No 10º aniversário da carta das Nações Unidas, de F. C. San Tiago Dantas

SUMÁRIO: Ceticismo e revisionismo. Sistemas regionais. Fontes históricas da Carta de São Francisco. A instituição. Grau de flexibilidade. Funções sucedâneas. Instrumento a serviço da paz.

* A comemoração do 10° aniversário da Carta de São Francisco oferece ocasião a que instituições culturais, como esta Faculdade, se associem ao debate aberto sôbre os resultados e perspectivas dessa experiência de manutenção da paz e de organização da cooperação internacional.

As Nações Unidas e a Carta que as instituiu atravessam, perante a opinião pública mundial, uma fase de desprestígio e de intenso criticismo. Para isso têm contribuído, entre outros, estes fatôres: primeiro, a instituição e a prática do veto no Conselho de Segurança, e a subseqüente paralisação dêsse órgão, de cuja iniciativa depende tôda e qualquer ação destinada à manutenção ou à restauração da paz; segundo, a persistência de um estado de tensão internacional – a guerra fria, como a denominou WINSTON CHURCHILL – que as Nações Unidas se revelam impotentes para eliminar; terceiro, como reflexo das dificuldades e Inibições verificadas no sistema, a tendência para desviar do campo de deliberação das Nações Unidas os grandes problemas internacionais do momento, como a ameaça à Formosa ou a guerra na Indo-China, e a submetê-los ao tratamento da ação nacional.

As críticas e opiniões de pensadores políticos e homens de Estado já alcançaram círculos mais vastos da opinião pública, e se espraiaram num movimento de desconfiança e ceticismo. Os que compreendem, porém, que a criação de um novo organismo mundial seria irrealizável, e mesmo inconcebível, na presente situação histórica, e que ainda não descrêem dos princípios proclamados e dos meios escolhidos em São Francisco, apelam confiantes para a revisão, contando eliminar, por meio de reformas de estrutura, as fraquezas e os erros da Organização.

Sistemas regionais

Ceticismo e revisionismo são, assim, dois índices da crise, em que as Nações Unidas se encontram, ao terminar o 10º ano de seu funcionamento. Paralelamente, as fraquezas do sistema mundial têm feito expandir-se a confiança pública nos sistemas regionais. Blocos de países, ligados por afinidades geográficas ou estratégicas, e mais intimamente unidos pela inexistência de antagonismos políticos entre êles, têm procurado estruturar sistemas de cooperação regional, ora com fins estritamente defensivos, ora visando à cooperação econômica e social, e êsses sistemas assentados sôbre composições mais homogêneas inegàvelmente se avantajam em eficiência e estabilidade ao sistema mundial. Daí a opinião, defendida por muitos, de que a cooperação política dos povos se processará em etapas, passando do nacional ao regional, e do regional ao mundial.

Essa integração regional progressiva já seria, mesmo, um processo avançado de federalização de Estados. A Organização dos Estados Americanos, baseada no sistema institucional permanente da Carta de Bogotá e no Tratado Interamericano de Assistência Recíproca do Rio de Janeiro; a Organização dos Estados signatários do Tratado do Atlântico-Norte; o Bloco Oriental; e mesmo os blocos de expressão geográfica e política mais limitada, como a Liga Árabe ou a União Balcânica, estariam a dar testemunho de uma tendência mais viável e a apontar uma política superior, quanto à efetividade de seus resultados, à política de coordenação mundial personificada nas Nações Unidas.

Não é possível abordar com objetividade o exame de tais críticas sem um esfôrço prévio para tomar, diante dêsses problemas de aguda atualidade, a distância do historiador e a imparcialidade do sociólogo. É difícil observarmos com isenção os fatos em que somos protagonistas, principalmente quando a sua evolução imediata pode conduzir-nos, de um instante para outro, ao êxito extremo da destruição. Mas é o privilégio da consciência culta, sobretudo da moderna, escapar, ainda que imperfeitamente, do invólucro da subjetividade, e transformar em história a realidade presente.

Se nos esforçarmos para julgar “de fora” a experiência das Nações Unidas e da Carta, na década de 1945-1955, o primeiro fato em que devemos atentar é a brusca mudança da base política, ia dizer, da base existencial, em que se fundara a racionalidade do sistema. Todo sistema institucional, desde a tribo ao Estado e à Federação, exprime e racionaliza uma forma de equilíbrio entre grupos e forças sociais. A instituição é o vestido lógico com que se cobre e protege um corpo animado de vida e ávido de dominar suas próprias contradições. O que não contém contradições, o que não sofre a disputa de fôrças e instintos contrários, não aspira a institucionalizar-se. É quando um complexo de fôrças, de unidades vitais ricas de antagonismo e ao mesmo tempo de complementação, alcança através de um compromisso o benefício da coexistência, que surge, como expressão racional e durável dêsse compromisso, a instituição, em cujos quadros o tumulto vital encontrará veiculação e disciplina.

Fontes históricas da Carta de São Francisco

A Carta de São Francisco e a Organização das Nações Unidas deram essa expressão racional a um estado momentâneo de equilíbrio, em que se encontravam, em 1945, os povos detentores dos iniciais de destruição em escala mundial. Êsse desequilíbrio, essa composição de fôrças, se formara diante do objetivo comum – a guerra contra os Estados ditatoriais, e pudera superar muitos dos antagonismos que anteriormente fomentavam uma política de ações nacionais isoladas. Em 14 de agôsto de 1941, a Carta do Atlântico exprimia a convicção de seus signatários de que o desarmamento das nações agressoras era essencial, “pending the establishment of a wider and permanent system of general security“.

Em 30 de outubro de 1943, os governos dos EE. UU., do Reino Unido, da União Soviética e da China declaravam:

“A necessidade de estabelecer-se, na data mais próxima possível, uma organização internacional geral, baseada no princípio da igualdade soberana dos povos amantes da paz e aberta à participação de todos os Estados, grandes ou pequenos, para manutenção da paz e da segurança internacional”.

Essas mesmas idéias seriam retomadas na declaração de Teerã, em 1 de dezembro de 1943, e vazadas em 7 de outubro de 1944 no documento conhecido como Proposições de Dumbarton Oaks, fonte histórica imediata da Carta de São Francisco.

Em tôdas essas manifestações e documentos, como base política do sistema, que se pretendia fôsse o mais realista, jazia o vínculo de união e de recíproca confiança dos Estados, que se haviam unido para a guerra, e desejavam continuar unidos na execução de uma política de paz. A obra de Dumbarton Oaks foi concebida com base na firmeza dessa aliança ou união, que deveria ser o substractum político do sistema, e dar-lhe conteúdo existencial. Os espíritos voltavam-se, então, para o futuro, escarmentados do fracasso recente da Liga, e punham seu cuidado supremo na verificação do realismo das soluções que apontavam. O receio de uma recaída involuntária no jurisdicismo utópico do Convenant, e a confiança no fato político básico da nova organização, que deveria ser a união sincera e estável de propósitos, alcançada no correr da guerra, pelas Grandes Potências, modelaram, como era natural, o quadro institucional das Nações Unidas, colocando no centro, ou na base, do mecanismo deliberativo, a vontade conjunta dos que lhe asseguravam efetividade. Daí dizer, com muita propriedade, o Prof. CALOGEROPOULOS STRATIS: “la base du système instauré pour la Charte réside dans le príncipe de l’entente cordiale des Grands”.

A manifestação imediata dêsse princípio ocorreria quando se elaborasse a regra das votações no Conselho de Segurança, onde os Estados decidem as medidas relativas à manutenção da paz e à repressão dos atos que importam o seu rompimento. A norma estatutária da Liga das Nações era a unanimidade. Qualquer Estado, pela recusa do seu voto, podia paralisar o sistema, o que confundia o pronunciamento da entidade com uma ação conjunta concertada entre chancelarias.

Os redatores das Proposições de Dumbarton Oaks realizaram um progresso decisivo substituindo a norma da unanimidade pela da maioria de sete votos em 11, mas se detiveram com razão diante do perigo de um pronunciamento em que ficasse vencido um dos grande, Estados responsáveis pela paz e pela Organização. Daí exigirem que entre os votos afirmativos estivessem os dos grandes Estados, considerados pela Carta membros permanentes do Conselho.

Proceder de outra maneira, em Dumbarton Oaks ou em São Francisco, teria sido irrealístico e, ouso acrescentar, indesejável, pois, como acentuei linhas atrás, uma instituição não vale pela racionalidade de sua estrutura e das normas de seu funcionamento, mas pela correspondência entre elas e o fato social e político que se exprime na mesma instituição. Em 1945, o fato social – vivo e fecundo – era a união entre os EE. UU., o Reino Unido e a União Soviética. Essa união ou aliança vinha de restaurar no mundo os postulados do convívio democrático, e nada, a não ser ela, podia animar com seu sôpro vital o ente jurídico, que nascia em São Francisco.

É uma das leis sociais que presidem à evolução do direito, a da transformação mais rápida da infraestrutura do que da superestrutura das instituições. A instituição nasce como resposta a um fato de ordem econômica ou política, para o qual ela representa uma solução racional. Mas o próprio das soluções racionais é ganharem autonomia. A instituição se incorpora à sociedade, alcança sua própria justificação, e não raro sobrevive longamente aos fatos econômicos e políticos que lhe deram origem, capturando ao longo do tempo outras bases existenciais. Todos temos presente ao espírito a origem dessa instituição de crescente atualidade: a Federação. Sabemos a que problemas de integração política entre Estados soberanos ela veio dar resposta, e sabemos como se autonomizou, pelo seu valor racional, dêsse fato originário, a ponto de vir servir a países, como o nosso, onde faltava o antecedente histórico, que lhe permitisse repetir as etapas do seu processo evolutivo.

Essas transformações contendísticas por que passam as instituições, cumprem-se às vêzes em séculos, e às vêzes em anos. O que é, porém, raro, e quase sempre fatal à sobrevida da instituição, é que a transformação se passe imeditamente após o seu nascimento, retirando-lhe sob os pés ainda inseguros a base em que se apoiava. Manifesta-se, então, inevitável, uma crise institucional. A eficácia da solução ainda não impôs o seu poder normativo, e já não lhe corresponde o fato existencial que nela se exprimira. Sem que ainda outra base política tivesse podido ser capturada, a instituição perde sua base originária primitiva, e não pode aparecer aos olhos de todos senão como gigantesco artifício, plasmado na utopia.

Foi o que sucedeu às Nações Unidas. Em 1945, elas nasciam como expressão jurídica da aliança política dos grandes Estados empenhados em defender a paz, e recebiam uma estrutura adequada a essa realidade histórica basilar. E, em 1947, a união desaparecia, através de um processo quase instantâneo de transmutação de valores, para dar lugar a um movimento de polarização da vida internacional, dividida em dois campos atrativos, reciprocamente isolados.

O instrumento concebido para servir a uma ação combinada entrou em paralisação. O que pretendia ser sólido tornou-se rígido. E as Nações Unidas, privadas da base política que lhes devia assegurar o funcionamento, não tardaram a aparecer como um artifício, de cuja viabilidade como instituição muitos entraram a duvidar.

Se nos pusermos, porém, a examinar de perto, o modo por que a instituição tem reagido ao brusco desajustamento de suas bases políticas e vitais, parece lícito pensar que sua crise não conduz ao declínio e ao desaparecimento.

Grau de flexibilidade

O problema vital de tôda instituição em crise se decompõe em dois aspectos: grau de flexibilidade e aptidão para o desempenho de funções sucedâneas.

O grau de flexibilidade permitirá, se elevado, que a instituição logre um preenchimento ao menos parcial dos seus fins, graças aos recursos interpretativos das normas pelas quais se rege.

As funções sucedâneas são aquelas que o próprio órgão consegue criar e preencher em lugar das que lhe estão assinadas como objetivo principal, e a que, manietado pela crise, não consegue dar desempenho.

As Nações Unidas, sob o império da crise resultante do desentendimento dos grandes Estados, em cuja boa aliança se baseava o seu perfeito funcionamento, têm buscado na Carta elementos flexíveis, que lhes permitam abrir caminho, através dos obstáculos, para a consecução de seus fins. Se a Carta se mostrasse

rígida, paralisando todo funcionamento, seria provável que essa imobilidade em pouco tempo desacreditasse de todo o complicado e custoso sistema de ação conjunta, por ela modelado. Também se a Carta não contivesse elementos rígidos, demarcados com precisão técnica os limites entre a ação legal e a ilegal, não conseguiria a Organização reter nos seus quadros os membros que se sentissem vítimas do arbítrio majoritário.

A experiência da guerra da Coréia foi para a Carta de São Francisco um teste satisfatório de flexibilidade.

Já anteriormente se vinha manifestando a tendência para ampliar, mediante uma interpretação mais larga dos artigos 10 e 11, a jurisdição da Assembléia Geral, dando-lhe uma competência subsidiária, ou, como já se disse, paralela à do Conselho nas questões de manutenção da paz e da segurança. Com isso se buscava abrir caminho para iniciativas comandadas pela norma simplesmente majoritária, que rege o funcionamento da Assembléia, e ladear o veto imperante nas decisões do Conselho. A famosa Resolução Uniting for peace de 3 de novembro de 1950 não só veio permitir que a Assembléia se reúna para verificar a existência de agressão e recomendar os meios repressivos adequados, como admitiu que a Assembléia recomende aos Estados-membros a formação de contingentes militares no seio das suas respectivas fôrças armadas, destinados a serem eventualmente postos à disposição das Nações Unidas para ações militares repressivas.

Ainda que a constitucionalidade dessa Resolução possa parecer suscetível de discussões, é inegável que através dela se opera um movimento interpretativo de longo alcance, destinado a vencer os obstáculos instrumentais que ameaçam a Organização de faltar ao cumprimento de seu objetivo principal.

Outro exemplo de desgravitação das funções do Conselho para a Assembléia foi a criação, em 13 de novembro de 1947, da chamada Pequena Assembléia, convocada extraordinàriamente para acompanhar os assuntos pendentes, entre os quais avultava a Questão Balcânica, e com o poder reservado na Carta ao Conselho de Segurança e à maioria dos Estados-membros de convocar, se necessário, a Assembléia.

Durante a agressão à Coréia do Sul, desfechada em 1950 pela Coréia do Norte, o Conselho de Segurança viu-se diante de dois fatos, que suscitaram igualmente o trabalho interpretativo, pondo à prova satisfatòriamente a flexibilidade da Carta. O primeiro foi a inexistência de contingentes armados, postos à disposição do Conselho pelos Estados-membros nos têrmos do art. 43, para o emprêgo de ação militar contra o agressor. O Conselho superou a dificuldade entendendo que as recomendações aos Estados-membros, previstas em outro artigo do capítulo VII da Carta, podiam consistir na de remessa de tropas nacionais contra o agressor, as quais se uniram depois sob a bandeira das Nações Unidas. Dêsse modo venceu-se um obstáculo, que poderia haver paralisado a ação do Conselho no momento culminante em que se exigia sua intervenção. O segundo foi a ausência voluntária da União Soviética na deliberação do Conselho que qualificou o agressor. Não tendo a União Soviética querido usar do voto contrário ou da abstenção, que importariam veto, e tendo preferido não comparecer ao Conselho, cumpria interpretar o não-comparecimento, o que foi feito no sentido de entender-se que não se exercera o veto, ficando aprovada a resolução.

Assim como se vem patenteando uma flexibilidade da Carta, capaz de assegurar às Nações Unidas o preenchimento, ainda que incompleto, dos seus fins, assim se vem a Organização mostrando apta para desempenhar um papel, que deve ser considerado sucedâneo de sua função primordial.

Criadas para assegurar a paz através da união política dos grandes Estados e do sistema de igualdade jurídica entre Estados grandes e pequenos, as Nações Unidas tiveram de enfrentar situação oposta, caracterizada na guerra fria, ou seja, o estado de tensão internacional permanente entre os próprios grandes Estados fiadores da paz mundial. Essa situação frustrou a consecução do objetivo institucional, ou pelo menos retardou o seu advento, mas deu ensejo a que o organismo criasse uma função nova, não menos vital e relevante que a primeira: mantendo frente a frente, em debate público, num forum ininterrupto, os Estados que se antagonizam, as Nações Unidas passaram a desempenhar um papel hipotensor da situação internacional.

O debate em que as partes são compelidas a justificar suas atitudes e fundamentar suas acusações não logra eliminar as causas profundas que impelem as nações para o choque militar. Mas é sabido que as guerras têm causas imediatas e remotas. As remotas deitam raízes em antagonismos de ordem econômica ou social. As imediatas prendem-se a fatos momentâneos, cujo poder de detonação resulta menos de sua própria significação, do que do nível a que chega, em determinadas épocas, a tensão internacional. O isolamento entre as nações favorece a elevação desses níveis de tensão, e a sua confrontação assídua no terreno das conferências e dos debates favorece a sua baixa.

As Nações Unidas tornaram-se hoje o maior instrumento de defesa da paz mundial, não tanto pelo desempenho da sua função específica de reprimir a agressão, que se acha entorpecida pelo veto, quanto pela função sucedânea de organismo hipotensor da guerra fria, função que ela desempenha graças ao fato, de importância transcendental, de existir hoje no mundo um ponto de encontro contínuo dos Estados aptos a desencadear a guerra.

Mais não se precisa dizer para mostrar quanto são insatisfatórias as teses revisionistas, que aspiram, nas condições atuais, a debilitar o sistema mundial encarnado nas Nações Unidas, em proveito dos sistemas regionais, ou que pretendem abolir o veto no Conselho de Segurança.

Se não existisse o veto, certamente a União Soviética já se teria retirado das Nações Unidas, e a maior e mais grave derrota sofrida pela causa da paz será a retirada da União Soviética da Assembléia e dos Conselhos dêsse organismo, onde hoje o Oriente e o Ocidente se acusam, se defendem e se justificam perante a opinião mundial.

Quanto aos sistemas regionais, mereceu êles o maior apoio dos Estados e superam em seus resultados práticos tudo que o sistema mundial possa ambicionar. Mas os problemas a que os sistemas regionais respondem não são os mesmos a que o mundial é endereçado. Nos sistemas regionais comanda o princípio da homogeneidade, graças ao qual no seio dêles se cumpre, com diversa celeridade, a marcha das nações livres para o federalismo. No sistema mundial domina o princípio do antagonismo, graças ao qual se obtém de cada um o máximo de autojustificação e portanto de conciliação e contemporização.

Bem haja, pois, a Carta de São Francisco. Ao comemorarmos o seu 10° aniversário podemos dizer que ela não comprometeu o seu futuro, apesar da crise que lhe solapou a base política, e que ela é, através das Nações Unidas, o melhor instrumento a serviço da paz.

F. C. San Tiago Dantas, professor da Faculdade Nacional de Direito.

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Nota:

* N. da R.: Discurso proferido em sessão solene da Faculdade Nacional de Direito.

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