos que este Código rige deben ser resueltos según las leyes que resulten aplicables, conforme con la Constitución Nacional y los tratados de derechos humanos en los que la República sea parte. A tal efecto, se tendrá en cuenta la finalidad de la norma. Los usos, prácticas y costumbres son vinculantes cuando las leyes o los interesados se refieren a ellos o en situaciones no regladas legalmente, siempre que no sean contrarios a derecho.”

[10] A respeito do tema, v. OSTROM, Elinor. Polycentric systems for coping with collective action and global environmental change. In: Global Environmental Change, Vol. 20, no. 4, 2010, p. 550-557; ABBOTT, K.W. Strengthening the transnational regime complex for climate change. In: Transnational Environmental Law, vol. 3, no. 1, 2013, p. 57–88; BÄCKSTRAND, K.; KUYPER, J. W.; LINNÉR, B.-O.; e LÖVBRAND, E. Non-state actors in the new landscape of international climate cooperation: from Copenhagen to Paris and beyond. In: Environmental Politics, vol. 26, no. 4, 2017, p. 561-579.

^[11] LORENZETTI, Ricardo Luis. Teoria geral do direito ambiental. São Paulo: RT, 2010. p. 70.

[12] Passagem da decisão do Ministro Luis Roberto Barroso convocatória de audiência pública perante o STF no Caso Fundo Clima (STF, ADPF 708/DF, Rel. Min. Luis Roberto Barroso, pendente de julgamento).

[13] Passagem da decisão da Ministra Rosa convocatória de audiência pública perante o STF no Caso Fundo Amazônia (STF, ADO 59/DF, Rel. Min. Rosa Weber, pendente de julgamento).

[14] STF, ADI 5.475/DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Carmen Lúcia, j. 20.04.2020.

[15] STF, MC na ADPF 747/DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Rosa Weber, j. 28.10.2020.

O “diálogo das fontes normativas” na perspectiva do Direito Ambiental

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