Revista Forense – Volume 431 – Vinculação principiológica na aplicação de sanções em licitações e contratos administrativos, Vinicius Augusto Cipriano M. de Souza e Vladimir da Rocha França

Revista Forense – Volume 431 – ANO 116
JANEIRO– JUNHO DE 2020
Semestral
ISSN 0102-8413

FUNDADA EM 1904
PUBLICAÇÃO NACIONAL DE DOUTRINA, JURISPRUDÊNCIA E LEGISLAÇÃO

FUNDADORES
Mendes Pimentel
Estevão Pinto
Edmundo Lins

DIRETORES
José Manoel de Arruda Alvim Netto – Livre-Docente e Doutor pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo.
Eduardo Arruda Alvim – Doutor pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo/FADISP

Abreviaturas e siglas usadas
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DOUTRINAS

A) DIREITO ADMINISTRATIVO

• EXTINÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO: REVOGAÇÃO DO ATO REVOGADOR – ANA CRISTINA FECURI
• A CADUCIDADE NAS CONCESSÕES RODOVIÁRIAS FEDERAIS: NATUREZA JURÍDICA, EFEITOS E PERSPECTIVA REGULATÓRIA – DIOGO UEHBE LIMA
• DA INDENIZAÇÃO POR LUCROS CESSANTES EM DECORRÊNCIA DE RESCISÃO UNILATERAL DO CONTRATO ADMINISTRATIVO PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – EDUARDO LEVIN
• A REVOGAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO À LUZ DA TEORIA DA PONDERAÇÃO – MARIA FLAVIA RONCEL DE OLIVEIRA
• VINCULAÇÃO PRINCIPIOLÓGICA NA APLICAÇÃO DE SANÇÕES EM LICITAÇÕES E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS: IMPRESCINDIBILIDADE DE TIPIFICAÇÃO DA CONDUTA IRREGULAR E A RESPECTIVA PENALIDADE – VLADIMIR DA ROCHA FRANÇA E VINÍCIUS AUGUSTO CIPRIANO M. DE SOUZA

B) DIREITO CIVIL

• REVISÃO E RESOLUÇÃO CONTRATUAL E A PANDEMIA DA COVID-19 – JOSÉ AMÉRICO ZAMPAR E JULIANA CAROLINA FRUTUOSO BIZARRIA
• É POSSÍVEL A INDENIZAÇÃO DE NATUREZA EXTRAPATRIMONIAL POR ABANDONO AFETIVO – MARCELO CHIAVASSA

C) DIREITO CONSTITUCIONAL

• OS DEVERES FUNDAMENTAIS E A SUA PREVISÃO CONSTITUCIONAL – ISRAEL MARIA DOS SANTOS SEGUNDO
• LACUNAS DA LEI: A INTERPRETAÇÃO DA LEI À LUZ DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS E DE DIREITO – MARIA CLARA DE JESUS MANIÇOBA BALDUINO E WISLLENE Mª NAYANE PEREIRA DA SILVA
• A IDENTIDADE DE GÊNERO COM UM ELEMENTO DA LIBERDADE DE EXPRESSÃO – PATRÍCIA PRIETO MOREIRA

D) DIREITO EMPRESARIAL

• O PARADOXO DA “PRIVATIZAÇÃO TEMPORÁRIA” E OS DIREITOS DOS PREFERENCIALISTAS SEM DIREITO A VOTO NAS SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA ABERTAS NA FALTA DE PAGAMENTO DE DIVIDENDOS FIXOS OU MÍNIMOS  – BRUNO FREIXO NAGEM

E) DIREITO PENAL

• A RECEPÇÃO CONSTITUCIONAL DAS DIRETRIZES MINIMALISTAS DO DIREITO PENAL: O CAMINHO DAS CIÊNCIAS PENAIS DO PONTO DE PARTIDA ONTOLÓGICO À CONSTRUÇÃO DE VALORES CONCRETOS – ALLAN ROVANI E EDSON VIEIRA DA SILVA
• SEGURANÇA PÚBLICA COMO MISSÃO DO ESTADO – WILDE MAXSSUZIANE DA SILVA SOUZA E WALTER NUNES DA SILVA JÚNIOR

F) DIREITO PROCESSUAL CIVIL

• RATIO DECIDENDI: O ELEMENTO VINCULANTE DO PRECEDENTE – CRISTINA MENEZES DA SILVA
• NOÇÕES DO PROCESSO CIVIL ROMANO E A UTILIZAÇÃO DA AEQUITAS COMO FONTE DO DIREITO. UM FOCO NO PROCESSO FORMULÁRIO – MARCIO BELLOCCHI
• COISAS JULGADAS ANTAGÔNICAS E COISAS JULGADAS CONTRADITÓRIAS: DUAS HIPÓTESES DISTINTAS DE CONFLITOS – MICHELLE RIS MOHRER

G) DIREITO TRIBUTÁRIO

• A PRESCRIÇÃO PARA O REDIRECIONAMENTO DA EXECUÇÃO FISCAL: AS TESES FIXADAS PELO COLENDO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA – SILVIO WANDERLEY DO NASCIMENTO LIMA

H) DIREITO PREVIDENCIÁRIO

• REFORMA PREVIDENCIÁRIA BRASILEIRA: EIXOS CENTRAIS DA EMENDA CONSTITUCIONAL 103/2019 – MARCO AURÉLIO SERAU JÚNIOR

I) CADERNO DE DIREITO E INOVAÇÃO TECNOLÓGICA

• O BLOCKCHAIN COMO INSTRUMENTO DE VALIDAÇÃO DE LEGITIMIDADE EXTRAORDINÁRIA DE ASSOCIAÇÕES – JOÃO MARCOS DE ALMEIDA SENNA
• ESTUDO COMPARATIVO ENTRE A TRAJETÓRIA ECONÔMICA DA COREIA DO SUL E DO BRASIL, À LUZ DAS POLÍTICAS DE INOVAÇÃO – MIGUEL HENRIQUES DUARTE VIEIRA E THIAGO HENRIQUE TRENTINI PENNA
• REGIMES DE RESPONSABILIDADE CIVIL NO CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR (“CDC”) E NA LEI GERAL DE PROTEÇÃO DE DADOS (“LGPD”)  – LUCAS PINTO SIMÃO E PRISCILLA MARTINS DE FREITAS ALMEIDA COSTA

Resumo: Este artigo visa analisar as sanções administrativas em licitações e contratos e a vinculação de princípios do direito punitivo geral em sua aplicação. A existência de sanções nas leis licitatórias exige mais do gestor do que a mera aplicação requer a rigorosa observância de premissas constitucionais oriundas do direito punitivo, tais como a proporcionalidade, a tipicidade e a individualização da pena. Em virtude da lacuna no ordenamento jurídico brasileiro, ausentes as ditas especificidades é que se motiva a discussão da presente temática com mais presteza, objetivando assim retirar do ato de penalização administrativa graves ofensas a direitos fundamentais. Para dirimir essas questões, vislumbrou-se, por intermédio de uma vasta pesquisa científica em obras bibliográficas, em artigos científicos e precedentes judiciais, fundamentos teóricos que demonstram a exatidão da proposta. Em vista disso, percebe-se quão necessária é a vinculação dos princípios da proporcionalidade, tipicidade e da individualização da pena as sanções licitatórias e contratuais, de maneira a assegurar concretamente valores democráticos nas relações jurídicas mantidas pela Administração Pública.

Palavras-chave: Sanções administrativas. Licitações. Contratos Administrativos. Tipicidade. Proporcionalidade.

Abstract: The present draft aims to analyze administrative sanctions in bids and contracts and the linkage of principles of the general punitive law in its application. The existence of sanctions in the bidding laws requires more of the manager than mere application requires the strict observance of constitutional premises derived from the punitive law, such as proportionality, typicity and individualization of punishment. Due to the lack of legal framework in Brazil, absent these specifics is that the discussion of the present theme is motivated more promptly, aiming at removing from the act of administrative penalty serious offenses against fundamental rights. In order to resolve such questions, theoretical foundations that demonstrate the accuracy of the proposal have been glimpsed through extensive scientific research in bibliographical works, scientific articles and judicial precedents. In view of this, one can see how necessary it is to link the principles of proportionality, typicity and the individualization of punishment to bidding and contractual sanctions, in order to concretely ensure democratic values ??in the legal relations maintained by the Public Administration.

Keywords: Administrative sanctions. Biddings. Administrative Contracts. Principles. Typicity. Proportionality.

Sumário: 1. Introdução; 2. A origem e evolução do Direito Administrativo sancionador; 3. Os princípios aplicáveis ao Direito Administrativo sancionador; 4. As espécies e a natureza jurídica da sanção administrativa nas leis federais de licitações e contratos; 5. O alcance de aplicabilidade dos princípios da proporcionalidade, tipicidade e da individualização da pena nas sanções de licitações e contratos administrativos; 6. Considerações finais; Referências bibliográficas.

1. INTRODUÇÃO

A transgressão de um regramento é uma conduta inteiramente adstrita à natureza humana, o que, por sua vez, dificulta a inevitabilidade de tais fatos na convivência social. Considerando essa premissa, é possível depreender que, no processo histórico de socialização, a humanidade por várias vezes tenta balizar parâmetros para a fixação do bem comum, e, diante tantos cenários desvirtuados, o cerne voltou-se sempre para a sanção, especificamente a sanção penal.

Por outro lado, ainda que de modo aparente seja impossível evitar um ato “falho” em uma sociedade tão numerosa e diversa, o Estado deve ter como enfoque a mitigação dessas posturas violadoras, não se valendo, tão somente, da repressão ou da força demasiada que lhe reveste, mas, sim, evidenciando uma ação colaborativa, de modo a minimizar tais acontecimentos no cotidiano.

A concepção de repressão estatal ou poder sancionatório é ensejada da pura existência de inconsistências lógico-jurídicas no cotidiano social, pois, partindo do pressuposto de que todo ato combatido pelas sanções refere-se a uma ilegalidade ou antinormatividade, consideraríamos então, essas ofensas como verdadeiras “anomalias” desestabilizadoras do universo jurídico, imperfeições que obstam a continuação do bom convívio social, situação em que se avoca a lógica de como o ato “deve-ser”.

Nessa senda, aceitar a figura das sanções, decorrentes do poder de imperium, é consentir com a necessidade de controle que o próprio Estado deve manter para garantir a integridade de seu corpo coletivo, a outro tanto, utilizar de medidas desarrazoadas ou desproporcionais seria contradizer a teleologia do instrumento de penalização.

Ademais, o poder sancionatório é balizado pelos pilares do Estado Democrático de Direito, e, porventura, não pode se revestir de devaneios ou irracionalidades, pois os meios utilizados para combater as ditas “anomalias” lógico-jurídicas devem justificar os fins, de modo que não se torne o “monstro” guerreado e corrompa sistematicamente a ratio inserida na ordem jurídica posta.

A sanção administrativa, assim como qualquer outra penalidade, corresponde a uma norma heterogênea que guarda uma indução comportamental em seu consequente lógico, e por sua natureza, abarca um modal negativo de proibição. Em razão disso, faz-se necessário, tanto na sua aplicação, como na sua elaboração, a veiculação de todos os princípios que regem o Estado Democrático de Direito, especialmente os que arrojam a proibição do excesso e a vinculação da pena à infração cometida, de modo a não retrocedermos aos tempos inquisitórios.

A motivação desse estudo dar-se-á em decorrência da imediata necessidade de aferir as penalidades administrativas de licitações e contratos administrativos com a proporcionalidade, gradação e tipicidade, o que fora construído desde os mais antigos códigos legislativos, em que as infrações devem ser naturalmente atreladas a uma penalidade específica.

Razão pela qual se delimita a seguinte abordagem central: a gravidade das incoerências dos procedimentos de aplicação das penalidades administrativas em licitações e contratos administrativos.

Noutro pórtico, como objetivos específicos, têm-se: o alcance de aplicabilidade dos princípios da proporcionalidade e da individualização da pena no direito administrativo sancionatório; a exigência constitucional da premissa de tipicidade na cominação e individualização de sanções administrativas.

Em suma, a metodologia empregada neste artigo corresponde a uma pesquisa científica com base na dogmática jurídica.

2. A ORIGEM E EVOLUÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

A necessidade doutrinária de subdividir o direito administrativo, e assim constituir ciência específica que tenha como objeto as “sanções administrativas” é advinda desde a tese enlaçada pelo Barão Charles-Louis de Secondat, no ano de 1748, cujo teor envidou a Teoria da Separação dos Poderes do Estado. No entanto, somente foi disseminada em meados do século XIX, após a evolução de certos ideais alcançados na Revolução Francesa, com influência dos pensamentos liberais de dissociação das ciências do direito administrativo e direito penal

Observa-se que, em dado momento histórico, surge a seguinte classificação: ilícitos penais e injustos policiais, esta última modalidade pertencente ao denominado “direito de polícia”. A dissociação destas irregularidades está enfatizada no caráter de gravidade que cada uma impõe para a sociedade, dinamizando que o direito penal seria responsável para tratar sanções de infrações mais graves[2].

Ato contínuo, outro fator de relevância para a estruturação do direito sancionador foi o momento pós-Segunda Guerra, cujos padrões cotidianos foram modificados pela cultura do Welfare State, ou o Estado do Bem-Estar Social, em que nos seus aspectos internos impusera uma série de proibições no convício social, e, concomitantemente, sanções para determinadas condutas reguladas pelo “direito policial”, ou atualmente intitulado de direito administrativo sancionador.

Esse cenário épico surge com o objetivo de ocasionar uma resposta à famigerada “hipertrofia do direito penal acessório”, ou seja, aquela parcela das punições de comportamentos ofensivos que não se enquadra no caráter fragmentário dos bens jurídicos relevantes ao convívio social. Observemos[3]:

Outro evento que sinalizou um ciclo de mudanças representativas na regulação de condutas diz respeito ao término da Segunda Guerra Mundial. A transição dos Estados europeus para um sistema político direcionado ao bem-estar social norteia uma renovada ampliação do sistema de sanções regulamentadas em consonância com as normas administrativas.
Na Alemanha do pós-guerra, o direito administrativo sancionador começa a ganhar contornos, como reação à hipertrofia do direito penal acessório, ocasião em que uma significativa parcela dos crimes de menor potencial ofensivo é levada ao âmbito do recém-inaugurado direito de ordenação social. Mais uma vez, observe-se que a opção do direito alemão se mostra associada à necessidade de subtrair das mãos da administração pública a faculdade de criar ilícitos e puni-los, notadamente, por tal prática configurar perigoso artifício em favor de programas governamentais autoritários.

Ao longo dos anos, diversos países da Europa vislumbraram a necessidade de migrar determinadas condutas tidas como proibidas do direito penal para o direito administrativo sancionador, em virtude da mínima ofensividade existente, isto, de um modo especial, após o período da Segunda Guerra, em que se desmistificou a finalidade de determinadas legislações aprovadas à época, peculiarmente, após alguns posicionamentos assentados na Revolução Francesa, que ensejavam raciocínio inverso[4].

Outrossim, é de se ressaltar que os países como Espanha e Alemanha se debruçaram na ciência do direito administrativo sancionador com maior efetividade, em que, naquela primeira nação, até os dias atuais, é reforçado o mesmo tratamento às sanções penais e às sanções administrativas, considerando o princípio do devido processo legal e os demais que parametrizam uma pena mais justa.

Pois bem. Analisando inicialmente o contexto, verifica-se que o direito administrativo sancionador se apresenta inócuo, ao não trazer garantias fundamentais na sua efetivação, por outra ótica, o direito penal torna-se cada vez mais expansivo. Essas contraposições denotam que, em qualquer instante, surgirá (ou já surgiu) “um cenário caótico e inseguro”, seja por um direito penal máximo ou por um direito administrativo sancionador sem uma lógica punitiva.

Diante disso, é de se ressaltar que a coexistência do direito administrativo sancionador e do direito penal e de suas multifacetárias imposições deve refletir juridicidade, assegurando critérios razoáveis de aplicação e dissociação objetiva dos fatos tidos como ilícitos penais e ilícitos administrativos, com a finalidade específica de evitar o duplo apenamento com reprimendas de severidade similar.

3. OS PRINCÍPIOS APLICÁVEIS AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

Sob o cenário neoconstitucionalista, todo objeto concernente ao direito é sujeito à normas generalíssimas, ou seja, princípios que norteiam os pontos inalcançados por outras normas jurídicas pertinentes àqueles institutos ou ramo.

Nesse ínterim, o direito administrativo sancionador, ramo que viabiliza o estudo e o aperfeiçoamento científico das sanções do direito administrativo, deve ser pautado em premissas condizentes com a atividade punitiva do Estado, ou seja, o modus operandi deve ser voltado para a prevalência de direitos e garantias fundamentais.

Logo, a aplicação de uma sanção não pode ser estratificada em condições imperativas, marcadas pela autoridade, posto que o ato de impedir ou limitar direitos de um indivíduo social é algo a ser debatido, referendando-se no conhecimento produzido na sucessão de atos processuais.

A primeira premissa aplicável nas sanções administrativas é a o do devido processo legal, que se origina de limitação do poder estatal, assegurando as garantias fundamentais do indivíduo supostamente ofensor, na persecução processual administrativa ou judicial. O revestimento de ampla defesa, contraditório e uma autoridade julgadora imparcial, ou seja, de um processo devidamente legal, reflete uma conclusão eminentemente válida no campo da legitimidade sancionatória.

Partindo da premissa de uma conclusão válida advinda de um processo devido e justo, reafirma-se a necessidade “substantiva” de guarida do princípio daproporcionalidade e do princípio da razoabilidade, no intuito de criar e aplicar sanções administrativas aceitáveis ao que foi infringido. Exemplo do inverso desta premissa é a ausência de previsão normativa na Lei Federal nº 8.666/1993 – Lei de Licitações e Contratos Administrativos Em verdade, observa-se nesse diploma dois campos isolados, um com a previsão dos ilícitos e outro com a prescrição das sanções.

O modal deôntico da norma sancionatória somente vai ser validado como legítimo se existir uma relação de proporcionalidade (vinculação paritária) e uma aceitação lógica (razoabilidade), buscando assim almejar a finalidade pretendida pelo interesse público, evitando condutas irracionais e/ou abusivas, por mero interesse pessoal ou parcial.

Ato contínuo, estabelecer sanções é, acima de tudo, constituir convicções jurídicas sobre determinado comportamento, para tanto, faz-se necessário alicerçá-las em bases justas e equânimes, assim, ao aplicar determinadas penalidades, exige-se do operador a estrita observância do princípio da segurança jurídica, ou seja, guarnecer a estabilidade necessária, bem como a confiança nas relações, frisando o que é correto e o que se enquadra como indevido no universo jurídico[6].

A outro tanto, ao conceber o jus puniendi ao Estado, deve-se assegurar modos de coibir e evitar ilegalidades, tendo em vista a necessidade da Administração Pública está submetida, ao princípio da legalidade, logo sanções que esvaiam ou extrapolem carga normativa contrária à ordem jurídica vigente são nulas de pleno direito, haja vista a prevalência dos valores democráticos do nosso Estado.

Nessa toada, não deve a Administração estar pautada em condutas que contrariem a norma legal; assentado nessa premissa, o gestor deve atuar com a cautela necessária, verificando os limites estabelecidos no ordenamento jurídico, e, por consectário, não incorrendo em comportamento indevido, que, segundo Fábio Medina Osório, seria concebido como a “deterioração da normatividade legal sancionadora”[7], qual seja, a utilizar de meios não autorizados pela norma para compelir outros ilícitos.

Por último, e talvez um dos mais importantes em razão da ausência de observância na produção legislativa, enfatiza-se o princípio da tipicidade. Essa norma jurídica impõe ao Estado a obrigação de “detalhamento específico das condutas e das respectivas penalidades”[8], o que agregaria ao cidadão a atenção necessária de observância prévia da norma para efeitos de sua aplicação, impedindo o acontecimento de arbitrariedades e excessos pelo Estado, principalmente, pela falta de previsibilidade do ilícito pelo cidadão supostamente ofensor.

Conclui-se, pois, que a vinculação de tais princípios às sanções administrativas é determinante para sua legitimidade, visto que a exteriorização do Estado Democrático de Direito é pautada em normas legítimas que indiquem a representação de uma coletividade, e não os excessos de um governo autoritário.

4. AS ESPÉCIES E A NATUREZA JURÍDICA DA SANÇÃO ADMINISTRATIVA NAS LEIS FEDERAIS DE LICITAÇÕES E CONTRATOS

Ab initio, importante visualizar que, nas sanções administrativas em licitações e contratos administrativos, o legislador visualizou a possibilidade de punir os infratores com o rigor necessário das normas pertinentes à realização dos certames seletivos para efetivar contratações públicas. Existe, de um lado, a responsabilidade criminal, e, do outro, a responsabilidade perante o próprio ente condutor do certame, que exige uma necessidade rigorosa de critérios de separação objetiva de punições.

Em termos mais específicos, a Lei de Licitações e Contratos Administrativos, ao disciplinar o regime sancionatório administrativo, dispõe as seguintes penalidades: advertência; multa, nos moldes previstos no instrumento convocatório ou no contrato; suspensão temporária de participar em licitações e impedimento de contratar com a Administração Pública por prazo não superior a 2 (dois) anos e a declaração de inidoneidade para licitar e contratar com a Administração Pública.

Essas normas sancionatórias não alcançam, tão somente, as condutas irregulares previstas nas modalidades de concorrência, tomada de preços, convite, concurso e leilão, que se apresentam previstas no seu texto, refletem também, de maneira subsidiária, em alguns métodos licitatórios de caráter específico, como na Lei Federal nº 12.461/2011 – Regime Diferenciado de Contratação – RDC[9] e na Lei do Pregão – Lei Federal nº 10.520/2002[10].

Em um primeiro momento e para fins menos gravosos, a advertência vislumbra reparar condutas ofensivas de menor potencial, levando em consideração que o ilícito não acarreta dano ao interesse público, entretanto, se caracteriza como uma infringência passível de penalização.

As multas se enquadram como a única sanção que possibilita aplicação conjunta com alguma outra, podendo ser caracterizada como: administrativa, moratória ou compensatória, em que na primeira se tem a forma comum, fixada para tão somente reparar a conduta antijurídica; por sua vez, a segunda e a terceira se enquadram em uma natureza especial, em que, na moratória, se vislumbra atraso injustificado na execução contratual, já na compensatória, objetiva-se a indenização por perdas e danos à Administração Pública.

O instrumento convocatório poderá prever uma subespécie de multa moratória a ser fixada na forma de “astreintes”, ou seja, aquela a ser aplicada em razão do decurso de tempo (p. ex.: multa diária), até o cumprimento da obrigação pelo contratado. É facultada a Administração Pública aplicar essa sanção pecuniária, servindo-se da implementação e da execução da garantia contratual[11].

A outro tanto, a penalidade da suspensão temporária de participar em licitações objetiva compelir condutas com um caráter médio ou alto de gravidade, visando, principalmente, a repelir a reiteração de novas condutas ilícitas. É importante observar que essa modalidade de sanção deve ter como baliza fundamental a proporcionalidade, de modo a não ensejar uma reprimenda superior ou inferior àquela irregularidade.

Ademais, o indivíduo acometido com uma suspensão do direito de licitar ou impedido de contratar fica em um período de até 2 (dois) anos, para isso, exige-se do gestor público a utilização de critérios proporcionais de gradação da penalidade, de acordo com a gravidade da conduta e as condições subjetivas.

Por fim, ao esboçar a última espécie de sanção administrativa em licitações e contratos, é imperioso destacar que a subsunção da aplicação deve ser empregada com maior rigor. Tal sanção deve ser aplicada exclusivamente em infrações gravíssimas, visto que se impõe uma reprimenda em face de dois direitos, enquanto perdurarem os motivos determinantes da punição ou até que seja concedida reabilitação pela autoridade que aplicou a sanção.

A norma não dispôs o prazo necessário do seu cumprimento, o que impõe ao julgador a tão necessária dosimetria razoável, de maneira a garantir a possibilidade de reabilitação proporcionalmente aos danos ocasionados à coisa pública. Ressalte-se ainda que a reabilitação para fins de término da declaração de inidoneidade depende de ressarcimento dos prejuízos e decurso do prazo de 2 (dois) anos.

Nessa perspectiva, é imprescindível a utilização de critérios de proporcionalidade e razoabilidade para fins de aplicação dessa sanção, visto que o seu caráter possui severidade intensa, capaz de macular a reputação da empresa e impedir/impossibilitar o seu retorno as atividades.

Além disso, impede denotar a existência de sanções específicas para modalidades licitatórias diversas das previstas na Lei Federal nº 8.666/1993. Tanto na Lei do Regime Diferenciado de Contratação (Lei Federal nº 12.462/2011) quanto na Lei do Pregão (Lei Federal nº 10.520/2002), o núcleo central das penalidades consiste no impedimento de licitar e contratar por prazo inferior a cinco anos. A única distinção está disposta na Lei do Pregão, quando ocorre também o descredenciamento do Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores – SICAF.

Importante ponderar outra consideração acerca dessas sanções específicas, qual seja, a que algumas das condutas ilícitas estão inteiramente correlacionadas a respectiva sanção. Por outro lado, em ambas está prevista a aplicação subsidiária das sanções administrativas juridicamente indeterminadas da Lei Federal de Licitações, ou seja, se a sanção tiver um caráter gravíssimo e for passível de declaração de inidoneidade, faz-se necessária a utilização de parâmetros objetivos de aplicação (proporcionalidade).

Á propósito, essas sanções administrativas são caracterizadas pela relação jurídica existente entre o particular e a Administração, considerando o inadimplemento contratual ou inobservância das normas editalícias como fatores de dissociação, uma vez que o alcance finalístico das sanções administrativas não se reserva tão somente ao momento da vigência do contrato, o que assinala  que o termo vinculativo de obrigações se inicia no momento  de participação em certame licitatório.

As sanções administrativas em licitações e contratos são classificadas pelos efeitos, dando ensejo às penalidades intracontratuais e extracontratuais, em virtude das consequências que cada uma implica ao agente do ilícito[12]:

O inadimplemento contratual ou a prática de condutas infracionais no curso de uma licitação geram sancionamento específico – que não se encontra referido explicitamente no art. 87. Além da advertência e da multa, é cabível a rescisão contratual ou mesmo a desclassificação da licitação (quando a infração por praticada no curso do certame, antes da contratação). É cabível aludir sanção intracontratual nessa hipótese para indicar que a punição se exaureno âmbito de uma relação jurídica contratual (já existente ou em perspectiva de existir).

(…)

Mas o art. 87 da Lei de Licitações contempla sanções cuja eficácia é externa à relação jurídica em que se aperfeiçoou o ilícito. A suspensão temporária e a inidoneidade se caracterizam por efeitos restritivos para outras contratações, distintas daquelas em que se consumou a ilicitude – ainda que deva ser admitida eficácia ex nunc para tais sanções.

Somado a isso, é possível categorizar essas sanções a partir de sua finalidade, visto que algumas possuem fins pecuniários (multas), outras configuram-se como restritivas de direitos (impedimentos de licitar e contratar e a declaração de inidoneidade) e outra detém natureza meramente educativa (advertência). Ressalte-se que as finalidades podem ser vistas cumulativamente em algumas espécies, entretanto, a predominância teleológica vai determinar o seu nível de classificação.

No que tange à natureza jurídica da sanção licitatória e contratual, é importante considerar alguns aspectos, tais como: a sua origem, sua função social e as consequências práticas que implicam sua aplicação.

Nota-se que tal penalidade é revestida de interesses públicos peculiares, em que a Administração visa a garantir a sua prevalência perante o contratado e submeter, por força do seu poder de polícia, a guarida necessária dos bens jurídicos envoltos naquela contratação. Essa funcionalidade surge da necessidade independente de o Estado dar guarida aos interesses coletivos, tutelando-os sem necessidade de recorrer, a priori, a órgãos jurisdicionais; logo, trata-se da primazia do intitulado pensamento, à época dos ideais iluministas, de “direito policial” que transmitia a Administração do Estado a conduta autônoma de reprimir comportamentos antijurídicos.

Razão pela qual se pode afirmar que a sanção decorre de vontade coletiva consubstanciada no imperium estatal, o que exige uma merecida cautela pelo executor, pois inexiste controle jurisdicional imediato com a penalidade, e assim evitar a ocorrência de ofensas a direitos e garantias fundamentais, que, ainda que fossem revisadas pela tutela judicial, já teria repercutido inconsistências no universo jurídico.

A função social e as consequências advindas da sanção são efeitos práticos de combate a comportamentos incongruentes com as premissas de eficiência, economicidade e modalidade.

A sanção, no âmbito das licitações e dos contratos administrativos, adquire, a partir dessa visão basilar, natureza jurídica de norma garantidora dos princípios básicos necessários a boa condução do certame, visando selecionar a proposta mais vantajosa ou assegurar a execução fidedigna dos contratos. Logo, além de sua finalidade repressiva e disciplinadora, essa sanção possui uma natureza de efetivação de direitos fundamentais.

Flávio Amaral Garcia denota que as sanções não combatem apenas as infrações ou apenas visam manter o status imperial da Administração Pública, e sim possuem uma abrangência maior ao dar guarida a observância dos princípios que norteiam as contratações públicas; logo, antes de disciplinar ou reprimir condutas contrárias a lei, a sanção objetiva guarnecer valores de uma sociedade democrática e em busca do progresso social[13]:

Anote-se como premissa básica que os princípios que informam o procedimento licitatório alcançam a Administração Pública e os particulares que com ela desejam contratar. Logo, a prática de atos durante o curso do procedimento licitatório que violem estes princípios – como, por exemplo, a apresentação de documento falso ou qualquer outro ilícito contra a ordem jurídica em vigor – pode ser objeto de aplicação de sanção administrativa por parte da Administração Pública, sob pena de esta, ao se omitir, estar agindo na contramão dos parâmetros e padrões de legalidade e eficiência que lhe são exigidos.

Desse modo, visualizando a norma sancionatória no âmbito licitatório e contratual como uma norma de natureza garantidora de valores desenvolvimentistas, defere-se que sua aplicação deve ser concatenada com princípios que façam exteriorizar garantias fundamentais ao serem perseguidos pelo jus puniendi do Estado, pois o inverso – utilizar dos excessos – seria destoar de sua própria natureza jurídica.

Em suma, todas as sanções administrativas possuem o papel de repressão e de disciplina, contudo, especificamente algumas sanções possuem estímulos diversos para outras raízes da sociedade – por exemplo, as sanções ambientais e as licitatórias, que antes de coibir práticas ilícitas guarnecem valores cruciais para o desenvolvimento das políticas do nosso Estado e o meio ambiente em que se vive.

5. O ALCANCE DE APLICABILIDADE DOS PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE, TIPICIDADE E DA INDIVIDUALIZAÇÃO DA PENA NAS SANÇÕES DE LICITAÇÕES E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

Ao compreender a necessidade de implementação de garantias fundamentais, as sanções administrativas devem guardar estreita correlação com as sanções de natureza penal, posto que algumas reprimendas de caráter administrativo se efetivam com severidade suficiente para guardar compatibilidade com as mesmas normas generalíssimas de sanções de carga penal.

Na Espanha, a norma sancionatória dos “injustos policiais” é avaliada por doutrinadores como de mesma natureza de uma sanção penal, e, por essa razão, deve-se submeter a princípios de direito penal. Trata-se como normas advindas da mesma origem legitimadora, visto que são decorrentes da atividade punitiva do Estado. Vejamos[14]:

Desde os três últimos decênios do século XX, na doutrina e na jurisprudência europeias, e, mais recentemente, nas que foram desenvolvidas no âmbito comunitário, tem-se difundido o esclarecido entendimento de que as sanções administrativas, tradicionalmente entendidas como circunscritas ao campo de atividade administrativa de polícia, são, em verdade, uma manifestação específica de um ius puniendi genérico do Estado, destinado à tutela de quaisquer valores relevantes da sociedade, transcendendo o âmbito da função de polícia para se estender às demais funções administrativas, incluindo as regulatórias, próprias do ordenamento econômico e do ordenamento social.
Deste modo, tornou-se necessário dispensar um tratamento integrado à matéria, inclusive reconhecendo a aplicabilidade limitada de certos princípios da penologia criminal, no exercício de todas demais funções punitivas do Estado, tal como pioneiramente foi proposto pelo jurista espanhol ALEJANDRO NIETO GARCÍA, em sua obra Derecho Administrativo Sancionador, originalmente publicada em 1993.

O movimento pioneiro da ideia, no direito comparado, defendia a seguinte tese: “El Derecho Penale del Derecho Penal como elemento integrador del Derecho Administrativo Sancionador”. Ao verificar tal proposição, compõe-se a ideia de que o direito penal e o direito administrativo sancionador, em razão da similaridade dos objetos, ou seja, por se tratarem de ramos decorrentes da atividade punitiva do Estado, detêm o que se intitula como uma “aproximación fenomenológica”[15] :

Dejando aparte, entonces, la tesis que apuntada queda de la comunicación normativa de doble dirección, la prevalência actual del Derecho Penal sobre el Derecho Administrativo Sancionador (que supone la conlonización de este por aquél, sin movimiento inverso) se explica, más precisamente todavia, por las siguientes razones:

a) Cronológica. El Derecho Penal tiene ya consolidados sus princípios fundamentales, ló que no sucede con el Derecho Adminsitrativo Sancionador. De aqui que sea lógico que el segundo se aproveche de las experiencias del primeiro, siendo además imposible, al menos de momento, la operación inversa. A todo ello hace referencia la STS de 19 de enero de 1991 (Ar. 964; Delgado), <<dado que el Dereho Penal habia obtenido un importante desarrollo doctrinal y legal antes de que se hubiera formado una doctrina relativa a la postetad sancionadora de la Administración, se fueron aplicando a ésta unos princípios esencialmente construídos con fundamentos en los critérios jurídico penales>>.

b) Constitucional. Los principios inspiradores de Derecho Penal son progresistas em cuanto que suponen una garantia de los derechos de los indivíduos. De aqui que se más conforme con el espíritu democrático de la Constitución – y con el Estado de Derecho – la igualación <<por arriba>> de ambos ordenamientos.

c) Dogmática. El Derecho Administrativo Sancionador y el Derecho Penal convencional forman parte de uma unidade superior – el Derecho punitivo del Estado – que hasta ahora venia identificándose con el Derecho Penal en sentido estricto. En rigor, por tanto, cuando se imponen al Derecho Administrativo Sancionador los principios del Derecho Penal no es porque se considere a este de naturaleza superior, sino porque tales principios son los únicos que se conocen – hasta ahora – como expresión del Derecho punitivo del Estado.

Veamos seguidamente hasta que punto las normas reglamentarias – que son las más abundantes – del Derecho Administrativo Sancionador han de ceder ante el Código Penal y demás leyes penales especiales. Una cuestión que no puende ser resuelta mediante la cômoda remisión a las reglas de la jerarquia formal y de la cronologia de la aparición. Nuestro caso es mucho más complejo, y creo que el mejor modo de abordalo es con la ayuda de la teoría de los conjuntos y grupos normativos, magnificamente representada en España por los profesores VILLAR PALASI y GONZÁLES NAVARRO, y que, a través de este, há accedido con normalidad a la jurisprudência del Tribunal Supremo. (…)

Ambos os ramos constituem parcelas do Direito Punitivo estatal e, por tais razões, abarcam similitudes quanto às suas regras e aos princípios aplicáveis, logo, evidencia-se que a regência dos princípios da proporcionalidade, da tipicidade e da individualização da pena é inteiramente aplicável ao direito administrativo sancionador, e o seu alcance não está limitado por nenhuma questão de autonomia, pois ambas as sanções podem agregar intenso teor de severidade e incorrer em restrições exacerbadas de direitos e garantias fundamentais.

A autonomia do direito administrativo sancionador perante o direito penal guarda respeito ao princípio da intervenção mínima, que dissocia quais os bens jurídicos que devem ser tutelados pelo direito penal. Trata-se de um critério para selecionar as infrações que, em seu grau de reprovabilidade, devam fazer jus à seara de responsabilidade administrativa ou civil; por consectário, ao aplicar tais premissas ao direito administrativo sancionador, não estaríamos interferido na esfera especial do direito penal, e sim utilizando dos meios empregados no direito penal para tratar dos ilícitos administrativos com mais humanidade.

Logo, a ideia de “aproximacíon” consiste na finalidade atrelada às duas secções do Direito[16], qual seja, a de proteger a manutenção de valores concernentes à preservação de determinados bens jurídicos de suma importância para a ordem jurídica. Logo, visualizando tal aspecto, trata-se de situação que avoca a uniformidade da instrumentalização das sanções, efetivando coerência sistêmica ao conjunto de normas postas no ordenamento jurídico.

Enfatize-se que a proporcionalidade é vista em um contexto científico como uma premissa supra que pode ser tripartida em (a) adequação, (b) necessidade e (c) proporcionalidade em sentido estrito. Importante considerar a necessidade intermitente da presença de um liame entre o meio e o fim, de um modo especial, quando existem vantagens que justifiquem a sua realização[17].

Assim, executar determinada norma sancionatória em desacordo com a premissa da proporcionalidade é inverter os próprios fins que respaldam a existência daquela regra.  Assim, agindo o licitante ou o contratado em discrepância com o que resta estabelecido no instrumento convocatório ou no contrato administrativo, deve o condutor do certame ou o gestor ser fiel aos valores principiológicos que tornaram aquela conduta antijurídica.

Ademais, as normas licitatórias, de um modo geral, não empregam condições precisas de quais são as sanções administrativas aplicáveis e como seriam aplicadas pelos agentes públicos.

Não se estabelece uma gradação de condutas infracionais, bem como a devida correlação com a penalidade pertinente, ensejando amplitude ao aplicador no momento de atribuir advertências ou impedimentos de licitar, pois os enunciados legais não estabelecem de forma gradativa quando e com que grau de severidade deve-se aplicar determinada sanção.

Por consectário, essa inexatidão ou imperfeição condicionada à própria natureza da matéria ocorre, de modo notório, em legislações mais recentes, como o Regime Diferenciado de Contratação (Lei Federal nº 12.462/2011) e a Lei do Pregão (Lei Federal nº 10.520/2002), o que indica que o legislador ordinário não tem o cuidado de efetivar ou a probabilidade de externar de maneira exauriente os princípios do direito punitivo a essas sanções, visto que ambas as normas, ao prescreverem as suas respectivas sanções, firmaram de maneira a discorrer as condutas tidas como ilícitas e não atribuíram, de forma gradativa, quando aplicar uma multa ou um impedimento de licitar de um ano ou de cinco anos.

A outro tanto, ainda que caiba ao gestor utilizar da proporcionalidade no instante de cominar a sanção, o legislador deveria ter delimitado de forma mais precisa o que seria proporcional a cada fato transgressor, por exemplo: a conduta de deixar de manter os termos da proposta anterior não pode se comparar ao ato de retardar dolosamente a execução do contrato, entretanto, poderia o aplicador utilizar de sanções iguais ou aproximadas para o agente da infração, pois a lei não descreve critérios determinantes que tenham o condão de externar a arrematação entre os meios empregados (multas, impedimentos, declarações de inidoneidade) e os fins colimados (combater fraudes fiscais, inadimplementos, falsidade documental).

Noutra ótica, para adequar a vinculação dos princípios de direito penal a esta natureza de sanção, sem ocasionar inconsistências, poder-se-ia em vez relativizar a especificação ou tipicidade da penalidade, flexibilizar a forma do instrumento normativo regedor, ou seja, mitigar a premissa de reserva legal, abrangendo a oportunidade para inserção em instruções normativas ou no próprio instrumento convocatório, situação em que não deslegitimaria, sob o enfoque da juridicidade. Além disso, ressalvaria a dificuldade do legislador de exaurir todas as condutas irregulares para determinados tipos de contratação e método seletivo.

Ainda assim, faz-se necessária a tipificação da conduta na lei, de maneira a ficar patente o que seria tido como ilícito e a sanção implicada para quem incorrer na sua prática, nada obstante, levando em consideração que a previsão não precisa se dar de modo exauriente[18]. Sob esse aspecto, observa-se que, presente a previsibilidade necessária para garantir a consciência “da reprovabilidade do ato”, será dada a legitimidade necessária de aplicação da respectiva penalidade.

Imperioso ressaltar que impor penalidades é a maior demonstração de soberania que o Estado pode incorrer; logo, exige a necessidade de previsão de conduta que não deve ser executada pelos cidadãos e que pode incorrer em determinada consequência, a inexistência de vetores direcionais de proibição da conduta é a violação ao princípio da tipicidade, quiçá da legalidade e da segurança jurídica.  A necessidade (de segurança jurídica) de exposição precisa da conduta reprovável, é o fator de observância das garantias fundamentais do administrado envolvido[19]:

Quando falamos em imposição de sanção administrativa, devemos lembrar que “para que o Estado possa impor pena administrativa, urge que a conduta e também a sanção estejam previamente estabelecidas em lei”, como ensina Heraldo Garcia Vitta.

Aqui, cabe-nos retomar mais uma vez ao conceito de Daniel Ferreira, que nos traz o comportamento como meio pelo qual se dá a infração. Para que haja comportamento, é necessária a voluntariedade. O comportamento deve ser desejado pelo agente. Aqui, se torna latente a razão de se estabelecer previamente qual a conduta reprovável e a respectiva sanção.

Ora, se é necessário que o comportamento seja desejado pelo agente é também necessário que o agente tenha consciência da reprovabilidade de sua conduta e da sanção que lhe será imposta caso ele a pratique. “Assim, o ‘tipo administrativo’, na supremacia geral do Estado, deverá conter a conduta e a correspondente sanção”.

Pois bem. Correlacionando as lições de Alejandro Nieto Garcia, com o que preleciona o autor Luiz Fernando de Freitas Santos[20] de que “(…) para poder impor a sanção, o Estado precisa antes de tudo definir na lei com as minúcias possíveis aquilo que a sociedade não quer ver realizado e estabelecer a exata sanção que recairá sobre o agente (…)”, constata-se que a tipicidade é elemento indispensável para o direito administrativo sancionador, legitimando-o para os fins estabelecidos.

As normas licitatórias e suas sanções incorrem em inexatidão formal, quando não tipificam precisamente o que pode ser considerado caso de multa, de impedimento ou de advertência, ainda mais quando existe uma novam legem – Lei Federal nº 12.846/2013, que determina novas penalidades, sob o crivo da responsabilidade objetiva e com um grau de severidade ainda maior, podem ser aplicadas sem aferição justa pelo aplicador.

Enfatizar tão somente quais são as sanções não é suficiente para indicar a voluntariedade e consciência no ato se a norma nem sequer expressa com firmeza se aquele ato possui maior ou menor gravidade e se, para tanto, vai ser retirado o seu direito de participar de futuras licitações ou parcela do seu patrimônio.

Por outro lado, ainda que a Lei tenha expressado os comportamentos antijurídicos, não se pode afirmar que a mera prescrição do ilícito é capaz de reger a garantia que o cidadão tem da consciência do quão reprovável é tal ato, faz-se necessária a especificação das penalidades, de modo que possa estar contido inclusive no instrumento de convocação.

Outrossim, verifica-se a inexistência de aplicação de outra premissa do direito penal ao direito administrativo sancionador, no âmbito das licitações e dos contratos administrativos no nosso País, qual seja, se não existe gradação legal que indica adequação e proporcionalidade estrita das penas aos fatos, se resta ausente a especificação do tipo administrativo, correlacionando o elemento subjetivo à respectiva pena, ensejando segurança jurídica ao individuo acometido, é patente e inegável que a penalidade administrativa não foi individualizada pelo legislador.

Nesse ínterim, não se pode justificar a aplicação de analogia a comportamentos não tipificados, esse vício decorre da ausência de precisão nas próprias normas licitatórias e suas sanções que estabelecem fatores libertários em sua aplicabilidade[21]:

Rafael Munhoz de Mello ainda diz que se não houvesse a vedação à analogia em direito administrativo sancionador, “os princípios da legalidade e da tipicidade não trariam qualquer segurança jurídica aos particulares”. Estaríamos, então, diante de clara violação a princípios constitucionais, o que não pode em qualquer hipótese ser admitido.

A aceitação da analogia poderia fazer com que houvesse infrações sem previsão legal, criadas pela sensibilidade do julgador e de sua rigidez moral. É preciso que haja, sim, uma interpretação analógica para que sejam supridas algumas lacunas, mas é inadmissível a analogia para a abrangência de comportamentos não tipificados para assim sancioná-los.

Em suma, reforçar a “libertária” aplicação de sanções em dissonância com o sistema jurídico vigente é incorrer em retrocesso, pois os fins almejados com as sanções administrativas e com normas anticorrupção são justificados para guarnecer garantias fundamentais de toda a sociedade civil. Outrossim, a vinculação de princípios de direito penal, como forma de “reação” do direito administrativo sancionador, é satisfazer ideais esculpidos com o Constitucionalismo moderno.

6. CONSIDERAÇÕES FINAIS

O direito administrativo sancionador e o direito penal, ainda que cuidem de objetos divergentes, traçam ritos idênticos, pois comungam do mesmo conjunto científico – o direito punitivo Estatal –, portanto, é imperioso que ao aplicar as sanções em licitações e contratos administrativos, o Estado deve ser fiel a finalidade de defesa das garantias fundamentais do homem.

Ademais, essa correlação se deve a aproximação dos fenômenos sancionatórios existentes entre Direito Penal e Direito Administrativo Sancionador, oriundos do Direito Punitivo Estatal.

A propósito, tais concepções são advindas da própria formalização das normas licitatórias do nosso ordenamento, uma vez que esses atos não consubstanciam com exatidão as premissas basilares de proporcionalidade, tipicidade e individualização da pena para imposição das sanções e, consequentemente, ensejam na possibilidade de fixação dissonante para casos idênticos.

Essa desvinculação principiológica das sanções no âmbito de licitações e contratos é esculpir em retrocesso do ponto de vista dos direitos e garantias fundamentais e na busca do desenvolvimento sustentável, e, por consectário, a mera prescrição do ilícito e de suas sanções não é suficiente para o ordenamento jurídico vigente, sendo necessário a justa tipificação da irregularidade e de sua sanção e a correlação, a depender da gravidade.

Diante do exposto, conclui-se que não deve o ordenamento jurídico brasileiro, em tempos de que a juridicidade está em sobreposição a legalidade strictu sensu, prescrever com inexatidão sanções de tamanha relevância, sem levar em consideração os princípios de direito punitivo que lhe acompanham desde sua origem, portanto, é imprescindível que o administrador, na sua independência funcional – a mesma que dá o condão de julgar e aplicar o direito –, normatize as sanções de forma humana e coerente com os valores albergados em nossa Constituição Federal, impedindo as exegeses excessivas, abusivas e antijurídicas.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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SANTOS, Luiz Fernando de Freitas. A tipicidade no direito administrativo sancionador: balada de la justicia y la ley. In: OSÓRIO, Fábio Medina (coord.). Direito sancionador: sistema financeiro nacional. Belo Horizonte: Fórum, 2007.

[1] GUARDIA, Gregório Edoardo Raphael Selingardi. Princípios processuais no direito administrativo sancionador: um estudo à luz das garantias constitucionais. Revista da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, v. 109. p. 773-793. Apud VERZOLA, 2008. Disponível em: <https://www.revistas.usp.br/rfdusp/article/download/89256/96086>. Acesso em: 10 abr. 2018.

[2] OLIVEIRA, Ana Carolina Carlos de. Direito de intervenção e direito administrativo sancionador: o pensamento de Hassemer e o direito penal brasileiro. Dissertação de mestrado apresentada na Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, 2012. Disponível em: <http://www.teses.usp.br/teses/disponiveis/2/2136/tde-13082013-112549/publico/Ana_Carolina_Carlos_de_Oliveira_Integral.pdf>. Acesso em: 10 abr. 2018.

[3] GUARDIA, Gregório Edoardo Raphael Selingardi. Princípios processuais no direito administrativo sancionador: um estudo à luz das garantias constitucionais.Revista da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo v. 109. p. 773-793. Apud VERZOLA, 2008. Disponível em: <https://www.revistas.usp.br/rfdusp/article/download/89256/96086>. Acesso em: 10 abr. 2018.

[4] OLIVEIRA, Ana Carolina Carlos de. Direito de intervenção e direito administrativo sancionador: o pensamento de Hassemer e o direito penal brasileiro. Dissertação de mestrado apresentada na Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, 2012. Disponível em: <http://www.teses.usp.br/teses/disponiveis/2/2136/tde-13082013-112549/publico/Ana_Carolina_Carlos_de_Oliveira_Integral.pdf>. Acesso em: 10 abr. 2018.

[5] BRASIL. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993 – Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. Brasília, 1993. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm>. Acesso em: 20 jun. 2020.

[6] MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo & GARCIA, Flávio Amaral. A principiologia do direito administrativo sancionador.  REDAE – Revista Eletrônica de Direito Administrativo Econômico, Salvador, 2012. Disponível: <https://bdjur.stj.jus.br/jspui/bitstream/2011/70271/principiologia_direito_administrativo_moreira.pdf>. Acesso em: 10 abr. 2018.

[7] MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo; GARCIA, Flávio Amaral. A principiologia do direito administrativo sancionador.  REDAE – Revista Eletrônica de Direito Administrativo Econômico, Salvador,  2012. Disponível em: <https://bdjur.stj.jus.br/jspui/bitstream/2011/70271/principiologia_direito_administrativo_moreira.pdf>. Acesso em: 10 abr. 2018.

[8] MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo; GARCIA, Flávio Amaral. A principiologia do direito administrativo sancionador.  REDAE – Revista Eletrônica de Direito Administrativo Econômico, Salvador,  2012. Disponível: <https://bdjur.stj.jus.br/jspui/bitstream/2011/70271/principiologia_direito_administrativo_moreira.pdf>. Acesso em: 10 abr. 2018.

[9] BRASIL. Lei nº 12.461, de 4 de agosto de 2011 – Institui o Regime Diferenciado de Contratações Públicas – RDC; altera a Lei nº 10.683, de 28 de maio de 2003, que dispõe sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios, a legislação da Agência Nacional de Aviação Civil (Anac) e a legislação da Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero); cria a Secretaria de Aviação Civil, cargos de Ministro de Estado, cargos em comissão e cargos de Controlador de Tráfego Aéreo; autoriza a contratação de controladores de tráfego aéreo temporários; altera as Leis nºs 11.182, de 27 de setembro de 2005, 5.862, de 12 de dezembro de 1972, 8.399, de 7 de janeiro de 1992, 11.526, de 4 de outubro de 2007, 11.458, de 19 de março de 2007, e 12.350, de 20 de dezembro de 2010, e a Medida Provisória nº 2.185-35, de 24 de agosto de 2001; e revoga dispositivos da Lei nº 9.649, de 27 de maio de 1998. Brasília, 2011. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Lei/L12462.htm>. Acesso em: 20  jun. 2020.

[10] BRASIL. Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002 – Institui, no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, nos termos do art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns, e dá outras providências. Brasília, 2002. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/2002/L10520.htm>. Acesso em: 20 jun. 2020.

[11] GARCIA, Flávio Amaral. Licitações e contratos administrativos: casos e polêmicas. 4. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2016.

[12] JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários a Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 17. ed., rev., atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2016.

[13] GARCIA, Flávio Amaral. Licitações e contratos administrativos: casos e polêmicas. 4. ed. São Paulo: Malheiros, 2016.

[14] MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo; GARCIA, Flávio Amaral. A principiologia do direito administrativo sancionador.  REDAE – Revista Eletrônica de Direito Administrativo Econômico, Salvador, 2012. Disponível em: <https://bdjur.stj.jus.br/jspui/bitstream/2011/70271/principiologia_direito_administrativo_moreira.pdf>. Acesso em: 10 abr. 2018.

[15] NIETO GARCIA, Alejandro. Derecho administrativo sancionador. Madrid: Editorial Tecnos, 1993.

[16] NIETO GARCIA, Alejandro. Derecho administrativo sancionador. Madrid: Editorial Tecnos, 1993.

[17] ÁVILA, Humberto. Teoria dos princípios: da definição à aplicação dos princípios jurídicos. São Paulo: Malheiros, 2007.

[18] JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários a Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 17. ed., rev., atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2016.

[19] OLIVEIRA, Anna Flávia Camilli. O tipo e a tipicidade no contexto do direito administrativo sancionador. Revista Eletrônica Conhecimento Interativo, v. 5, n. 1, São José dos Pinhais, p. 22-24 34, jan./jun. 2011. Disponível em: <http://app.fiepr.org.br/revistacientifica/index.php/conhecimentointerativo/article/view/66/70>. Acesso em: 20 jun. 2020.

[20] SANTOS, Luiz Fernando de Freitas. A tipicidade no direito administrativo sancionador: balada de la justicia y la ley. In: OSÓRIO, Fábio Medina (coord.). Direito sancionador: sistema financeiro nacional. Belo Horizonte: Fórum, 2007. p. 257.

[21] OLIVEIRA, Anna Flávia Camilli. O tipo e a tipicidade no contexto do direito administrativo sancionador. Revista Eletrônica Conhecimento Interativo, v. 5, n. 1, São José dos Pinhais, p. 22-24 34, jan./jun. 2011. Disponível em: <http://app.fiepr.org.br/revistacientifica/index.php/conhecimentointerativo/article/view/66/70>. Acesso em: 20 jun. 2020.

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