Comissão parlamentar de inquérito sôbre as atividades da comissão central de preços – Castilho Cabral
Instituto de resseguros do Brasil – Autarquias e sociedades de economia mista – Carlos Medeiros Silva
Governador – Impedimento – Ausência – Substituição temporária – Competência do Poder Legislativo para regulamentar os preceitos constitucionais – Francisco Campos
Governador – Licença para ausentar-se do Estado – Poderes da Assembléia Legislativa para definir impedimentos – Substituição – Renato Barbosa
Falência – Compensação de dívidas – Luís Machado Guimarães

NOTAS E COMENTÁRIOS

Privilégios e imunidades dos organismos internacionais – Hildebrando Accioly
Responsabilidade civil no Código brasileiro do ar – Prescrição da ação – Alcides de Mendonça Lima
Capacidade para testemunharem o testamento cerrado os membros da administração da instituição ou fábrica legatária – Raul Floriano
O conceito de parte no processo – Homero Freire
A revisão judicial e a “Lei Maior” – Edward S. Corwin
As certidões e as comissões de inquérito – Oto Prazeres
Homenagem ao juiz José de Aguiar Dias
Prêmio Teixeira de Freitas
Discurso de agradecimento do Ministro Carlos Maximiliano
Banco do Brasil S.A. – Sua transformação em êmpresa pública – Bilac Pinto

BIBLIOGRAFIA

JURISPRUDÊNCIA

LEGISLAÇÃO

LEIA:

SUMÁRIO: Poderes e limites das Comissões de Inquérito. A doutrina norte-americana. Posição do problema no Direito brasileiro.

Sobre o autor

Samuel Duarte, Deputado federal pelo Estado da Paraíba

DOUTRINA

Inquéritos parlamentares

Poderes e limites das Comissões de Inquérito

No quadro das instituições parlamentares, as Comissões de Inquérito revelam-se instrumentos de utilidade tanto mais estimável quanto se assinalam as duas funções eminentemente políticas das Câmaras: a elaboração legislativa e a fiscalização dos atos do Executivo. Na prática do regime representativo cedo se reconheceu a eficácia dêsses órgãos, que respondem a uma necessidade de esclarecimento, informação e pesquisa no domínio, vasto e complexo, onde se projeta a atividade do legislador.

O êxito de uma legislação sensível às exigências econômicas, sociais e culturais do grupo social correspondente está na dependência do fator objetividade, que leva à moldura da lei materiais submetidos a rigoroso estudo. Ao empirismo abstrato, que conduz ao divórcio entre a legislação e a realidade social a que se destina, os Parlamentos, para vencer a crise do nosso tempo, que é uma crise de insuficiência de comando frente aos problemas propostos à argúcia dos governos, opõem outra técnica e outro comportamento. Em lugar do debate acadêmico, das exibições de eloqüência verbalista, surge a análise e a crítica dos problemas e suas soluções, a frio. Na tribuna quem brilha não é mais o improvisador de imagens, o autor de tropos de gôsto duvidoso, mas o dissecador de temas de economia e direito, que, mesmo combatendo, prefere o uso das cifras e a análise de fatos concretos.

A dialética superou a declamação; a técnica dominou o parnasianismo, no seio das assembléias de hoje. O papel do Legislativo ganhou, por isso mesmo, outro relêvo. No Brasil, essa diferença de planos, entre dois regimes, o de 1891 e o atual, se manifesta, entra outras características, na importância atribuída às Comissões Parlamentares de Inquérito, que a Constituição de 24 de fevereiro desconhecera. Deram-lhe, a de 1934 e a de 1948, acolhida expressa, como prerrogativa da Câmara e do Senado.

Se, na prática, o instituto não atingiu o nível de eficiência que estava nas intenções do legislador-constituinte, o fenômeno é de frustração aparente.

De uma parte, êsse insucesso foi fruto da incompreensão do autêntico papel das Comissões; do descaso com que os comissários se desincumbiram da tarefa; de melindres e vaidades fáceis, ante que cedia, sem resistência, a maioria política das Câmaras. De outra parte, a falta de lei própria, que regulasse suas atribuições, com a outorga de meios adequados ao bom resultado das investigações, explica o desprestígio em que caiu o maior número das Comissões de inquérito criadas pela Câmara dos Deputados.

Fatos recentes vieram atrair para o instituto as atenções dos meios políticos do País.

As reações da imprensa em face da atividade de uma dessas Comissões suscitaram idéias contraditórias e confusas acêrca do significado político e do papel constitucional dêsses órgãos, destinados a auxiliar as Câmaras na prática de suas altas funções.

Seduzido pelo aparato das Investigações, impressionado pela circunstância de estar a palavra “inquérito” ordinàriamente ligada á descoberta de crimes e de sua autoria, houve quem identificasse o conceito policial com o dos inquéritos que as Comissões Parlamentares realizam. Cumpre, entretanto, distinguir e separar nesse terreno ainda sujeito a dúvidas e controvérsias, a fim de que não se desnature a índole de uma instituição capaz de oferecer sólido concurso à atividade parlamentar, mas suscetível, por outro lado, de uma contribuição negativa, pelo desvio das diretivas regulares, podendo constituir-se fonte de atritos entre os poderes.

A doutrina norte-americana

A escassez de estudos em nossa literatura jurídica sôbre o assunto nos leva a assimilar da prática estrangeira uma construção doutrinária que possa servir à inteligência do instituto em seus grandes e obscuros desenvolvimentos.

Em nenhum país, como nos Estados Unidos, os inquéritos parlamentares lograram tanto êxito, notadamente os realizados pelas Comissões do Senado. Imenso campo de empreendimentos econômicos, em que se jogam milhões em aventuras e iniciativas gigantescas, as armas da corrupção e do subôrno são ali àvidamente mobilizadas, de preferência nas esferas da administração e no seio dos partidos.

Segundo o testemunho de TEMÍSTOCLES BRANDÃO CAVALCANTI, de 1789 a 1925, realizou o Senado americano 285 inquéritos, sendo os mais numerosos durante a gestão governamental de GRANT e de WILSON.

Ali o exercício das faculdades de investigação constitui atividade implícita no conceito do Poder Legislativo, ou mais concretamente, essa prerrogativa de fazer inquéritos é inerente à função do legislador.

Não quer isso dizer que os inquéritos parlamentares, na prática americana tenham como limites as estritas atribuições do Congresso. Não só as atividades designadas ao raio de ação das Câmaras podem ser alvo de investigação, mas pode esta razoàvelmente estender-se a matérias sôbre as quais o Congresso se ache impedido constitucionalmente de legislar. Todavia, essa doutrina não autoriza pesquisas impertinentes, invasoras da competência específica do Executivo e do Judiciário. Se a investigação vai além do campo em que se exerce, constitucionalmente, a função legislativa, atingindo assuntos estranhos à competência legislativa do Congresso, cumpre justificá-la no interêsse de servir, pelo material colhido e informações procuradas, à expedição de uma medida legislativa.

Que não podem ter caráter criminal, por carecerem as Comissões de Inquérito de função jurisdicional, é ponto assente na doutrina do Congresso americano, conforme se decidiu nos casos Mc Grain vs, Daugherty e Sinclair.

Nunca o Congresso se atribuiu, através daquelas medidas, o exercício de atividade constitucionalmente endereçada aos outros ramos da soberania nacional; dos inquéritos se utilizou para reprimir abusos, pelo emprêgo de medidas legislativas, cujo império impessoal é de molde a prevenir a continuação ou a renovação dos abusos descobertos.

Feita a ressalva, quanto à natureza das investigações, que não é criminal, no sentido de não confundir-se com o procedimento da polícia judiciária, e quanto aos fins, que não visam à repressão específica e delitos, que é incumbência da justiça penal, podem, sim, os inquéritos parlamentares conduzir a êsse desfecho, se no curso da inquirição se chegar à descoberta de crimes. Tal resultado não exonera, todavia, o Executivo ou o Judiciário de recorrerem a novos procedimentos em relação ao crime cuja existência ficou provada no inquérito parlamentar. Nem obriga os agentes daqueles poderes a dispensar novas provas, para perfeita elucidação dos fatos.

No sistema francês se reconhece a competência ampla das Comissões de Inquérito quanto aos fatos objeto das investigações. Desde que a inquirição não invada as atribuições específicas do Judiciário, seus poderes só encontram limites nos textos expressos das leis. De outra maneira, seria difícil ao Parlamento realizar a função de legislar e aos representantes do povo desempenhar-se da missão fiscalizadora, inerente ao mandato parlamentar.

Em matéria eleitoral, domina em França princípio idêntico ao acolhido nas práticas norte-americanas: a faculdade de investigar o processo eleitoral, de apurar fraudes e corrupções, é, num e noutro país, corolário lógico da competência atribuída às Câmaras de verificar seus poderes, escoimando a representação da impostura e da flibusteria, que desnaturam a vontade do corpo eleitoral.

Um ponto de grande interêsse a apreciar no âmbito dessa competência é o que diz respeito ao direito de repressão contra as testemunhas contumazes ou incursas em desacato. Em princípio, foi êsse direito admitido nas Câmaras norte-americanas desde o comêço de seu funcionamento. É o que nos informa BIDEGAIN em sua notável monografia sôbre o Congresso dos Estados Unidos. A jurisprudência da Côrte Suprema, quanto aos limites dêsse direito, não foi uniforme, acabando por assentar que a faculdade de castigar por desacato só podia ser exercida nos casos vinculados ao exercício das funções judiciais das Câmaras ou ao de investigação com propósitos legislativos. Por outro lado, a determinação dos fatos constitutivos do desacato não ficou ao arbítrio das Câmaras, sujeitando-se suas deliberações, nesse setor, à revisão dos tribunais. No caso Anderson vs. Dunn, a Côrte Suprema entendeu que o demandante não havia cometido desacato quando se negou a fazer declarações num inquérito realizado pela Câmara e no qual esta excedera suas próprias faculdades.

Vale recordar que nesse ruidoso episódio forense, o grande tribunal americano sufragou as conclusões seguintes: 1) que o Congresso tem um poder geral para punir um desacato, análogo ao exercido pelos tribunais de justiça; 2) que cabe a cada Câmara decidir quais os fatos que constituem desacato; 3) que, entretanto, fixados que se acham na Constituição os limites a essa faculdade, deve recorrer-se a seu texto para se determinarem os obstáculos opostos ao exercício arbitrário daquela faculdade; 4) que a detenção de cidadãos ordenada pelas Câmaras não se pode prolongar além da conclusão de suas sessões. Durante 60 anos vigorou êsse aresto.

Mas, no caso Kilbourn, ficou bem claro que o poder de punir testemunhas, por desacato, era exercido ilegitimamente, quando a investigação se exercesse sobre matéria estranha à competência constitucional do Congresso, por ser da alçada dos tribunais. Kilbourn recusara-se a responder a uma pergunta e a Câmara o mandara deter pelo sergeant at arms até que êle se mostrasse disposto a responder. Pelo voto do chief of justice MILLER, a Côrte Suprema entendeu que a matéria da investigação era judicial, carecendo a Câmara de Representantes de autoridade para obrigar a testemunha a depor sôbre os negócios particulares da firma Jay, Cook and Co., que praticara operações irregulares lesando muitas pessoas.

Já em 1897, o mesmo tribunal confirmou, em recurso de habeas corpus, a detenção de Chapman, sócio de uma firma de corretores, que se recusara a responder a uma investigação concernente à venda de certas ações comerciais a um senador. Desde que o Congresso atuava no exercício de suas funções constitucionais, conduzindo o Senado um inquérito relativo a medidas disciplinares contra um de seus membros, a punição por desacato, na hipótese, era legítima.

Em 1927, essa doutrina ganhava novo alento, na decisão do caso Mc Grain vs. Daugherty. E em 1929, a propósito de uma investigação realizada pelo Senado sôbre arrendamento de reservas petrolíferas, não pede uma testemunha escusar-se alegando a exceção de incompetência ratione materiae.

A Côrte Suprema deixou evidente que aquela investigação podia auxiliar diretamente a ação legislativa, tanto porque a investigação não só pode ter como objeto o exercício eventual da função de legislar, quanto pode ter como o fim conhecer os efeitos das leis emanadas do Congresso.

Firmou-se, dêsse modo, a doutrina da “presunção do propósito legislativo” vinculada à formação das Comissões de Inquérito. Essa doutrina, apoiada nos últimos arestos da Côrte Suprema, ganhou expressão bem lúcida no caso Sinclair. Traslademos o ponto essencial da decisão:

“Conforme nossa opinião em Mc Grain vs. Daugherty, duas proposições foram estabelecidas definitivamente: uma, a de que as duas Câmaras do Congresso, em suas relações separadas, possuem, não só os poderes que lhes são concedidos expressamente pela Constituição, senão os poderes auxiliares que sejam necessários e apropriados para tornar efetivos os poderes expressos; e a outra, que nenhuma Câmara está investida de um poder geral para investigar os negócios privados e obrigar a produzir provas, senão sòmente do poder limitado de investigar que exista quando se aplica a regra de interpretação constitucional que acabamos de enunciar. Esse caso demonstra que, conquanto o poder de investigar seja um auxiliar essencial e apropriado da função legislativa, deve ser exercido com a devida consideração pelos direitos das testemunhas e que uma testemunha pode recusar-se legalmente a responder quando os limites do poder são excedidos ou quando as perguntas feitas não são pertinentes à matéria investigada.

Do estudo da jurisprudência americana sobre a matéria, BIDEGAIN recolheu, além das regras principais acima enunciadas, outras assim expostas:

1ª) as faculdades de investigação podem exercitar-se não só quando as Câmaras atuam em sua capacidade jurisdicional, senão também em auxílio à sua função legislativa;

2ª) o “propósito legislativo” de uma investigação deve julgar-se com critério amplo:

3ª) quando os direitos e liberdades de um cidadão se acham em jogo, as Câmaras não são juízes finais de seus direitos e privilégios e a legalidade de sua ação pode ser questionada perante os tribunais;

4ª) as testemunhas podem negar-se a responder perguntas que não achem pertinentes à matéria investigada ou que impliquem numa acusação contra si mesmas e podem submeter à decisão dos tribunais a questão acêrca da propriedade da pergunta; mas o êrro de direito não constitui escusa para a aplicação da penalidade por desacato.

Posição do problema no Direito brasileiro

Com os subsídios fornecidos pela doutrina e jurisprudência estrangeiras, torna-se acessível o material para a melhor construção jurídica do instituto das Comissões Parlamentares de Inquérito no terreno de nosso direito público, onde, ingressando com a Carta de 1934, sòmente sob o signo da de 1946 logrou numerosas experiências.

Até o advento da lei nº 1.579, de 18 de março de 1952, essas experiências se ressentiram de incerteza e falhas. Não havia como estender fora do âmbito das próprias Câmaras a eficácia de medidas e diligências ordenadas pelas Comissões, o que contribuía para o malôgro das investigações. Com aquêle instrumento, que lhes conferiu ampla autoridade junto aos órgãos da administração e os particulares, pelo estabelecimento de sanções penais contra os responsáveis por qualquer impedimento ou desrespeito à sua ação, e contra testemunhas, peritos, tradutores e intérpretes infiéis ao compromisso, cessou a causa determinante, em muitos casos, do insucesso a que foi condenado um sem-número de inquéritos feitos na Câmara dos Deputados.

Pondere-se, porém, que, tratando-se de providência relevante, nada ganhará em prestígio qualquer das casas do Congresso que a malbaratar, liberalizando-lhe o emprêgo sem maior justificativa. Entendemos que tanto maior autoridade cobrará o Parlamento, em suas atividades investigadoras, quanto o uso delas alcançar fatos que envolvam realmente o interessa da Nação. Transformar o instituto em arma política, de pura conveniência partidária de um grupo, de uma parcialidade, sem o objetivo de resguardar a legalidade, a moral administrativa ou os legítimos interêsses do Tesouro, importa em fraude à Constituição. Será a Câmara interessada juiz dos fatos motivadores da medida excepcional. Sua apreciação no caso é soberana; mas, uma vez em jôgo os direitos e as liberdades dos indivíduos atingidos pelas diligências da Comissão, cabe aos tribunais decidir da eficácia das medidas, nos têrmos do art. 141, § 4°, da Constituição.

Ao autorizar os inquéritos parlamentares, quis o Estatuto Básico, com a exigência de que se exerçam sôbre “fato determinado”, impedir sindicâncias impertinentes, sem fins precisos.

A amplitude das faculdades investigadoras terá conteúdo concreto e definido, expresso na própria resolução criadora do órgão investigador.

Falhando o requisito, há que duvidar da constitucionalidade do procedimento. Mas, indicado o fato ou fatos a investigar, nenhum meio de direito, nenhuma diligência apta à elucidação das ocorrências em exame e de suas circunstâncias, em tôda a área de sua incidência, se recusará à Comissão. No exercício de sua competência, ela representa a própria Câmara e o Congresso, em seus privilégios e imunidades. É a própria representação nacional em ação. Qualquer atentado aos poderes da Comissão de Inquérito significa ofensa à independência e dignidade do Poder Legislativo. Sòmente ao Judiciário, no uso de suas prerrogativas jurisdicionais, é dado opor limites ao que a Comissão decidir, ou ao que fôr resolvido pela Câmara respectiva, em apoio ao órgão auxiliar.

No uso de suas faculdades jurisdicionais, dizemos, a fim de compreender na cláusula os requisitos que devem legitimar a ação dos tribunais, que, na espécie, não podem perder de vista os ângulos da matéria reservados à exclusiva competência das Câmaras e, por isso, imunes à interferência dos outros poderes.

Aspecto de grande interêsse é o que apresenta o resultado do inquérito parlamentar, quanto às medidas a serem tomadas. A lei nº 1.579, art. 5º, declara que as Comissões apresentarão relatório de seus trabalhos à respectiva Câmara, concluindo por projeto de resolução.

Vê-se que o legislador passou ao largo das águas tormentosas do assunto. A simplicidade do dispositivo deixa em suspenso problemas que exigem soluções diversas, de acôrdo com a natureza dos fatos apurados.

Conforme o resultado das Investigações, as medidas a adotar podem ser legislativas, administrativas ou judiciárias, ou umas e outras em conjunto.

Se as conclusões autorizam a expedição de ato legislativo, visando providências de efeito futuro e de caráter geral, deve a Câmara respectiva iniciar a elaboração da lei que atenda ao objetivo previsto.

Se o inquérito, porém. conclui pela existência de irregularidades num departamento do govêrno, como sejam malversações de fundos públicos, que não sugiram a expedição de lei, o que cabe à Comissão é propor à Câmara a remessa de cópia do processo ao ministro de Estado a cuja pasta esteja afeto o setor das irregularidades.

Se os fatos objeto da sindicância não deixam dúvida quanto à sua punibilidade, por se tratar de delitos, é ao ministro da Justiça ou ao procurador geral da República que cumpre remeter cópia dos autos do inquérito, para que uma ou outra dessas autoridades diligencie o início da ação ou das ações penais correspondentes.

É evidente que tais medidas serão previamente aprovadas pela Câmara, no projeto de resolução a que se reporta a lei nº 1.579.

A rejeição do projeto importará no seu arquivamento.

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