DIRETORES
José Manoel de Arruda Alvim Netto (Pontifícia Universidade Católica de São Paulo)
Eduardo Arruda Alvim (Pontifícia Universidade Católica de São Paulo/FADISP)

SUMÁRIO VOLUME 429

Abreviaturas e siglas usadas
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HISTÓRIA DO DIREITO

DOUTRINAS

A. Direito Administrativo

B. Direito Civil

C. Direito do Trabalho

DA MIGRAÇÃO LABORAL – BUSCA DA PROMOÇÃO DO MÍNIMO EXISTENCIAL E CRÍTICA A LEI Nº 13.445/2017 – Susane Maciel de Oliveira, Kamilla Rafaely Rocha de Sena e Rocco Antonio Rangel Rosso Nelson

D. Direito Processual Civil

E. Direito Tributário

F. Caderno Especial – Direito Digital e Inovação Tecnológica – Coordenador Marcelo Chiavassa de Paula Lima

ESTUDOS E COMENTÁRIOS

ESTUDOS DE CASOS E JULGADOS

LEIA O ARTIGO:

DIOGO ÜEBELE LEVY FARTO

Advogado. Pós-graduado em Direito Imobiliário pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo – PUC-SP. Program on Negotiation pela Harvard Law School. Pós-graduado em Direito dos Contratos pelo Instituto Internacional de Ciências Sociais – IICS. Professor universitário.

Resumo: O propósito deste artigo é traçar um panorama sobre as recentes alterações legislativas sobre os imóveis da União, que perfazem importante acervo patrimonial público, que vêm sendo oferecidos aos cidadãos por meio de venda, permuta ou institutos de remição e até doação. Referida providência é de suma importância para melhoria das contas públicas e desenvolvimento de áreas abandonadas pela União, especialmente nas regiões de orlas e margens de rios, locais estratégicos para os ramos de infraestrutura, turismo e habitação.

Palavras-chave: imóveis públicos; permuta; alienação; desafetação; privatização.

Abstract: The purpose of this article is to outline the recent legislative changes to the Union’s properties, which make up an important public asset, which are being offered to citizens through sale, exchange or redemption institutes and even donations. Such action is of paramount importance for improving public accounts and for the development of areas abandoned by the Federal Union, especially in riverbank ans coastline regions, strategic locations for infrastructure, tourism and housing.

Keywords: public real state; exchange; sells; deactivation; privatization.

Sumário: 1. Considerações iniciais. 2. Das permutas – Entendimento do Tribunal de Contas da União. 3. Da alienação por meio da remição do aforamento ou enfiteuse. 4. Da alienação direta de imóveis em regime de ocupação. 5. A questão da afetação e do registro de imóveis. 6. Das avaliações. 7. Conclusão. Referências bibliográficas.

1. Introdução

Na fase de colonização do Brasil, já era hábito da Coroa a alienação de patrimônio público, que no afã aproveitar o solo conquistado dispunha de terras em favor dos nobres, os quais recebiam o poder de outorga das sesmarias.

A impropriedade do regime de sesmarias causou sérios problemas fundiários no Brasil, uma vez que o instituto primeiramente aplicado para povoamento de terras em Portugal, teve sua transplantação para nosso território sob circunstâncias totalmente distintas. Em Portugal, se utilizavam das sesmarias em terras já cultivadas e que, pelas dificuldades de povoamento enfrentadas em algumas regiões portuguesas, eram abandonadas pelos particulares. No Brasil, estavam as doações aos sesmeiros-donatários condicionadas ao cultivo das terras para as tornarem produtivas, sob pena de serem devolvidas à Coroa.

Ao contrário do período colonial, quando terras foram transferidas aos nobres, a Lei 13.465/2017 instituiu amplo espectro de alienação de imóveis públicos – inclusive a título gratuito – aos desfavorecidos econômica e socialmente, conforme seu art. 86[1], que autoriza a transferência de domínio àqueles que preenchem os requisitos previstos no § 5º do art. 31 da Lei 9.636/98 (renda familiar mensal não superior a cinco salários mínimos e não ser proprietário de outro imóvel). Outra modalidade de transferência gratuita de domínio à população carente também foi regulada pela nova lei: a remição do foro independentemente do pagamento do preço do domínio direto.

A Lei 13.465/17 também dá enfoque às modalidades onerosas de alienação, em especial a alienação direta e remição do foro mediante pagamento do valor correspondente ao domínio direto. Além dessas formas de alienação de patrimônio público, as operações de permuta de imóveis da União com particulares também servem para desenvolver áreas subutilizadas e gerar receita aos cofres públicos, conforme entendimento do Plenário do Tribunal de Contas da União.

O art. 101 do Código Civil[2] reza que os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências legais.

Estima-se que há 652.599 imóveis da União cadastrados[3], mas certamente o número é superior, pois a desestrutura do Ministério do Planejamento nesse particular obsta o cadastramento efetivo e a boa gestão desse vasto patrimônio público.

Em vista da crise de liquidez que afeta os cofres públicos, a alienação de ativos imobilizados visa aumentar a receita estatal e diminuir gastos com imóveis federais abandonados e subutilizados. O desabamento do edifício Wilton Paes de Almeida, imóvel de domínio da União localizado no centro de São Paulo, que foi um marco na arquitetura modernista e que estava ocupado irregularmente serve como bom exemplo da má gestão do ativo imobiliário federal.

Outrossim, a União assume altíssimos custos em ações de reintegração de posse de imóveis que há muito já deviam ter sido vendidos ou permutados. Andou bem o legislador ao modificar e acrescentar dispositivos às Leis 9.636/1998, 13.139/2015, 13.240/2015 e ao Decreto-Lei 9.760/46, principais diplomas que regem os bens da União, e a devida regulamentação pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União mostra-se fundamental ao sucesso das vendas, remições, doações e permutas.

José Cretella Junior, no seu Tratado do Domínio Público assevera que bens do patrimônio disponível, bens patrimoniais disponíveis, bens do patrimônio fiscal ou bens dominicais são os que podem ser vendidos, permutados ou explorados economicamente, do mesmo modo que os bens privados, desde que a operação beneficie o Estado e sejam obedecidos certos requisitos prescritos em lei[4].

Terrenos de marinha, terras indígenas, unidades de conservação, ilhas, bens incorporados ao patrimônio da União ante a extinção de entidades e órgãos da Administração Pública Federal (Departamento Nacional de Estradas e Rodagem – DNER, Rede Ferroviária Federal S/A – RFFSA etc.), imóveis arrecadados pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA, e uma gama de imóveis adjudicados à União para pagamento de dívidas formam um ativo imobiliário público que deve ser transferido aos particulares para desenvolvimento de habitação, infraestrutura, indústria, comércio e turismo.

Este artigo, longe de esgotar o tema, serve para traçar um panorama das recentes alterações legais e entendimentos sobre a alienação de imóveis da União.

2. Das permutas – Entendimento do Tribunal de Contas da União

Em junho de 2018, o Plenário do Tribunal de Contas da União publicou o Acórdão 1.273/2018, referente à consulta relativa a aspectos de permuta de imóveis da União. Referida decisão possui sólida fundamentação autorizando a permuta de imóveis da União com a iniciativa privada, pois o péssimo hábito da Administração Federal de locar imóveis de particulares – ainda que a União seja proprietária de vastíssimo ativo imobiliário – impacta de maneira nefasta as contas públicas e aumenta a negligência no que tange à conservação de prédios públicos.

Como exemplo, o Tribunal de Contas da União cita o caso do CNPQ, que despende R$ 35 milhões/ano, cerca de 46% de seu orçamento de custeio, pela locação do imóvel que ocupa. Em reforço, o acórdão aponta ser substancial o gasto anual com locações por parte da Administração Pública Federal (APF), ultrapassando R$ 1,4 bilhão, em 2016 (entre 2011 e 2016, R$ 7,3 bilhões) em contraponto, ressalto, à receita obtida com a carteira de imóveis de apenas R$ 652 milhões.[5]

Certo que, a manutenção desses imóveis na esfera patrimonial da União cria um prejuízo de monta, e o entendimento que autoriza sua alienação aos particulares, inclusive por meio de permuta, vem em boa hora, considerando o princípio da supremacia do interesse público.

No entendimento de José dos Santos Carvalho Filho[6], os bens públicos e o interesse público não pertencem à Administração ou aos seus agentes, que têm a obrigação de geri-los e conservá-los sempre em prol da coletividade, que é a legítima titular dos bens e interesses público. Atua a Administração em nome de terceiros.

Fica claro, portanto, que os cuidados e a gestão de bens públicos servem para trazer benefícios à coletividade, pelo que o interesse público será efetivamente respeitado quando os imóveis federais subutilizados forem alienados aos particulares.

Nesse contexto, a melhor maneira de respeitar o interesse público é retirar do patrimônio estatal um ativo imobiliário pessimamente gerido, e transmiti-lo aos particulares para a geração de empregos, desenvolvimento e, ainda, receita para a Administração, seja decorrente de venda, seja da economia gerada pela extinção de locações após o aperfeiçoamento de operações de permuta.

A permuta de imóveis da União é disciplinada por diversos dispositivos legais, entre eles o art. 30 da Lei 9.636/98, com a seguinte redação:

Art. 30. Poderá ser autorizada, na forma do art. 23, a permuta de imóveis de qualquer natureza, de propriedade da União, por imóveis edificados ou não, ou por edificações a construir.

§ 1º Os imóveis permutados com base neste artigo não poderão ser utilizados para fins residenciais funcionais, exceto nos casos de residências de caráter obrigatório, de que tratam os arts. 80 a 85 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946.

§ 2º Na permuta, sempre que houver condições de competitividade, deverão ser observados os procedimentos licitatórios previstos em lei.

O § 2º do dispositivo supracitado é claro no tocante à observação aos procedimentos licitatórios legais, sendo a dispensa de licitação expressamente apontada pelo art. 24, inciso X, da Lei 8.666/93 em se tratando de compra ou locação de imóvel destinado ao atendimento das finalidades precípuas da administração.

Por seu turno, o art. 17, I, “c” da Lei 8.666/93 reza que a licitação para alienação de bens da Administração será dispensada no caso de permuta por outro imóvel que atenda os requisitos do já referido inciso X, do art. 24 do mesmo diploma.

Elso do Couto e Silva, que foi Procurador da Fazenda Nacional e Delegado do Patrimônio da União no Rio de Janeiro, enfatizou a dispensa de licitação nas operações de permuta envolvendo imóveis da União:

O importante é que, com relação à alienação, a União Federal fica sempre presa, como as outras entidades também da Administração ficam sempre presas a alguns requisitos, tais como a licitação pública, a avaliação prévia e uma lei autorizativa. É claro que há exceções. Com relação à licitação pública, até por ser incompatível, ela não é exigível nos casos de permuta, na hipótese de investidura, na hipótese também de doação. Porque essas hipóteses visam a uma determinada pessoa ou a uma determinada coisa, a um determinado bem imóvel. Então o sistema licitatório não é compatível, porque evidentemente não poderá haver a concorrência[7].

Raul de Mello Franco Junior tratou da dispensa de licitação em caso de permuta de imóveis de domínio público com particulares: “Quanto a imóveis, há previsão de dispensa [de licitação] nos casos de dação em pagamento, doação pura e simples, permuta, investidura, venda a outro órgão da Administração Pública de qualquer esfera de governo e legitimação de posse”[8].

O festejado autor reforça que:

As formalidades civis e administrativas são as mesmas que cercam o contrato de venda e compra. Na troca exige-se, porém, que a avaliação recaia sobre os dois bens ou conjuntos a serem alienados. No caso de permuta com bem privado, também este há que ser submetido à avaliação, com idênticos critérios ou cuidados daquela adotada quanto ao bem público, respeitadas a natureza e características de cada um dos bens ou acervos[9].

E ainda:

Quanto aos bens imóveis da União, a permuta pode envolver qualquer pessoa. A licitação (concorrência ou leilão), entretanto, somente será dispensada na situação prevista no inc. X do art. 24 da mesma lei especial, ou seja, desde que o bem pretendido pela Administração seja destinado ao serviço público, cujas necessidades de instalação e localização condicionem a escolha, e o preço, revelado pela avaliação, seja compatível com o valor de mercado[10].

O recente entendimento do Tribunal de Contas da União veio nessa esteira, com a seguinte conclusão:

Em resumo, a permuta é um instituto que permite a dispensa de licitação. O requisito essencial para a pretendida dispensa, com fulcro no art. 17, inciso I, alínea “c”, c/c o art. 24, inciso X, da Lei 8.666/93, é a comprovação das necessidades de instalação e localização que condicionem a escolha do imóvel a ser permutado. Tal condição foi conferida pela Lei de Licitações, não derrogada, a meu ver, pela Lei 9.636/1998.

Logo, frente a uma permuta, admite-se a possibilidade de o administrador público realizar a licitação, com base no art. 17, inciso I, da Lei 8.666/93 c/c art. 30, § 2º, da Lei 9.636/1998, ou dispensá-la, nos termos do art. 17, inciso I, alínea “c”, do primeiro diploma legal. A opção eleita, entretanto, deve estar formalmente justificada nos autos do processo.

A Instrução Normativa 40/2010 da antiga Secretaria do Patrimônio da União (atualmente denominada Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União) já trazia toda orientação aos processos de permuta com particulares, cujo art. 25 dispõe sobre a possibilidade de dispensa de licitação e elenca a documentação necessária ao processamento do pedido. Há também a possibilidade de um “chamamento público” para identificação de imóveis que eventualmente atendam às necessidades da Administração, como forma de prospecção de mercado, como alguns órgãos públicos têm feito para alugar imóveis.

No tocante às avaliações dos imóveis compreendidos nas operações de permuta, importa salientar que serão realizadas por técnicos da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União ou da Caixa Econômica Federal.

Caso aceita a permuta, o respectivo contrato a ser lavrado pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União tem força de escritura pública, conforme art. 34, § 1º, da Lei 9.636/1998.

3. Da alienação por meio da remição do aforamento ou enfiteuse

Matéria que já estava regulada pelo Decreto-Lei 9.760/46 e pela Lei 13.240/2015, a remição do aforamento foi novamente disciplinada pela Lei 13.465/2017. Aliás, a remição do aforamento tem suas regras e procedimento indicados em diversas instruções normativas da SPU, sendo a mais recente delas a IN 03/2016/SPU.

Melhim Chalhub adverte que

“pela enfiteuse, dá-se o desdobramento dos poderes do domínio, fazendo com que sobre um mesmo imóvel coexistam, simultaneamente, o domínio direto (também chamado domínio eminente) e o domínio útil. O domínio direto é a nua propriedade, e permanece com aquele que era o titular do domínio pleno do imóvel, sendo denominado senhorio direto ou, simplesmente, senhorio, enquanto o domínio útil reúne faculdades relativas à posse, ao uso, ao gozo do imóvel, bem como o direito de transmiti-las, sendo essas faculdades atribuídas ao titular do direito real de utilização e exploração econômica perpétua do imóvel, ao qual se dá o nome de foreiro ou enfiteuta”[11].

Os contratos de aforamento ou enfiteuse devem ser registrados na matrícula do respectivo imóvel para constituição de direito real (domínio útil) em favor do particular. Infelizmente há pouco regramento acerca do registro da enfiteuse, bem como sobre o aforamento gratuito, que deve ser concedido aos particulares que cumpram os requisitos para aquisição gratuita do domínio útil de imóvel da União. Marcelo Terra lembra que: “A enfiteuse foi parcamente regrada nas leis registrarias (atual e anteriores) ou por esquecimento ou por medo do enfrentamento de tema tão espinhoso. Os imóveis enfitêuticos e os mistos (alodiais) raramente têm sua real situação jurídica nos livros”[12].

De todo modo, a remição do aforamento é antiga forma de extinção da enfiteuse, decorrente da venda pela União do chamado domínio direto ou iminente, que corresponde a 17% do valor do imóvel, nos estritos termos do art. 123 do Decreto-Lei 9.760/46:

Art. 123. A remição do aforamento será feita pela importância correspondente a 17% (dezessete por cento) do valor do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias.

Realizado o pagamento pelo particular regularmente cadastrado na Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, será consolidado em seu favor o domínio direto do bem; consequentemente a propriedade plena do imóvel, antes pública, se tornará alodial. Terras alodiais são terras privadas, livres de pagamento de foros.

Importa ressaltar que a remição do aforamento, com a edição da Lei 13.139/2015 (que alterou o art. 122 do Decreto-Lei 9.760/46, entre outros dispositivos), é considerada ato administrativo vinculado, desde que os terrenos compreendidos no pedido de remição estejam localizados fora da faixa de segurança. Referida faixa, nos termos do art. 10, § da Lei 7.661/1998 localiza-se dentro de trinta metros contados do final da praia, e de maneira alguma se confunde com a linha do preamar médio de 1831, que define os terrenos de marinha.

A remição de aforamento tratada no art. 16-A da Lei 13.465/2017 nada mais é do que a repetição de antigo instituto, constante de diversas leis anteriores. Não pode ser considerada uma novidade, mas tão somente um reforço legislativo que autoriza a transferência aos particulares da propriedade pública mediante vetusto instituto de direito que remonta aos tempos coloniais. O que importa, em verdade, é a agilidade do procedimento na Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União e o valor de avaliação que será apurado.

No tocante às pessoas consideradas carentes ou de baixa renda, o § 1º do referido dispositivo traz dispensa do pagamento dos dezessete por cento (correspondentes ao domínio direto), nos termos do artigo 1º do Decreto-Lei 1.876/1981. Essa autorização visa beneficiar tais pessoas, que, após remição, terão para si outorgados títulos de propriedade. Todavia, a lei já exime as pessoas carentes ou de baixa renda do pagamento de foros e laudêmios.

Nesse contexto, a pessoa carente titular de imóvel aforado já tem acesso ao fólio real e ao crédito mais barato (o domínio útil é direito real, portanto, registrável, conforme art. 167, I, 10 da Lei 6.015/1973), pelo que a remição nesses casos não terá grandes efeitos práticos, senão meramente cadastrais perante a Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União. Rememore-se que, a maioria dos imóveis da União não é sequer objeto de aforamento, mas de mero direito de ocupação aos particulares.

De qualquer forma, denota-se que ao invés da Lei 13.465/17 disciplinar o regime de ocupação de bens da União e facilitar a aquisição de direitos reais pelos ocupantes desses imóveis, repetiu vetustas regras legais sobre a remição ou o resgate do aforamento (o DC 9.760/46 e as Leis 9.636/1998, 11.481/2007, 13.139/2015 e 13.240/2015 já o fizeram). Nesse diapasão, parece que a União continua ignorando o fato de que a maioria de seus imóveis é apenas ocupado por particulares que não têm sequer o domínio útil desses imóveis, eis que cadastrados na SPU sob o regime de mera ocupação. Não são foreiros ou enfiteutas e não têm direito de resgatar algo que não possuem. Entretanto, esses particulares têm, na maioria das vezes, direito ao aforamento a título gratuito, e essa fundamental questão foi ignorada pela lei.

Caso a Lei determinasse o regime de aforamento para todos os imóveis da União regularmente ocupados por particulares, o acesso ao crédito mais barato, a regularização de imóveis e a geração de riqueza seriam alcançados com maior facilidade. A ocupação regular nada mais é do que aquela na qual o particular possui cadastro perante a SPU e paga as taxas de ocupação incidentes.

Como sustentamos, sem a concessão de aforamentos quase nenhum ocupante de imóvel da União pagará o preço do imóvel em duplicidade (ao alienante dos direitos de ocupação e à União, para aquisição do domínio pleno). Conforme já expusemos em outras oportunidades, a Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União sonega direito real dos particulares e concede pouquíssimos aforamentos, ainda que preenchidos os requisitos legais para tanto na maioria das ocupações regulares.

De outro lado, muito dos imóveis da União são terrenos de marinha e acrescidos, que integram grandes áreas urbanas, sendo crucial que a relação da União com a cidade se torne mais amigável, e nesse contexto a função social da propriedade pública de possui relevância.

A costa brasileira já é densamente habitada, e há uma enorme tendência ao aumento populacional nessas áreas, que merecem maior atenção do Estado. Sob esse prisma:

O sistema jurídico brasileiro procura combater o poder arbitrário do Estado, em especial da União, seja na expressão do Poder Judiciário, do Executivo ou do Legislativo, mediante a elaboração de espécies normativas elaboradas de acordo com as regras do processo legislativo constitucional, somente essas capazes de criar obrigações para os indivíduos.

O respeito à garantia constitucional do direito de propriedade, além de fixar os elementos integrantes de seu conteúdo mínimo, afasta, de maneira inquestionável, em nosso sistema jurídico, a função social como parte integrante do conceito de propriedade, de maneira que a função social da propriedade aparece no § 1º do art. 1228 do CC como aspecto do exercício desse direito, de modo a serem preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a floresta, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas. Ou seja, o proveito econômico é apenas uma das funções que a propriedade pode assumir.

A nova visão do direito de propriedade, que não ignora a intersubjetividade, mas constitui elemento fundamental do pluralismo includente no Estado Democrático de Direito, aparece, igualmente, refletida em nossa Constituição, que procura preservar a ordem econômica, a existência digna, conforme os ditames da justiça social, respeitando o mercado, sem guardar condição servil, observados os princípios expressos no art. 170 e incisos da CF[13].

A manutenção do deletério regime de ocupação e a sonegação de direito real, como o domínio útil objeto da enfiteuse ou aforamento, não é a melhor forma de gerir o patrimônio federal. Ainda que as taxas de ocupação, laudêmio e foros gerem receitas, o desenvolvimento que a extinção da atual sistemática traria ao país é enorme. Transferir aos particulares os bens da União regularmente ocupados e aforados não é tarefa impossível, bastando o processamento dos pedidos e avaliações criteriosas do valor dos terrenos. Os aforamentos a título gratuito devem ser concedidos àqueles que cumprem os requisitos legais para tanto.

De todo modo, algumas alterações merecem encômios, como o novo artigo 16-F da Lei 9.639/98, o qual determina que, em se tratando de imóvel aforado em condomínio edilício, o mesmo critério de outorga de aforamento será conferido às demais unidades autônomas, gerando assim um efeito de aforamento em bloco, com procedimento simplificado.

4. Da alienação direta de imóveis em regime de ocupação

Atualmente o regime jurídico da ocupação de terrenos de marinha encontra-se no Decreto-Lei 9.760/46. A ocupação é cadastrada perante a Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, e tais direitos de ocupação sobre bem público são cedidos, de ocupante para ocupante, com pagamento da respectiva taxa de ocupação anual; e laudêmio incidente nas transferências onerosas, ainda que a maioria desses ocupantes não tenha sequer ciência da sua relação precária com o imóvel, e mera tolerância da União quanto à ocupação do bem, sem qualquer direito real. Muitos desses ocupantes de terrenos de marinha possuem o direito de preferência ao aforamento do imóvel.

Destarte, é sintomático que os particulares se vejam como proprietários desses imóveis. São outorgadas escrituras, posteriormente levadas ao registro de imóveis, com pagamento dos emolumentos e tributos incidentes, além do laudêmio. O sistema notarial e registral brasileiro gera aos particulares o sentimento de propriedade sobre tais imóveis, e os titulares do direito de ocupação não cogitam que seus lares e comércios estão submetidos à mera tolerância da União, conforme as regras do regime de ocupação. Essa confusão se dá pela ausência de registro da propriedade da União no fólio real, ainda que o art. 1º da antiga Lei 5.972/73, ainda vigente, determine que o “Poder Executivo promoverá o registro da propriedade de bens imóveis da União”.

O regime de ocupação pode ser precário ou estável, sendo essa distinção de salutar importância para que a mera tolerância dê ensejo ao direito real (domínio útil) decorrente do aforamento ou enfiteuse a ser concedido pela União quando preenchidos seus requisitos. A ocupação precária é aquela pela qual o ocupante pode usar o bem, construir e até ceder o direito de ocupação a terceiros, de forma gratuita ou onerosa, por ato inter vivos ou mortis causa. Nesse regime de ocupação precária, o titular do direito não possui preferência ao aforamento, enquanto no regime da ocupação estável, o particular-ocupante, além do direito de ocupar o bem, possui preferência ao aforamento, sendo tal distinção entre regimes determinada pelo art. 2º, § 1º do Decreto Lei nº 1.561/1977[14].

Ainda que o domínio pleno dos terrenos de marinha seja insuscetível de usucapião, a ocupação estável caracteriza o início do longo caminho a ser percorrido até aquisição, pelo particular, do domínio útil e até da propriedade desses bens dominicais, mediante resgate ou remição do aforamento, conforme exposto.

A Lei 13.465/2017 incluiu o art. 8º-A[15] na Lei 13.240/2015, autorizando a alienação de bem público da União diretamente aos seus regulares ocupantes, mediante a publicação de portarias específicas que listam os imóveis passíveis de alienação. A ocupação regular pressupõe que o particular tenha adquirido os direitos de ocupação por meio de escritura pública, com pagamento do respectivo laudêmio e apresentação da Certidão de Autorização de Transferência – CAT, além de ter averbado a transferência perante a Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, para que tenha seu cadastro vinculado ao imóvel que ocupa. Por fim, o ocupante deve estar em dia com as taxas de ocupação incidentes anualmente, no percentual de dois por cento sobre o valor da avaliação do imóvel pela União, excluídas as benfeitorias.

É a chamada alienação direta, que visa transferir aos particulares os imóveis da União, mediante pagamento do preço de avaliação com exclusão das benfeitorias, que não podem integrar o valor a ser pago à União, sob pena de enriquecimento sem causa, uma vez que as benfeitorias foram realizadas pelos particulares ao longo dos anos.

Entretanto, o preço do imóvel já foi pago pelos ocupantes quando da aquisição dos direitos de ocupação do anterior ocupante do imóvel de propriedade da União, exceto em se tratando de imóvel sobre o qual o particular é ocupante originário, titular da inscrição de ocupação, que não é tema deste artigo.

Sabido que o valor do metro quadrado de imóveis localizados à beira-mar é valorizado, justamente por sua localização privilegiada, e aqueles que possuem direito de ocupação sobre referidos imóveis já pagaram o preço pelo imóvel, e ainda que não sejam proprietários desses bens (de domínio da União, repita-se) têm em seu favor a outorga de escrituras públicas de cessão de direitos de ocupação ou até títulos de propriedade (ainda que nulos).

Certo que esses ocupantes não pagarão novamente o preço do imóvel, ainda que a lei seja expressa em excluir do pagamento as benfeitorias realizadas no imóvel da União, ex vi do art. 1º do Decreto-Lei 2.398/87 e outros dispositivos que repetem a mesma norma. Nessa toada, sem a concessão dos aforamentos a título gratuito poucos particulares terão interesse na aquisição do domínio desses imóveis.

Em determinados casos pode haver interesse do particular na aquisição do domínio pleno de unidade autônoma de condomínio edilício, desde que a avaliação do terreno seja módica. Por se tratar de fração ideal do terreno, e em vista da exclusão das benfeitorias do cálculo do preço da aquisição, o valor pode ser interessante para que o particular adquira a propriedade plena do imóvel, tornando-o, portanto, alodial. Cada imóvel deverá ser objeto de análise acurada, para aferição da conveniência da aquisição. Em alguns casos a medida se torna inviável, mesmo nas aquisições à vista, nas quais incidirá desconto de vinte e cinco por cento sobre o preço da avalição da União, conforme reza a nova lei[16]. O desconto é condicionado ao protocolo da proposta de aquisição no prazo de um ano contado da edição de portaria que inclua o imóvel na lista de bens passíveis de alienação.

Entretanto, algumas alienações certamente serão realizadas em se tratando de imóveis da União desocupados e, principalmente desafetados de qualquer finalidade pública. Alguns desses imóveis já foram listados por portarias autorizativas de alienação[17], o que demonstra a efetividade do instituto da alienação direta quando se trata de imóveis desafetados de finalidade pública e desvinculados dos regimes de ocupação ou aforamento a particulares.

Na transferência da propriedade pública ao particular, decorrente da venda de que trata o inovador art. 8º-A da Lei 13.240/2015 não incidirá laudêmio, que é de responsabilidade, in casu, da União (alienante), mas que pela regra da imunidade não pagará qualquer contraprestação a si.

5. A questão da afetação e do registro de imóveis

A afetação possui fundamental relevância ao exame da alienabilidade do bem público, eis que os bens afetados a uma destinação pública específica não podem ser alienados.

Os bens de uso comum do povo e os bens de uso especial, enquanto afetados a finalidade administrativa específica são inalienáveis. O art. 100 do Código Civil estabelece que os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conversarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar. Mas os bens dominicais, que são aqueles desafetados de uma finalidade pública, podem ser alienados.

Nesse contexto, indispensável que a Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União certifique-se da inexistência de interesse público relacionado ao imóvel passível de alienação, pedidos de cessão por municípios, entidades autárquicas e outros órgãos que costumam manifestar interesse nos bens da União. Importante considerar que meros projetos não caracterizam a efetiva afetação do bem público, que manterá sua característica de bem formalmente público caso não seja utilizado de maneira concreta para uma finalidade pública.

Bens formalmente públicos distinguem-se dos bens materialmente públicos, conforme doutrina de Nelson Rosenvald e Cristiano Chaves:

Os bens públicos poderiam ser divididos em materialmente e formalmente públicos. Estes seriam aqueles registrados em nome da pessoa jurídica de Direito Público, porém excluídos de qualquer forma de ocupação, seja para moradia ou exercício de atividade produtiva. Já os bens materialmente públicos seriam aqueles aptos a preencher critérios de legitimidade e merecimento, postos dotados de alguma função social[18].

É necessário atentar para a realidade do imóvel e circunstâncias concretas que o permeiam, para apresentação de manifestação de interesse na sua aquisição, considerando que a Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União pode receber proposta de aquisição de imóveis não listados nas portarias autorizativas de alienação, cuja aprovação do pedido dependerá de futura portaria a ser publicada. Sendo assim, forçoso reconhecer que, nada obstante um imóvel ser público por compor o domínio de uma pessoa de direito público, ele pode ser dominical do ponto de vista da sua destinação ou utilização[19].

Necessária acurada pesquisa de cada imóvel sobre o qual particulares tenham interesse na aquisição. É corriqueira a ausência de registro dos bens públicos, circunstância que naturalmente leva ao fólio real diversos títulos de propriedade sobre bens da União, outorgados a particulares, a exemplo dos imóveis localizados na orla brasileira. Afrânio de Carvalho trata do registro dos bens públicos:

Ao acolher apenas os imóveis particulares, deixando livres os imóveis públicos, o registro tem em vista que a propriedade pública não necessita da proteção por ele oferecida, por estar a salvo de atos jurídicos dos particulares. Nada obsta, porém, que a administração pública resolva futuramente subordinar todos os imóveis públicos ao Registro, a fim de que este reflita a imagem completa do território do País. Essa fase provavelmente será atingida mais adiante como natural decorrência do cadastro, do qual se pode dizer, como já se disse da natureza, que tem horror ao vácuo…[20]

Há pouquíssimos registros stricto sensu de imóveis da União, e grande parte desses imóveis é registrado equivocadamente em nome de particulares. São casos típicos de venda a non domino, pois é a União a proprietária destes terrenos. Essa situação, aliás, deu ensejo à Súmula 496/STJ[21].

O registro de imóveis não possui presunção iuris et de iure, mas presunção iuris tantum, pelo que passível de cancelamento[22], aliás, sem a necessidade de ação para tal invalidação, nos termos do art. 214 da Lei de Registros Públicos, pois sendo o ato de registro qualificado como administrativo, possível o seu cancelamento, se viciado. Saliente-se, ainda, que a própria Lei de Registros Públicos, em seu art. 214, é expressa no sentido de ser dispensável ação direta para invalidar o registro, uma vez provadas as nulidades que o maculam[23].

Certo que imóveis da União desafetados e que consequentemente não se prestam ao cumprimento da função social da propriedade pública devem ser transferidos aos particulares.

6. Das avaliações

O art. 11-B, incluído na Lei 9.636/98[24] pela Lei 13.465/2017 determina a utilização da planta genérica de valores dos municípios para avaliação do domínio pleno dos imóveis administrados pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União. Muitas discussões surgirão para evitar o locupletamento ilícito da União, eis que as benfeitorias realizadas pelos particulares ao longo dos anos são legalmente excluídas das avaliações, sendo de propriedade estatal apenas a terra nua.

Todavia, as plantas genéricas dos municípios incluem no valor das avaliações o conteúdo econômico dos imóveis aterrados, e tais acessões devem ser excluídas do valor do terreno. Muitas vezes o terreno sem o devido aterramento (realizado pelos particulares) não possui conteúdo econômico relevante. Limongi França define enriquecimento sem causa, enriquecimento ilícito ou locupletamento ilícito como “o acréscimo de bens que se verifica no patrimônio de um sujeito, em detrimento de outrem, sem que para isso tenha um fundamento jurídico”[25].

Em se tratando de aluvião, decorrente de transporte de areia, cascalho, argila e outros materiais que acabam por ser depositados naturalmente nos terrenos (arts. 1.248, II, e 1.250 do Código Civil), não há que se falar em enriquecimento ilícito da União, pois o acréscimo não advém do esforço dos particulares. Essas questões são corriqueiras na costa brasileira e merecem debate acurado, a fim de afastar o enriquecimento ilícito estatal.

7. Conclusão

A propriedade particular não se coaduna com o uso público, e vice-versa. A alienação de bens da União vem sendo regrada e efetivada para dar cumprimento à função social da propriedade, sendo inegável a má gestão e subutilização do vasto patrimônio imobiliário federal.

Ressalve-se que, o direito de resgate ou remição do aforamento, previsto desde a época colonial e repetido por diversos dispositivos legais, inclusive pela Lei 13.465/17 estimula a consolidação do domínio de bens da União na pessoa do enfiteuta, desde que as avaliações e procedimentos sejam devidamente realizados pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União. A outorga de títulos de domínio pleno aos particulares representa não um desvalor, mas um instrumento de garantia do pluralismo e de defesa em relação a qualquer tentativa de estatalismo[26].

Houve avanços na legislação e entendimentos dos órgãos responsáveis, a exemplo do Tribunal de Contas da União que sinalizou um maior espectro para permuta de bens públicos com particulares. De maneira geral, tem sido robustecida a tendência de alienação dos imóveis da União.

Seja mediante alienação direta, doação, remição de aforamento ou por meio de permutas, a gradativa transferência de imóveis desafetados das finalidades públicas aos particulares tem como objetivo desonerar a União da administração desses bens e gerar receita aos cofres públicos, decorrentes do preço da avaliação do imóvel a ser pago pelos particulares.

Referências Bibliográficas

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^[1] Art. 86. As pessoas físicas de baixa renda que, por qualquer título, utilizem regularmente imóvel da União, inclusive imóveis provenientes de entidades federais extintas, para fins de moradia até 22 de dezembro de 2016, e que sejam isentas do pagamento de qualquer valor pela utilização, na forma da legislação patrimonial e dos cadastros da Secretaria do Patrimônio da União (SPU), poderão requerer diretamente ao oficial de registro de imóveis, mediante apresentação da Certidão de Autorização de Transferência (CAT) expedida pela SPU, a transferência gratuita da propriedade do imóvel, desde que preencham os requisitos previstos no § 5º do art. 31 da Lei no 9.636, de 15 de maio de 1998.

^[2] Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei.

^[3] Disponível em: <http://www.planejamento.gov.br/assuntos/patrimonio-da-uniao/consulta-de-imoveis-da-uniao>. Acesso em: 03.08.2018.

^[4] CRETELLA, José Jr. Tratado do Domínio Público. Rio de Janeiro: Forense. 1984, p. 138.

^[5] TCU – Acórdão 1.273/2018 – Plenário – Rel. Vital do Rêgo – j. 06/06/2018.

^[6] FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 15. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006. p. 25-26.

^[7] COUTINHO, José Roberto de Andrade. Direito Imobiliário Público. Rio de Janeiro: Lumen Juris. p. 30-31.

^[8] FRANCO JUNIOR, Raul de Mello. Alienação de Bem Público. São Paulo: Revista dos Tribunais. 2011. p. 105.

^[9] Ibidem, p. 136.

^[10] Ibidem. p. 137.

^[11] CHALHUB, Melhim. Direitos Reais. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais. p. 204.

^[12] TERRA, Marcelo. Propriedade e direitos reais limitados. 2. ed. Org. Ricardo Dip, Sergio Jacomino. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2013. Coleção doutrinas essenciais: direito registral; v. 5, p. 756.

^[13] CAMBLER, Everaldo Augusto. Fundamentos Constitucionais do Estatuto da Cidade. Coord. José Manuel de Arruda Alvim e Everaldo Cambler. São Paulo: RD, 2014. p. 360-361.

^[14] Art. 2º – O Serviço do Patrimônio da União promoverá o levantamento dos terrenos ocupados, para efeito de inscrição e cobrança de taxa de ocupação, de acordo com o disposto no Título II, Capítulo VI, do Decreto-lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, com as alterações deste Decreto-lei.

§ 1º – A inscrição, ressalvados os casos de preferência ao aforamento, terá sempre caráter precário, não gerando, para o ocupante, quaisquer direitos sobre o terreno ou a indenização por benfeitorias realizadas.

^[15] Art. 8º-A. Fica a Secretaria do Patrimônio da União (SPU) autorizada a receber Proposta de Manifestação de Aquisição por ocupante de imóvel da União que esteja regularmente inscrito e adimplente com suas obrigações com aquela Secretaria.

§ 1º O ocupante deverá apresentar à SPU carta formalizando o interesse na aquisição juntamente com a identificação do imóvel e do ocupante, comprovação do período de ocupação e de estar em dia com as respectivas taxas, avaliação do imóvel e das benfeitorias, proposta de pagamento e, para imóveis rurais, georreferenciamento e CAR individualizado.

§ 2º Para a análise da Proposta de Manifestação de Aquisição de que trata este artigo deverão ser cumpridos todos os requisitos e condicionantes estabelecidos na legislação que normatiza a alienação de imóveis da União, mediante a edição da portaria do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, de que trata o art. 8º desta Lei, bem como os critérios de avaliação previstos no art. 11-C da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998.

§ 3º O protocolo da Proposta de Manifestação de Aquisição de imóvel da União pela Secretaria do Patrimônio da União (SPU) não constituirá nenhum direito ao ocupante perante a União.

§ 4º A Secretaria do Patrimônio da União (SPU) fica autorizada a regulamentar a Proposta de Manifestação de Aquisição de que trata este artigo, mediante edição de portaria específica.

^[16] Art. 11. O adquirente receberá desconto de 25% (vinte e cinco por cento) na aquisição à vista, com fundamento no art. 4º desta Lei, requerida no prazo de um ano, contado da data de entrada em vigor da portaria de que trata o art. 8º desta Lei que incluir o bem na lista de imóveis sujeitos à alienação.

^[17] Portaria MP nº 24, de 18 de janeiro de 2016, Portaria Interministerial nº 123, de 18 de abril de 2016, Portaria MP nº 73, de 15 de abril de 2016 e Portaria nº 209, de 23 de setembro de 2016.

^[18] FARIAS, Cristiano Chaves de; ROSENVALD, Nelson. Direitos Reais. 2. edição. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006, p. 267.

^[19] BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Ives Gandra. Comentários à Constituição do Brasil. 6º vol. Tomo 1. São Paulo: Saraiva, 2000, p. 222.

^[20] CARVALHO, Afrânio de. Registro de Imóveis. Rio de Janeiro: Forense, p. 33.

^[21] Os registros de propriedade particular de imóveis situados em terrenos de marinha não são oponíveis à União. (Súmula nº 496/ STJ).

^[22] STJ, REsp 798.165/ES, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJU 31.5.2007.

^[23] CGJSP/Corregedoria Geral da Justiça/São Paulo, Processo 32.391/2000, j. 19.3.2002, Rel. Luiz Tâmbara.

^[24] Art. 11-B. O valor do domínio pleno do terreno da União, para efeitos de cobrança do foro, da taxa de ocupação, do laudêmio e de outras receitas extraordinárias, será determinado de acordo com:

I – o valor venal do terreno fornecido pelos Municípios e pelo Distrito Federal, para as áreas urbanas;

^[25] FRANÇA, R. Limongi. Enriquecimento sem causa. Enciclopédia Saraiva de Direito. São Paulo: Saraiva, 1987.

^[26] PERLINGIERI, Pietro. Perfis do direito civil. Introdução ao direito civil constitucional. Rio de Janeiro: Renovar, 1999. p. 230.

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