Elaboração Legislativa, de Hermes Lima

ANTEPROJETO DE EMENDA CONSTITUCIONAL*

Dá nova redação aos arts. 67, 68 e 69 da Constituição

As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal promulgam, nos têrmos do art. 217, § 4º, da Constituição, a seguinte Emenda ao texto constitucional:

Art. 67…

§ 2° Ressalvada a competência da Câmara dos Deputados, do Senado e dos tribunais federais no que concerne aos respectivos serviços administrativos, compete exclusivamente ao presidente da República a iniciativa de leis que criem empregos em serviços existentes, aumentem vencimentos ou modifiquem, no decurso de cada legislatura, a fixação das fôrças armadas.

Sòmente por dois terços dos membros de cada Casa do Congresso Nacional será aprovada emenda a projeto oriundo dessa competência exclusiva do presidente da República.

§ 3º A discussão dos projetos de lei de iniciativa do presidente da República começará na Câmara dos Deputados e sua votação deve estar concluída dentro de 120 dias, a contar do seu recebimento. Findo êsse prazo o projeto passará ao Senado em sua redação primitiva acompanhado das emendas aprovadas, e sua tramitação posterior seguirá o processo estabelecido no art. 68.

§ 4° Nenhum projeto que criar ou aumentar despesa será admitido à deliberação, salvo quando trouxer a indicação da fonte de receita que a custeie.

§ 5° Ao projeto que cria ou aumenta despesa só será oferecida emenda nas Comissões. Será final o pronunciamento da Comissão sôbre a Emenda, salvo se a maioria de qualquer das Casas do Congresso solicitar ao respectivo presidente a votação no plenário sem discussão da Emenda aprovada ou rejeitada.

§ 6° O Congresso Nacional poderá autorizar o Poder Executivo a elaborar projeto definitivo de lei dentro dos limites e diretrizes que estabelecer. Dentro de 60 dias, se outro prazo não houver sido fixado, o presidente da República enviará ao presidente do Senado o projeto resultante da autorização, sob pena de caducidade. Nos 30 dias seguintes, em sessão conjunta, o Congresso o aprovará ou rejeitará por maioria de votos, presente a maioria de seus membros, não podendo emendá-lo. Se o não fizer dentro dêsse prazo, considerar-se-á aprovado, e o presidente da República imediatamente o promulgara como lei.

§ 7° A autorização não poderá versar sôbre matéria eleitoral, orçamentária, minas, riquezas do subsolo e quedas d’água ou ratificação de tratados.

§ 8º A Câmara ou o Senado poderão deferir a Comissões, por um têrço da totalidade de seus membros, a elaboração de projetos definitivos de lei, a exceção dos que tratem da matéria já proferida no parágrafo anterior e autorização legislativa. Publicado o projeto, dentro de cinco dias, um quarto de qualquer das Casas do Congresso poderá solicitar ao respectivo presidente que o projeto da Comissão seja submetido a deliberação do plenário, que, entretanto, não poderá emendá-lo.

Art. 68. O projeto de lei adotado numa das Câmaras será, dentro de 60 dias, revisto pela outra, que, aprovando, o enviará à sanção ou à promulgação (arts. 70 e 71). Decorrido o prazo fixado e não estando concluída a revisão, o projeto considerar-se-á aprovado como veio da outra Câmara e subirá à sanção.

Art. 69. Se o projeto de uma Câmara fôr emendado na outra, volverá à primeira para que, dentro do prazo de 60 dias, se pronuncie acêrca das emendas. Estas só poderão ser rejeitadas pela maioria da totalidade dos membros de qualquer das Casas do Congresso. Se não o fizer dentro do prazo acima fixado, as emendas considerar-se-ão aprovadas e o projeto subirá à sanção.

Rio de Janeiro,…

JUSTIFICAÇÃO

1. As modificações sugeridas pela Comissão de Estudos da Reforma Constitucional no capítulo II, “Do Poder Legislativo”, têm por fim assegurar ao Processo da elaboração das leis andamento mais consentâneo com a eficiência da ação do Congresso.

Tudo indica que o prestígio do congresso se reforçará na opinião pública desde que sua tarefa legiferante se apresente em condições técnicas de atender a tempo e a hora às soluções legais reclamadas pelo corpo social.

Afigurou-se à Comissão que, dentre essas condições técnicas, as que se passem a enumerar podem aperfeiçoar a elaboração legislativa. Tôdas a medidas alvitradas inspiram-se nas lições da experiência vivida, principalmente nestes últimos 10 anos de prática constitucional.

2. Ao conceder ao presidente da República retomando a tradição de 1934, a competência exclusiva de leis que criem empregos em serviços existentes e aumentem vencimentos a Constituição entendeu com isto atribuir ao chefe do Executivo, diretamente responsável pela marcha da administração, pela ordem de seus serviços e pela oportunidade de nela se introduzirem alterações de vencimentos de pessoal, o contrôle de providências suscetíveis das mais graves repercussões no orçamento e na máquina administrativa.

Ter iniciativa exclusiva de leis que criem empregos em serviços existentes e aumentem vencimentos e, depois dessa iniciativa, perdê-la completamente, porque o projeto enviado pelo Executivo estará sujeito a sofrer as mais profundas transformações, como tem acontecido, significa subverter o sentido político-administrativo da competência privativa pelo art. 67 concedida ao presidente.

Consistiria a subversão em desfigurar a iniciativa exclusiva do presidente, em simples ponto formal de partida para alterações e inovações, que, sem apoio no pensamento e nos planos do Governo, abrangeriam, entretanto, o setor expressamente confiado à responsabilidade e ao comando do chefe do Executivo (art. 78 da Constituição).

Resultariam daí ônus inesperados para o Tesouro, mudanças reputadas desnecessárias ou inoportunas, transformações da maior gravidade financeira ou administrativa que, entretanto, de sua própria iniciativa, o Executivo jamais havia recomendado ao Congresso.

A favor dessa argumentação depõem os fatos. Mensagens de iniciativa exclusiva do Executivo, limitadas em seu escopo, relativas antes a detalhes que a problemas gerais da administração, têm sido transportadas pelo Congresso em planos de amplas proporções, seja quanto a vencimentos, seja quanto à criação de empregos, como faz certo, entre outros, o acontecido ao famoso projeto nº 1.082.

Inicialmente, a Comissão pensou em sugerir que as Mensagens do Executivo baseadas no § 2º do art. 67 não fôssem emendadas. O Congresso simplesmente as rejeitaria ou aprovaria. Tinha bens fundamentos a Comissão para assim pensar, inclusive dois acórdãos do Supremo Tribunal Federal, nos quais decidiu nossa mais alta Côrte de Justiça que “o poder de emendar é corolário do poder de iniciativa” (reclamação nº 194, de Santa Catarina, julgada em 16-6-952 e publicada no “Diário da Justiça” de 7-8-952) e, novamente, que a Assembléia não podia alterar a iniciativa do governador propondo a elevação do salário-família dos servidores públicos (representação n° 195, de Santa Catarina, relator ministro OROZIMBO NONATO, in “Rev. de Direito Administrativo”, abril-junho de 1955).

Entretanto pendeu a Comissão para outro desfecho, atentando em que, mesmo nas Mensagens de iniciativa exclusiva do Executivo, poder-se-ia assegurar ao Congresso o direito de colaborar, contanto que uma fórmula se encontra se capaz de colocar a iniciativa do presidente sob a proteção de requisitos especiais para receber emendas.

Esta fórmula é a do quorum de dois terços. Ao mesmo tempo em que soluciona a questão constitucional levantada pelos dois acórdãos já citados do Supremo, a fórmula concilia a responsabilidade do Executivo no contrôle da administração em seus aspectos mais íntimos – vencimentos e empregos – com a faculdade concedida ao Congresso de intervir em negócios da esfera puramente administrativa. Pela fórmula sugerida, quando se dispuser a intervir, estará o Congresso agindo na base de deliberação que, pelo seu elevado quorum, exprimirá ponto de vista amadurecido na concordância de uma opinião avassaladora no corpo legislativo.

3. A Comissão sugere também que se assegure aos projetos de lei de iniciativa do presidente (§ 3º, art. 67) andamento preciso no Congresso. Se o presidente solicita uma lei, milita a favor de sua iniciativa a presunção de que a inspirou motivo de ordem ou de bem público. Não deve a iniciativa do chefe do Estado sofrer retardamento seja por ação, seja por omissão. Ao Congresso cumpre deliberar. E exatamente ao que visa a modificação ao § 3° do art. 67.

À questão geral de prazos fixados no texto constitucional poder-se-ia replicar que melhor figurariam no Regimento das Casas do Congresso. A prática demonstra que os prazos regimentais têm muito mais de flexíveis que de fatais. O Regimento, lei interna, tem sua aplicação subordinada ao clima de consideração recíproca, de tolerância mútua que curialmente deve existir entre os representantes da Nação.

Constitucionalmente fixado, ao prazo pode-se, por êste motivo, atribuir sanções de eficácia muito mais completa.

Se o prazo para a remessa de orçamento à sanção não estivesse fatalmente fixado no texto constitucional (art. 74), e apenas constasse do Regimento das Casas do Congresso, operaria êle com a eficácia que a Carta Magna lha assegura?

Dêsse modo, a fixação de prazos deve ser entendida como medida indispensável à eficiência do trabalho legislativo. É impossível pensar na eficiência dêsse trabalho sem ligá-lo estreitamente a uma série de têrmos iniciais e finais, cuja existência disciplina, de maneira objetiva, a marcha do processo legiferante.

É claro que ao contrôle político das lideranças partidárias importa também a eficácia do referido processo. Margem para o exercício dêsse contrôle existe, e bem ampla, em todo o período de tempo entre os têrmos iniciais e finais. Não seria, contudo, aconselhável que, em determinados casos, quais os previstos nas sugestões da Comissão, o desfecho da ação legislativa deixasse de possuir a segurança de concluir-se dentro de certo espaço de tempo.

Além disto, os prazos alvitrados não cobrem tôda e qualquer iniciativa legislativa, mas apenas algumas delas, e as proposições em regime de revisão. Dêsse modo, os projetos apresentados por deputados e senadores têm sua tramitação completamente regulada pelo Regimento Interno das respectivas Casas.

Outro exemplo significativo: as leis autorizantes ao Poder Executivo ou a Comissões para elaboração de projetos definitivos de lei subordinam-se exclusivamente aos prazos regimentais.

4. Ao art. 67 alvitra a Comissão que se acrescentem mais os seguintes parágrafos:

O primeiro dêles refere-se aos projetos que criarem ou aumentarem despesa. Não serão admitidos à deliberação, salvo quando trouxerem a indicação da fonte de receita, que a custeie.

Não é novo o princípio na técnica constitucional brasileira. Em forma diversa, figurava na Constituição de 1934, o art. 183, que assim dispunha:

“Nenhum encargo se criará ao Tesouro sem atribuição de recursos suficientes para lhe custear a despesa”.

Dependerá do Congresso dizer se a fonte de receita indicada para custear a despesa proposta é ou não suscetível de comportá-la.

Ao senso de responsabilidade do Congresso se deferirá o pronunciamento sôbre a matéria, e não poderá ser de outro modo. A semelhança das normas formuladas em termos gerais, gerais mas não vagos, também esta achar-se-á sujeita a interpretações que podem torná-la mais ou menos rígida. Constitui, porém, salutar diretriz no sentido de fortalecer a ação do Legislativo no apoio e na defesa da política financeira mais conveniente ao interêsse público.

O dispositivo concorrerá eficazmente, é o que se espera, para resguardar o próprio Congresso das pressões que o têm levado a autorizar despesas sem a correspondente fonte de receita. Em face dos últimos aumentos decretados, por exemplo, há o justificado receio de que a receita ordinária da União não seja suficiente para atender ao custeio dos serviços existentes, fato de extrema gravidade e que, pela primeira vez, se verificaria na história da República.

5. Pelo segundo dos parágrafos sugeridos só se oferecerão emendas aos projetos que criem ou aumentem despesa perante as Comissões, cujo pronunciamento sôbre as mesmas será final.

Organizadas de forma a assegurar a representação proporcional dos partidos (art. 40, parág. único), as Comissões são imagens do plenário e oferecem pela possibilidade mesma de estudos acurados e serenos, ambiente mais propício ao exame da matéria em debate. Ressalvou-se, porém, à maioria de qualquer das Casas do Congresso, a iniciativa de submeter à votação do plenário qualquer emenda aprovada ou rejeitada pela Comissão.

O dispositivo valoriza a função das Comissões, através das quais, no sistema presidencial, o trabalho do Congresso mais responsàvelmente do ponto de vista técnico se elabora e se depura. Do Congresso americano, por exemplo, pode-se afirmar, principalmente depois da reforma de 1946 (Legislative Reorganization Act). que é, antes de tudo, um Congresso de Comissões.

6. Pelo terceiro dos parágrafos sugeridos acredita a Comissão haver estabelecido uma nova modalidade de colaboração entre o Executivo e o Legislativo na feitura das leis. Atualmente, fixadas no texto constitucional, só há duas modalidades nessa colaboração: a iniciativa do presidente e o veto. Dado, porém, o caráter da legislação moderna destinada a regular a vida de uma sociedade, como a nossa, que cresce e se industrializa a olhos vistos, a possibilidade de autorizar o Legislativo a que o Executivo elabore projetos definitivos da lei, representa ajuda inestimável, pois entrosa a experiência e o aparelhamento do Govêrno com as atribuições específicas e soberanas do Congresso.

Êsse entrosamento representa na prática a conjugação de Poderes que, sendo independentes, são igualmente harmônicos (art. 36 da Constituição). Independência e harmonia são faces simultâneas da mesma realidade política. Fazer que elas se realizem concretamente, e através de um processo rápido, em beneficio do bem público, foi o pensamento da Comissão. Pensa a Comissão havê-lo alcançado, superando nesse objetivo a questão da delegação de poderes como é posta em seus têrmos estritos.

Entende a Comissão que a prática das delegações legislativas é normal nos regimes presidenciais, inclusive no americano e no nosso. Trata-se de delegações de colaboração, e não de delegações-renúncias: Nem nos Estados Unidos, nem entre nós, jamais se entendeu que uma delegação legislativa, confundiria poderes que, por sua natureza, são constitucionalmente distintos. Nos Estados Unidos, a prática das delegações é quase tão velha quanto a Constituição. No famoso caso Hampton (J. W. Hampton, Jr. & Company v. United States, 1928) a Suprema Côrte, num julgado de que foi relator o Chief Justice TAFT, esclareceu: “Não quer isto dizer (referia-se à separação de poderes) que os três ramos não sejam partes coordenadas do mesmo govêrno e que cada qual dêles, no campo de suas atribuições, não possa invocar a ação dos demais ramos até onde a ação invocada não constitua invasão da área constitucional de outro ramo. Na determinação do que é permitido fazer ao buscar a ajuda de outro ramo, a extensão e o caráter da ajuda devem ser fixados de acôrdo com o senso comum e a inerente necessidade da coordenação governamental”.

Na delegação exprime-se, antes de tudo, a inevitabilidade de colaboração entre Legislativo e Executivo, através de formas que o rigor lógico abstrato das interpretações doutrinárias desconhece, mas a experiência impõe. Eis por que são tantos, entre nós, os constitucionalistas, publicistas, jurisconsultos e homens públicos que proclamam o inelutável das delegações e sua conveniência.

Apesar de suas reservas teóricas à prática das delegações no sistema presidencial, admitia-as RUI BARBOSA sob o aspecto dos regulamentos delegados.

Em recente conferência, SEABRA FAGUNDES assinalou que a ação do Poder Executivo na feitura das leis tem sido admitida por todos os povos: “A delegação é mais comum sob o regime parlamentar, porém nada impede, porque tudo é uma criação do legislador constituinte, que, convindo à prática do regime presidencial, sob êsse seja ela admitida. No campo das instituições políticas o que vale primordialmente é a funcionalidade, é a eficiência, é a utilidade das fórmulas na sua transplantação à realidade ambiente, e não a harmonia das regras com modelos teóricos”.

Depoimentos antigos e modernos sôbre as vantagens das delegações não faltam em nossa literatura política. Defenderam-nas na Constituinte de 1940, entre outros AGAMEMNON MAGALHÃES e BARBOSA LIMA SOBRINHO. Na atualidade, o deputado AFONSO ARINOS, discorrendo da tribuna da Câmara sôbre o assunto; assim se pronunciou: “Tanto o presidencialismo como o parlamentarismo clássico sofreram ùltimamente consideráveis adaptações de estrutura, forçados pelo problema do trabalho. A delegação de poderes legislativos é a mais importante destas adaptações. Ainda quando formalmente negada, como em um dos mais infelizes dispositivos de nossa Constituição, é o resultado da pressão invencível do fato econômico sôbre, o direito público”.

Não pensa de modo diverso o deputado BILAC PINTO, que enumera, entre as causas diretas do desenvolvimento da delegação legislativa, a modificação das condições econômicas que determinaram a extensão do contrôle governamental a setores sociais e industriais da maior complexidade no mundo moderno.

À voz dêsses dois eminentes parlamentares e professôres, junta-se a de TEMÍSTOCLES CAVALCÂNTI, ao ponderar “que a falta de delegação de poderes, que é vedada pela Constituição de maneira expressa constitui, assim, a crítica que pode ser feita ao nosso mecanismo normativo porque é um retardamento na evolução do sistema legislativo”.

Além disto, conclui TEMÍSTOCLES CAVALCÂNTI, “há um sem-número de leis de natureza técnica que exigem certo número de normas que só podem ser elaboradas por especialistas e que são deformadas na elaboração por um órgão tão numeroso como o Congresso Nacional” (“O Sistema Constitucional Brasileiro”, no volume “Quatro Estudos”, pág. 46, publicação do Instituto de Direito Público e Ciência Política).

Também o eminente PONTES DE MIRANDA reconhece a inevitabilidade das delegações legislativas. Pensa do mesmo modo JOÃO MANGABEIRA, cuja autoridade é ímpar no campo do nosso direito público e constitucional.

Na vigência da Constituição de 91, as delegações foram constantes e numerosas. Delegações são, pois, prática tradicional do direito público brasileiro.

Em 1892, autorizou-se o Executivo a expedir o regulamento para a cobrança do impôsto de consumo de fumo, com a faculdade de estabelecer multa aos infratores. Autorizado ficou também o Govêrno, no orçamento dêsse mesmo ano, a rever as tarifas aduaneiras, as do impôsto de docas e das armazenagens. No orçamento de 1894, recebeu o Govêrno autorização para rever, as tarifas das alfândegas e organizar uma tabela geral e outra mínima aplicáveis a diversos países estrangeiros.

Pela lei nº 21, de 20 de novembro de 1894, autorizou-se o Govêrno a consolidar as leis referentes à justiça federal e processo federal, do que resultou o Cód. de Proc. Civil e Criminal (dec. nº 3.084, de 1898).

Na Lei de Meios de 1898, autorizou-se o Poder Executivo a reorganizar a Secretaria da Justiça e Negócios Interiores, fixando-se os vencimentos do pessoal; a rever as tabelas de gratificações das diversas classes da Armada; e reorganizar o Conselho Naval.

Pelo orçamento de 1899, autorizou-se o Executivo a rever a reforma do ensino secundário: a reformar a Repartição Geral de Polícia; a equiparar os vencimentos dos empregados das Faculdades de Direito de São Paulo e de Recife e da Faculdade de Medicina do Rio.

Em 1900, autorizou-se o Executivo a rever as tabelas de vencimento do pessoal docente e administrativo da Escola Naval: a rever os regulamentes das Faculdades de Medicina e Escola Politécnica adotando o que mais conveniente julgasse ao ensino.

Novas autorizações em 1901: rever o Código baixado com o dec. n° 1.159, de 3 de dezembro de 1892, de modo a compreender as disposições comuns a todos os estabelecimentos de ensino superior e secundário: reformar o quadro do pessoal das Repartições da Fazenda.

Em 1902, a lei nº 917, de 29 de dezembro, autorizava o Executivo a reorganizar a Polícia do Distrito Federal e a criar uma ou mais Colônias Correcionais.

No orçamento de 1903 apareceu a autorização para reorganizar a Biblioteca Nacional. No de 1904, a autorização para reorganizar os serviços e repartições a cargo do Ministério da Viação.

Em 1905, foi o presidente da República autorizado a reorganizar todo o ensino militar, podendo fazer alterações de verba que julgasse aconselhável; a reorganizar as Caixas Econômicas.

Não cessam as autorizações nos orçamentos que se seguem. No de 1907, autorizou-se o Executivo a modificar as taxas dos direitos de importação ou isentar de taxas as mercadorias estrangeiras que pudessem competir com os similares produzidos no país.

Pela lei nº 1.617, de 30 de dezembro de 1906, habilitou-se o Govêrno a organizar as bases do Cód. Rural e Florestal e as de Mineração e Águas da República, que deveriam depois ser submetidas à aprovação do Congresso.

Nos têrmos da lei n° 2.221, de 30 de dezembro de 1909, autorizou-se o Governo a organizar o Cód. de Legislação Aduaneira, sujeitando-o à aprovação do Congresso; a modificar a organização da justiça local do Distrito Federal.

Em 1912, recebeu o Govêrno autorização para reorganizar a Procuradoria da República no Distrito Federal. Em 1913, o Govêrno foi autorizado a rever e modificar o regulamento de custas Judiciárias. Em 1915, as autorizações foram, entre outras, para reformar a administração do Território do Acre e para reorganizar o Ministério da Agricultura.

Em 1917, houve a autorização para reformar a Justiça Civil e Criminal do Território do Acre e para organizar a reforma dos montepios civil e militar.

Em 1923, ocorreu a autorização para reformar a Justiça local do Distrito Federal, o que se concretizou no decreto nº 16.273, de 20 de dezembro de 1923, de autoria de JOÃO LUÍS ALVES.

Fruto de delegação legislativa (decreto n° 4.577, de 5 de setembro de 1922) é o estabelecimento da condenação condicional (dec. n° 16.588, de 6 de setembro de 1924). Oriundo de delegação, embora disfarçando-se como texto consolidador de leis sôbre assistência e proteção à infância é o Cód. de Menores (dec. n° 17.943-A, de 12 de outubro de 1922).

Verdade é que, na Constituição de 1891, não havia dispositivo algum proibindo taxativamente as delegações. Mas o princípio segundo o qual as atribuições dos poderes não se confundem e que cada qual dêles age em sua esfera próxima, êsse princípio não sofria contestação alguma. Não era mister dizer-se que um Poder não delega atribuições a outro para que a regra de ouro da independência e harmonia entre êles funcionasse na plenitude de suas conseqüências.

O legislador constituinte de 1946, ao inscrever no texto da lei suprema a proibição do § 2º do art. 36, quis, sem dúvida, tornar mais enfática a norma clássica de um si tema político em que os poderes, embora harmônicos, são independentes.

Moveu-o a essa ênfase a experiência política que vinha de ser vivida sob a Constituição frustra de 1937. A mais não poderia êle pretender, porque a realidade não se compadece dos rigores lógicos abstratos. Foi o que assinalou, com lucidez, o deputado ODILON BRAGA ao notar, em aparte a recente discurso do eminente deputado PRADO KELLY sôbre a matéria da delegação, que “a lei que criou a Superintendência da Moeda e do Crédito e a lei que transitou por esta Casa e que criou a Cacex atribuem a órgãos administrativos determinadas funções normativas que, analisadas a fundo, são realmente funções legislativas”.

Mas, anteriormente, já havia, no Plano Salte, delegação legislativa, talvez a primeira a surgir, em grande estilo, sob a vigência da atual Constituição: Quando da discussão do Plano, perante seus pares apontou-o com tôdas as letras o deputado SAMUEL DUARTE.

Que deduzir dêsses fatos senão que às exigências da colaboração entre Executivo e Legislativo em matérias especializadas ou rodeadas de especiais circunstâncias políticas e administrativas, não pode ser estranha a interpretação do § 2º do art. 36 da Lei Suprema?

Como norma de vida, vige o princípio de que os poderes são harmônicos e independentes entre si. Como norma de ação, vige o preceito de que êles estão chamados a colaborar, exatamente porque não se acham separados, embora sejam independentes.

Porventura, a delegação existente na lei que criou a Superintendência da Moeda e do Crédito ou na lei que estabeleceu a Cacex subverteu a máxima de que os poderes são independentes e harmônicos entre si? Ou apenas afeiçoou essa máxima, em dada oportunidade, num determinado ponto, sob um limitado aspecto, aos reclamos do interêsse público?

Elaborada para ser aplicada, inclusive, a situações imprevistas, não pode a norma imobilizar-se na camisa de fôrça de uma interpretação contra a qual se choca a vocação construtiva dos dispositivos constitucionais.

É o que acontece ao § 2º do art. 36 da Constituição. Interpretado à maneira absoluta de um dogma venerado até no rigor lógico de quaisquer conseqüências formais dele decorrentes, constituir-se-ia em obstáculo terrível à colaboração entre os Poderes. Realizaria o ideal da separação, porém jantais o da independência e harmonia.

A fórmula sugerida pela Comissão o que, acima de tudo, visa é abrir nova modalidade efetiva de colaboração entre Executivo e Legislativo. Pensa a Comissão haver colimado êsse objetivo determinando o contrôle final do Legislativo sôbre os projetos definitivos de lei elaborados pele Executivo. A fórmula tem ainda a virtude de fazer que a cooperação entre os dois Poderes se processe até a solução final dada pelo voto soberano do Legislativo.

Pelo exame acurado do problema, convencida está a Comissão que o dispositivo sugerido à competência e sabedoria dos nossos legisladores entrosa a experiência e o aparelhamento do Govêrno com as atribuições especificas e soberanas do Congresso.

Nos limites da fórmula lembrada, não há como vislumbrar inconstitucionalidade decorrente da delegação de atribuições. A atribuição própria, intransferível, do Congresso, é votar as leis. Êle pode separar os dois tempos – fazer a lei e votar a lei – sem se despojar de sua atribuição específica, soberana, que é a de pronunciar a palavra final decisiva.

Não está, portanto, o Congresso delegando atribuições ao autorizar o Executivo a elaborar projeto definitivo de lei dentro de limites e diretrizes por êle determinadas, porque com êle permanece o privilégio, que lhe é próprio, de convertê-lo ou não em diploma legal. A colaboração prevista não implica, pois, em que o Congresso se despoje de prerrogativas exclusivas suas, ao tempo que associa o Executivo à obra legiferante. O problema aqui é de autorização, não de delegação.

Não escapou a HENRIQUE COELHO a importância dessa distinção. Eis o que a êsse respeito escreveu:

“A delegação significa que a faculdade legislativa é renunciada pelo poder competente, que a entrega a outro, e nesse ponto parece que não adianta ficar expresso, na lei constitucional, que ao Congresso Legislativo “não é lícito transferir ao Poder Executivo a atribuição, por exemplo, de fixar a despesa e orçar a receita.

“…Com as delegações, porém, não se confundem as autorizações. Estas implicam, não há dúvida, o exercício de funções legislativas; mas até um certo ponto. Figuremos a concedida ao govêrno para organizar uma repartição, criando os empregos e fixando-lhes os vencimentos, o que só compete às duas Câmaras. Haveria delegação, se o govêrno não tivesse mais que prestar contas do que fêz ao corpo legislativo. Desde, porém, que tudo quanto haja praticado só vigora definitivamente, depois da aprovação da assembléia competente, segue-se que, quando muito, cooperou êle para o exercício de uma atribuição do Congresso, mas não a desempenhou soberanamente, sem qualquer dependência do poder político de que é privativa, e sem observância dos limites, que por êste foram traçados.

“O que caracteriza por conseguinte, a delegação, que não pode ser tolerada, num sistema que não seja o do parlamentarismo, é o fato de resignar o corpo legislativo inteiramente o que lhe cabe, substituindo a sua ação, pela de um outro poder. As autorizações não envolvem essa abdicação. Justificam-se, em certas circunstâncias como a da instalação de serviços urgentes, de reformas de repartições, e outras semelhantes. Aí as normas estabelecidas só adquirem realmente a autoridade, a fôrça obrigatória das disposições de lei, quando as sancionar o corpo legislativo. O Poder Executivo decreta o regime de certo modo provisório, o que é preciso instituir desde logo, para o que faltam às vêzes elementos ao Congresso, e é êste que vem a estatuir o regime definitivo, permanente” (“O Poder Legislativo e o Poder Executivo”, no “Direito Público Brasileiro”, ed. 1905, págs. 212-214).

7. A autorização ao Executivo para elaborar projetos definitivos de lei não abrangerá matéria eleitoral, orçamentária, minas, riquezas do subsolo e quedas d’água. Entendeu a Comissão que a matéria dêsses tópicos não deveria ser retirada do processo normal do debate legislativo, não devendo, portanto, constituir objeto de autorizações.

8. A sugestão de permitir à Câmara e ao Senado o deferimento a comissões da elaboração de projetos definitivos de lei inspirou-se na Constituição italiana.

É mais um recurso a ser pôsto a serviço da elaboração legislativa. Parece que tal recurso permitirá ao Congresso melhor distribuição interna de seu trabalho, aumentando-lhe o rendimento.

9. As modificações introduzidas nos arts. 68 e 69 visam acelerar a marcha final das proposições sob regime de revisão ou de emendas por parte da Câmara de que as referidas proposições não são originárias, colocando o andamento dos projetos sob condições mais lògicamente favoráveis à sua aprovação ou recusa. JOÃO MANGABEIRA, tratando dêste ponto, escreveu: “A Constituição atual, divergindo da de 1891, conferiu, salvo poucas exceções, o direito de iniciativa a qualquer dos ramos do Congresso e prescreveu que as emendas da outra Câmara: poderiam ser rejeitadas por simples maioria. Assim, o papel da Câmara iniciadora é predominante. Basta a sua maioria simples para eliminar a colaboração da outra Câmara. Não se poderia estabelecer máquina de conflito e divergência entre as duas Câmaras maior de que essa” (“A Organização do Poder Legislativo nas Constituições Republicanas”, em “Estudos sôbre a Constituição Brasileira”, publicação do Instituto de Direito Público e Ciência Política).

As emendas sugeridas corrigem êsse defeito e, pela fatalidade dos prazos, asseguram que o trabalho do Congresso na colaboração, que as duas Câmaras se prestam, não se entorpeça, até a paralisação.

Ria de Janeiro, 30 de abril de 1956. – Hermes Lima, relator; F. C. de San Tiago Dantas; Carlos Medeiros Silva; A. Gonçalves de Oliveira; Francisco Brochado da Rocha.

____________

Notas:

*Texto da Constituição federal de 1946 a que se refere a Emenda:

“Art. 67. A iniciativa das leis, ressalvados os casos de competência exclusiva, cabe ao presidente da República e a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.

§ 1º Cabe à Câmara dos Deputados e ao presidente da República a iniciativa da lei de fixação das forças armadas e a de tôdas as leis sôbre matéria financeira.

§ 2º Ressalvada a competência da Câmara dos Deputados, do Senado e dos tribunais federais, no que concerne aos respectivos serviços administrativos, compete exclusivamente ao presidente da República a iniciativa das leis que criem empregos em serviços existentes, aumentem vencimentos ou modifiquem, no decurso de cada legislatura, a lei de fixação das fôrças armadas.

§ 3º A discussão dos projetos de lei de iniciativa do presidente da República começará na Câmara dos Deputados.

Art. 68. O projeto de lei adotado numa das Câmaras será revisto pela outra, que, aprovando-o, o enviará à sanção ou à promulgação (arts. 70 e 71).

Parág. único. A revisão será discutida e cotada num só turno.

Art. 69. Se o projeto de uma Câmara fôr emendado na outra, volverá à primeira para que se pronuncie acêrca da modificação, aprovando-a ou não.

Parág único. Nos têrmos da votação final, será o projeto enviado à sanção”.

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NORMAS DE SUBMISSÃO DE ARTIGOS

I) Normas técnicas para apresentação do trabalho:

1. Os originais devem ser digitados em Word (Windows). A fonte deverá ser Times New Roman, corpo 12, espaço 1,5 cm entre linhas, em formato A4, com margens de 2,0 cm;
2. Os trabalhos podem ser submetidos em português, inglês, francês, italiano e espanhol;
3. Devem apresentar o título, o resumo e as palavras-chave, obrigatoriamente em português (ou inglês, francês, italiano e espanhol) e inglês, com o objetivo de permitir a divulgação dos trabalhos em indexadores e base de dados estrangeiros;
4. A folha de rosto do arquivo deve conter o título do trabalho (em português – ou inglês, francês, italiano e espanhol) e os dados do(s) autor(es): nome completo, formação acadêmica, vínculo institucional, telefone e endereço eletrônico;
5. O(s) nome(s) do(s) autor(es) e sua qualificação devem estar no arquivo do texto, abaixo do título;
6. As notas de rodapé devem ser colocadas no corpo do texto.

II) Normas Editoriais

Todas as colaborações devem ser enviadas, exclusivamente por meio eletrônico, para o endereço: revista.forense@grupogen.com.br

Os artigos devem ser inéditos (os artigos submetidos não podem ter sido publicados em nenhum outro lugar). Não devem ser submetidos, simultaneamente, a mais do que uma publicação.

Devem ser originais (qualquer trabalho ou palavras provenientes de outros autores ou fontes devem ter sido devidamente acreditados e referenciados).

Serão aceitos artigos em português, inglês, francês, italiano e espanhol.

Os textos serão avaliados previamente pela Comissão Editorial da Revista Forense, que verificará a compatibilidade do conteúdo com a proposta da publicação, bem como a adequação quanto às normas técnicas para a formatação do trabalho. Os artigos que não estiverem de acordo com o regulamento serão devolvidos, com possibilidade de reapresentação nas próximas edições.

Os artigos aprovados na primeira etapa serão apreciados pelos membros da Equipe Editorial da Revista Forense, com sistema de avaliação Double Blind Peer Review, preservando a identidade de autores e avaliadores e garantindo a impessoalidade e o rigor científico necessários para a avaliação de um artigo.

Os membros da Equipe Editorial opinarão pela aceitação, com ou sem ressalvas, ou rejeição do artigo e observarão os seguintes critérios:

1. adequação à linha editorial;
2. contribuição do trabalho para o conhecimento científico;
3. qualidade da abordagem;
4. qualidade do texto;
5. qualidade da pesquisa;
6. consistência dos resultados e conclusões apresentadas no artigo;
7. caráter inovador do artigo científico apresentado.

Observações gerais:

1. A Revista Forense se reserva o direito de efetuar, nos originais, alterações de ordem normativa, ortográfica e gramatical, com vistas a manter o padrão culto da língua, respeitando, porém, o estilo dos autores.
2. Os autores assumem a responsabilidade das informações e dos dados apresentados nos manuscritos.
3. As opiniões emitidas pelos autores dos artigos são de sua exclusiva responsabilidade.
4. Uma vez aprovados os artigos, a Revista Forense fica autorizada a proceder à publicação. Para tanto, os autores cedem, a título gratuito e em caráter definitivo, os direitos autorais patrimoniais decorrentes da publicação.
5. Em caso de negativa de publicação, a Revista Forense enviará uma carta aos autores, explicando os motivos da rejeição.
6. A Comissão Editorial da Revista Forense não se compromete a devolver as colaborações recebidas.

III) Política de Privacidade

Os nomes e endereços informados nesta revista serão usados exclusivamente para os serviços prestados por esta publicação, não sendo disponibilizados para outras finalidades ou a terceiros.

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