Da delegação legislativa, de Geordes D. Landau

SUMARIO: Introdução. Conceito de delegação legislativa. O princípio da separação dos poderes e as delegações legislativas. Breve síntese histórica do problema. Função legislativa e função regulamentar. Conclusão.

“Contra todos os esforços da teoria jurídica, o princípio das delegações de poderes reemerge sempre como regra consuetudinária, que surge naturalmente, quando as circunstâncias a impõem”.

RUI BARBOSA

I. Introdução

1. Nem ainda são decorridos 10 anos da promulgação da Constituição brasileira de 1946, que se cogita de reformá-la, visto não mais atender às dinâmicas e mutáveis necessidades da evolução político-administrativa da Nação. Convocou o ministro de Estado dos Negócios da Justiça uma Comissão de Juristas, composta por cinco dentre os mais eminentes jurisconsultos patrícios, a fim de examinarem quais os principais pontos a serem abordados, no evento de uma revisão do texto constitucional. A referida Comissão ressaltou desde logo que se impunha uma reforma do disposto no art. 36, § 2º, que veda taxativamente a delegação de atribuições, por um poder da União a outro. Destarte, é assunto de palpitante atualidade o da delegação legislativa, e somos gratos ao professor CAIO TÁCITO por nô-lo ter indicado como tema para a presente tese, na qual procuraremos, estribados nas opiniões dos mais conceituados estudiosos da matéria, demonstrar a flagrante ineficácia do referido dispositivo de nossa Lei Magna, e a urgência de sua substituição por outro, que melhor se adapte à realidade nacional, pois, como já afirmava CARLOS MAXIMILIANO:¹

“Das próprias palavras dos publicistas que verberam o abuso das delegações legislativas, conclui-se que em todos os países são elas usadas em larga escala. E que acima das teorias, dos preceitos rígidos, dos textos veneráveis, estão os fatos incoercíveis e fatais”.

II. Conceito de delegação legislativa

2. Na origem da questão, está uma frase. Seu autor: MONTESQUIEU. O conteúdo? “Para que se não abuse do poder é preciso que, pela disposição das coisas, o poder detenha o poder”.² Incorporada à maioria das Constituições, via de regra sob forma de divisão tripartite dos poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário), equilibrada por um mecanismo de pesos e contrapesos, a concepção do aristocrata e filósofo francês, que por sua vez se inspirara em ARISTÓTELES, está na base de todo Estado democrático moderno. Talvez, entretanto, não a tivesse formulado o bom barão DE SECONDAT, face à assombrosa e crescente complexidade de organização dos Estados intervencionistas contemporâneos, aos quais não mais se podem aplicar, ipsis verbis, as esquemáticas soluções de séculos atrás. A bela e nobre procupação da Liberdade, consubstanciada na atribuição de competências distintas a órgãos herméticos entre si, distanciou-se da realidade política e social a tal ponto que, fôra observada literalmente, acarretaria, como observa BURDEAU,³ a paralisia total do Estado. Deve-se à doutrina moderna, e particularmente à Escola francesa (DUGUIT, DABIN, CARRÉ DE MALBERG), a crítica, a esta teorização simplista e abstrata: em lugar de separação estanque dos poderes; de sua independência – interdependência, articulação e colaboração dos órgãos titulares daqueles poderes, para a melhor realização dos fins do Estado.

3. A Constituição, se define os poderes, estabeleceu as suas funções próprias, confiando-as a órgãos específicos. Poder, função e órgão são, pois, nações distintas que, para maior precisão terminológica, convém conceituar.

São poderes os entes constitucionais de natureza política, investidos de parcelas idênticas da soberania nacional, incumbidos da realização dos objetivos do Estado em suas respectivas esferas de competência. Como assinala o professor SAMPAIO DÓRIA,⁴ separam-se os poderes para melhor garantia da liberdade, e se caracterizam pela capacidade de recíproca oposição. Já as funções distribuem-se segundo razões pragmáticas, conseqüência que são da divisão do trabalho. É função o exercício, pelo poder, da competência que lhe atribuiu a Carta Magna. Finalmente, são órgãos as pessoas e instituições a quem cabe aplicar as atribuições específicas de cada poder. Assim, exemplificando, teríamos o Poder Legislativo, a função de legiferar e o Parlamento (seu órgão), por contraste com o Poder Executivo, a função de executar as leis, e o presidente da República, encarregado de fazê-lo.

4. O problema fundamental que nos propusemos a elucidar seria, pois, o seguinte: dentro da ordem jurídica pode um poder passar a outro isto é, delegar, sob qualquer pretexto, parte dos encargos que lhe incumbem? Cingir-nos-emos ao estudo da matéria referente às relações entre o Poder Legislativo e o Executivo, neste sentido, e à conjuntura brasileira.

Delegação legislativa é, portanto, o ato jurídico pelo qual o Parlamento, que recebeu da Constituição a competência para fazer a lei, confia esta faculdade no todo ou em parte, ao chefe do govêrno.⁵

Os autores estão na maioria acordes com esta definição.⁶ Ponto pacífico não é, entretanto, a legalidade, ou melhor, a juridicidade das delegações legislativas, por muitos contestadas. Estamos com aquêles que, a exemplo do professor TEMÍSTOCLES CAVALCÂNTI,⁷ consideram ser êrro gravíssimo a proibição de delegação, vã tentativa de deter a tendência forçosa que é a ampliação da autoridade do Executivo. Não é, contudo, fortalecer o Executivo o que se quer e sim aliviar o Legislativo de uma sobrecarga que não está aparelhado para dirimir.

5. Existem várias espécies de delegações legislativas.⁸ Em primeiro lugar, podem elas ser internas ou externas. Aquelas são as feitas pelo Parlamento a comissões internas; autorizadas a legislar autônomamente sob a supervisão do plenário, como dispõe a Constituição italiana de 1948, ou a órgãos das duas Câmaras, como o Conseil des Présidents previsto na Constituição francesa de 1948; são externas as delegações feitas pelo Legislativo: a) ao govêrno, caso em que podem ser explícitas ou implícitas; b) ao povo, através do referendo popular (adotado por nossa Constituição de 1946 no art. 2°), quando pode subdividir-se em positiva ou negativa, consoante o resultado do plebiscito popular seja o assentimento ou a recusa.

III. O princípio da separação dos poderes é as delegações legislativas

6. Os mais doutos comentaristas da questão podem ser classificados em dois grupos básicos: 1º) os que não reconhecem às delegações legislativas caráter de juridicidade, inquinando-as de inconstitucionais, por violarem o princípio tradicional da separação dos poderes; 2°) os que entendem serem as delegações legislativas imperativos do direito administrativo moderno, em vista da complexidade da atividade estatal, e para elas encontram justificativa, tácita ou expressa no texto constitucional. Há, naturalmente, partidários de doutrinas intermediárias (como a extensão de latitude do chamado poder regulamentar), mas em linhas gerais as opiniões se polarizam nestas concepções externas. Examinemo-las.

7. Entre os publicistas estrangeiros, destaca-se ESMEIN, pelos têrmos categóricos em que verbera a segunda das teorias referidas. Considera juridicamente impossível a delegação legislativa, vez que o poder não é um direito próprio de Parlamento, e sim uma função a êle confiada pela Constituição. Segundo êle, sòmente o soberano pode efetuar tal atribuição, e o Poder Legislativo não o é – é apenas delegado do soberano.⁹ Resume-se, portanto, a sua teoria no brocardo “delegata potestas subdelegari non potest”. Isto é formalmente contestado por DUGUIT, que alega não ser nenhum dos poderes delegado pela soberania nacional, essencialmente una e sim elemento constitutivo desta mesma soberania, funcionalmente repartida entre os poderes. Não cabe aqui, porém, exame pormenorizado da controvérsia.

O fato é que, segundo ESMEIN e BARTHÉLEMY-DUEZ, a delegação legislativa é, mais que interdita, impossível, porquanto: 1º) a Constituição rígida “organiza as competências sòmente em proveito dos órgãos nela previstos; 2°) no silêncio da Constituição, é jurìdicamente impossível que êsses órgãos deleguem a outros tal competência, visto que a competência não se presume; 3º) todo ato, realizado pelo órgão constitucional, em violação de sua competência, carece de qualquer base e portanto de valor jurídico”.¹⁰ Tôda esta veemência não impede, todavia, os mencionados autores, de admitir a “deslegalização” de certas matérias, fazendo-as passar para o domínio do regulamento, ao qual nos reportaremos adiante. Em última análise, equivale isto a reconhecer o fracasso dos esquemas, inflexíveis da separação dos poderes.

8. Entre nós, o princípio da delegação mereceu severos ataques, no Império, de PIMENTA BUENO. Distantes são, porém, os dias em que, da tribuna do Congresso Constituinte, a 24 de agôsto de 1891, podia proclamar ARISTIDES LÔBO:¹¹

“Uma das causas que mais desmoralizaram os Parlamentos da monarquia, foi o princípio funesto das delegações legislativas… Outro deve ser o molde da legislação republicana. É melhor que ela seja desenvolvida e prolixa do que ser imprevidente. Em uma palavra, os legisladores têm de guardar inteiro o depósito das atribuições que lhes são conferidas. Nós estamos aqui para fazer as leis, não para mandar fazê-las!”

Hoje, é outra a realidade. O Congresso Nacional que, embora tenha elevado consideràvelmente a sua produtividade em relação às legislaturas anteriores, está cada vez mais assoberbado de trabalho, inundado de projetos de lei, de marcha morosa, mas que se acumulam em célere progressão, continua a ser um dos mais desaparelhados do mundo,¹² enquanto a sua relativa inércia ameaça tolher o desenvolvimento do país. Longe vão os dias da República Velha, em que a vida era tão mais simples, e o Congresso tinha encargos bem menores do que os que hoje lhe cabem.

Em 1891, as afirmações de A. LÔBO tinham sua motivação, pois que pretendiam conter a “absorção da função legislativa e do próprio poder pelo presidente da República e pelos governadores”,¹³ um dos males do presidencialismo que prescinde das armas constitucionais adequadas, caso que de fato se verificava. O próprio JOÃO BARBALHO, ilustre comentarista da Constituição de 1891, não deixou de admitir a necessidade prática das delegações legislativas, por mais condenável julgava fôssem perante a doutrina clássica.

E assim também CARLOS MAXIMILIANO:¹⁴

“A engrenagem complicada dos Parlamentos, a lentidão e a falta de orientação dos seus trabalhos levam o desânimo ao espírito dos que desejam que aquelas corporações produzam obra sistemática e de vulto. Em regra a delegação é conseqüência tardia e desesperada de um projeto de lei necessário, que se arrasta durante meses ou anos pelas Câmaras, retardado pela obstrução ou pela falta de quorum para as votações e desfigurado por emendas nocivas e contraditórias”.

9. É tudo uma questão de interpretação, pois atualmente as delegações legislativas não mais são concebidas como instrumento de subversão do equilíbrio dos poderes em favor do Executivo, e sim como simples decorrência da necessidade, em todos os sentidos imperiosa, de tornar eficaz e acelerar a elaboração legislativa. Ademais preconiza-se a sua limitação pelo próprio texto constitucional, opinião a que nos filiamos. Com efeito, acerta OSVALDO TRIGUEIRO¹⁵ ao frisar que a delegação legislativa, exceção que é à regra da elaboração das normas legais pelo poder competente, pressupõe, onde praticada, a legislação de princípios ou as leis de habilitação.

10. É hoje axiomático, entre os mais eminentes publicistas, ser impraticável o princípio da rígida separação dos poderes, consagrada pelo Estado liberal “a pretexto de prevenir ameaças de pretenso absolutismo”, e que logrou tão-sòmente “dividir e fragmentar… o Estado”.¹⁶ Surgiram fórmulas novas, conciliadoras: ROUSSEAU asseverava ser a melhor Constituição aquela em que o Poder Legislativo laborasse em uníssono com o Executivo; DUGUIT propôs o sistema de colaboração entre os órgãos, e muito se fala na articulação dos poderes. Pois, como constata PONTES DE MIRANDA¹⁷ – não sem alguma amargura – “não há, nem nunca houve, perfeita simetria entre os órgãos e as funções”. Legifera, dissimuladamente, o Executivo; administram, às escâncaras, o Legislativo e o Judiciário (arts. 40 e 97, II, da Constituição federal de 1946).

Partem, portando, de uma dedução histórica de irrefutável autenticidade, os que propugnam substitua-se ao texto altissonante e inócuo da declaração constitucional de princípios, outro, mais consentâneo com a evolução dos governos e a realidade nacional. De outra parte, não há causa para os receios de retôrno à supremacia do Poder Executivo, que justificaram, até certo ponto, a inserção da interdição em Constituições anteriores, vez que “não importa a delegação na renúncia às prerrogativas inerentes ao Poder Legislativo, que continuará a se exercer no fixar a orientação geral da função delegada e da política legislativa”.¹⁸

IV. Breve síntese histórica do problema

11. Para uma correta apreciação do problema em tela, cabe aqui breve histórico das delegações legislativas incluindo o seu exame à luz do direito comparado.

A Constituição dos Estados Unidos da América, matriz generosa das demais, contém uma proibição implícita das declarações de poder, a ser observada em princípio; entretanto, evoluiu para a ampliação do poder normativo do Executivo.

Em França, a lei constitucional de 25 de fevereiro de 1875 vedava o exercício do Poder Legislativo por qualquer outro órgão que não as Câmaras. A nossa Constituição do Império nada tinha a objetar às delegações; a republicana, de 1891, assim rezava, no art. 15:

“São órgãos da soberania nacional o Poder Legislativo, o Executivo e o Judiciário harmônicos e independentes entre si”.

Nada mais dispunha a respeito, exceto o art. 79, que vedava implìcitamente as delegações. Todavia, eram elas levadas a efeito sempre que necessário, e não raro quando não o era, em proveito do alargamento dos poderes presidenciais, prática abusiva na qual eram useiros e vezeiros os antigos republicanos. Paralelamente, as Constituições italiana, suíça e alemã, “embora reconhecendo serem as delegações contrárias aos princípios de Direito Público, aceitavam-nas como necessidade prática”.¹⁹ Mais ou menos neste sentido orientou-se também a jurisprudência dos tribunais brasileiros, ora favoráveis, ora contrários à delegação, justificando-a, quando o exigissem as circunstâncias, pela desmedida amplitude do “poder de regulamento” do presidente da República, ao qual se permitia “inovar na matéria legislada, sanando qualquer lacuna do ato legislativo”.²⁰

12. No período de entre-guerras, a tendência universal preponderante dirigiu-se para a institucionalização das delegações legislativas, quer através da admissão da faculdade executiva de legislar no intervalo das sessões parlamentares quer por meio da normatividade excepcional do chefe do govêrno.²¹ Não obstante, a Constituição brasileira de 1934, em seu art. 3º, § 1º, vedou a solução, proibindo mesmo a delegação legislativa expressa e limitada. Tal era a redação, do art. 3°:

“São órgãos da soberania. nacional, dentro dos limites constitucionais, os Poderes Legislativo Executivo e Judiciário, independentes e coordenados entre si.

“§ 1º É vedado aos poderes constitucionais delegar as suas atribuições.

“§ 2º O cidadão investido na função de um dêles não poderá exercer a de outro”.

Sem embargo, o art. 91, IV, da mesma Constituição deturpara o preceito, estatuindo que ao Senado era facultado suspender, entre outros atos, os elementos declarados inconstitucionais pelo Poder Judiciário, determinação essa repetida pela atual Constituição no art. 64. Há mais: a proibição do art. 3º não evitou a votação, pelo próprio Congresso, da Lei de Segurança Nacional e das emendas constitucionais propiciatórias do advento do Estado Novo, além de outras medidas em cabal contradição com o preceito. Mais uma vez, portanto, revelou-se inoperante a proibição das delegações, que não pôde impedir “a corrução da vida política nacional até o abastardamento de seu Poder Legislativo…”²²

13. Entre 1934 e 37, algumas tentativas houve para o restabelecimento das delegações legislativas, reimplantadas com a Carta de 1937. A respeito desta, as opiniões divergem: alguns como o ministro CASTRO NUNES, do Supremo Tribunal Federal, entendem que aquela Carta não autorizava senão o desenvolvimento do “poder regulamentar, além dos limites admitidos na doutrina clássica”, ao passo que outros, entre os quais se alinha FRANCISCO CAMPOS, argumentam que, em seu art. 12, acolheu expressamente a delegação de poderes por via de decretos-leis, o que aliás, foi sobejamente confirmado pelo uso que dêste dispositivo se fêz.

14. É neste fator que se baseia a reação, manifestada pela Constituição de 1946, aos desmandos autoritários do Poder Executivo característicos do Estado Novo. Como geralmente sói acontecer em tais circunstâncias, recaíram os constituintes de 1946 no êrro oposto, em extremo igualmente perigoso, e, no dizer do Prof. CAVALCÂNTI, imperdoável. O mesmo ilustre publicista censura-os por seu “fetichismo extemporâneo por um dogma, já condenado pelos países de tendências democráticas mais acentuadas”.²³ Assim se refere HERMES LIMA à sua atuação na Assembléia Constituinte, a favor da delegação de poderes:

“Lembramos a experiência político-administrativa de vários países inclusive dos Estados Unidos. Argumentamos em vão. Retorquiam que, entre nós, é tão avassaladora a influência do Executivo, que favorecê-la com portas mais abertas redundaria na total asfixia dos outros poderes, e de modo especial, do Poder Legislativo”.²⁴

De fato nada adiantou; era irreprimível a propensão à “delimitar, da maneira mais precisa possível, a esfera de discricionalidade do Poder Executivo”. E o art. 36 da Constituição vigente foi votado com a seguinte redação:

“São poderes da União o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, independentes e harmônicos entre si.

§ 1º O cidadão investido na função de um dêles não poderá exercer a de outro, salvo as exceções previstas nesta Constituição.

§ 2º É vedado a qualquer dos poderes delegar atribuições”.

Conquanto não se possa atribuir a êste art. 36, § 2°, o papel de “bode expiatório”, indubitável é que lhe cabe a responsabilidade de grande parte dos males que afligem a estrutura política brasileira, e particularmente a precária atividade de nosso Poder Legislativo. Cremos não incidir em exagêro se classificá-lo de dispositivo antolhado, pois que ignora as conclusões mais elementares da Ciência Política.

15. Nos Estados Unidos, por exemplo, “a ampliação do Poder Executivo não importou na anulação dos demais poderes… Até certo ponto, a expansão do Executivo tem sido acompanhada por um crescimento paralelo da autoridade do Congresso e do prestígio do Poder Judiciário”.²⁵ Na Inglaterra berço das liberdades políticas das quais a Nação inteira é, há séculos, ciosa guardiã; na Inglaterra, dizíamos, alma mater dos Parlamentos modernos, o Parlamento “continua a ser o poder controlador do govêrno, mas vai deixando de ser o órgão incumbido da elaboração dos textos legislativos”;²⁶ na feliz expressão de Sir WINSTON CHURCHILL, tende a transformar-se antes em um grand forum of debate. E não se diga que a Grã-Bretanha nutre sentimentos antidemocráticos!

As Constituições da Europa Ocidental, onde predomina o regime parlamentarista, admitem com menos relutância, se assim se pode dizer, as delegações legislativas, talvez porque êste expediente é um precioso recurso de equilíbrio nas crises mais momentosas, que no regime são freqüentes. Na Grã-Bretanha, como já vimos, apesar de inexistir Constituição escrita – ou talvez por isso mesmo – as delegações de poder são de emprêgo comum. Na Itália, cuja última Constituição que data, como a do Brasil do após-guerra (1948), têm obtido singular sucesso as delegações de competência interna, às comissões da Câmara, e também ao Executivo, em âmbito prèviamente demarcado, através das legge di delegazione. Na Alemanha Ocidental, igualmente, recorre-se à delegação de poderes, sem que fique abalado o arcabouço do Estado nem cerceada a liberdade do Parlamento. Em França, dá-se o contrário: a Constituição, promulgada em 1948, interdita, em seu art. 13, as delegações legislativas. Resultado: está sendo frontalmente desrespeitada. No mesmo ano de 1948, uma lei, de 17 de agôsto, referente ao reerguimento econômico-financeiro nacional, conferiu ao govêrno poderes excepcionais em matéria nìtidamente legislativa.²⁷

16. Do exposto, é possível concluir o seguinte:

1. A tendência moderna generalizada é favorável às delegações legislativas, sob o contrôle dos Parlamentos.

2. As delegações legislativas não constituem apanágio do regime parlamentarista, podendo ser igualmente eficazes no presidencialismo.

3. As delegações legislativas, devidamente controladas, não ofendem a forma democrática do govêrno.

4. Onde proibidas, as delegações legislativas não puderam ser evitadas, em maior ou menor escala.

IV. Função legislativa e função regulamentar

17. Costuma-se, errôneamente, designar de poder a função. regulamentar, privativa do Poder Executivo. Reportando-nos a exemplo já citado, devemos relembrar que, se o Poder Legislativo tem a função de legiferar, o Executivo a seu turno, tem, entre outras, a função de regulamentar, que é de natureza administrativa, e não política. Daí o título que encabeça este capítulo.

18. Os adeptos da juridicidade das delegações legislativas bipartem-se em dois campos: 1º) os que não encontram, nos textos constitucionais, nenhuma cláusula impeditiva, ainda quando, como na nossa Lei Magna, a proibição é expressa; 2º) os que abrem a porta da legalidade às delegações legislativas, interpretando-as como extensão da função regulamentar.

19. Segundo a primeira dessas correntes, a delegação é inevitável, porquanto “tôda lei suscetível de regulamentação contém em si mesma uma lacuna, e portanto uma parcela, por pequena que seja, de delegação ao Poder Executivo”.²⁸ Por conseguinte, permitir a regulamentação é proibir a delegação é um contra-senso, mesmo porque a linha divisória entre lei e regulamento é, por vêzes, mui tênue. Ainda outros argumentam que, sendo a legiferação uma função, e não um poder, não há delegação de poderes, e portanto seria exeqüível o cumprimento do art. 36, § 2º, simultâneamente com a mais franca delegação legislativa. Na mesma linha de raciocínio está a doutrina de HUGUS,²⁹ que considera as delegações meras distribuições de competência, sem qualquer desobediência à proibição constitucional. Conquanto não lhes faleça certo fundo de verdade, tais sofismas bizantinos são manobras insidiosas que, se generalizadas – e, uma vez admitidas para solucionar esta questão, bem poderiam ser aplicadas às demais – acarretariam forçosamente a desmoralização de nossa Lei das Leis, com danos irreparáveis para a segurança das instituições nacionais. A missão do jurista é interpretar corretamente as leis, e não contorná-las. Quer-nos, parecer que “interpretar racionalmente” a Constituição, como sugere` o ilustre deputado AFONSO ARINOS,³⁰ a fim de nela encontrar uma brecha redacional que permita a delegação de poderes, equivale a iludir o texto, apesar de todos os seus males. A Constituição vigente apresenta erros, sem dúvida, e o art. 36, § 2º, é quiçá um dos mais graves, mas a lei aí está, e mister se torna cumpri-la, em obediência ao seu espírito, e não apenas à letra árida dos parágrafos. Na sucinta expressão anglo-saxônia, “Let us make the best of it”. Nada obsta, porém, a emenda à Constituição ou sua reforma pelos meios ordinários.

20. Abandonam a órbita do Direito Constitucional para enfronhar-se na do Direito Administrativo os que fazem residir a legalidade das delegações legislativas em interpretações mais ou menos extensivas da função regulamentar. CARLOS MAXIMILIANO³¹ assevera encontrar-se a gênese da lei ainda na vontade do poder constitucionalmente competente quando o Legislativo incumbe de parte de seus encargos o Executivo, para que êste melhor aparelhado baixe os necessários regulamentos, nos têrmos das instruções recebidas.

Já LABAUDERE³² considera que o legislador pode, constitucionalmente, estender a competência regulamentar do govêrno, pois não se trataria de uma delegação de poderes ou de atribuições, mas de assuntos. Delegação material, portanto, e restrita ao predeterminado.

21. As normas regulamentares são, ademais praeter legem, jamais contra legem. Daí a diferença essencial entre os regulamentos e os decretos-leis, formas perfeitas de delegação legislativa, segundo os quais fica o Poder Executivo habilitado a modificar e revogar leis anteriores. Menos evidente é a distinção entre leis e regulamentos, pois, na palavra de RUI BARBOSA, “Do regular ao legislar, do legislar ao regular, nem sempre são claras as raias… Ora as leis regulamentam, ora os regulamentos legislam”.³³

Para DUGUIT, a delimitação entre uns e outros é de ordem formal, de hierarquia jurídica. Ao nosso ver os regulamentos não passam de legislação complementar. Autoridades que impugnam a sua juridicidade – porquanto em sua feitura não seriam consultados os interêsses das minorias parlamentares – ao que redargúi com irretorquível justeza, PONTES DE MIRANDA, asseverando que, “Rigorosamente, se o povo elege se um homem para redigir a lei seria o mesmo que eleger 20, 200, 2.000: a legislação seria igualmente democrática”.

22. É um retôrno, portanto, à concepção de MAXIMILIANO, que se nos afigura, em tese, inatacável. Somos, portanto, de opinião que uma reforma constitucional deveria principiar por estabelecer a amplitude da função regulamentadora do Executivo. consagrando dessarte, no texto constitucional, um movimento que de longa data vem sendo levado a efeito, aqui e alhures, tendo-se mesmo transformado no “direito consuetudinário” a que faz referência RUI BARBOSA.³⁴ Neste sentido, o exercício da faculdade presidencial de regulamentar, em bases de suficiente latitude, mas sempre sob a supervisão do Congresso, seria um modo suave e, não obstante, progressista, de incluir as delegações legislativas na Constituição, em obediência aos supremos interêsses do Estado.

23. É exigir demasiado do Congresso fazer com que desempenhe a contento tôda a elaboração legislativa, descendo a minúcias técnicas, que, desprovido de uma eficiente equipe de assessores especializados, se encontre incapacidade de apreciar na justa medida. A avalancha cotidiana de proposições a estudar e votar, sem a possibilidade de legislação delegada, acarreta, conto acentuou o nobre deputado JOSÉ DIOGO BROCHADO DA ROCHA³⁵ a ineficácia do Congresso, a morosidade dos trabalhos – mesmo nos casos de comprovada urgência – e a ausência, ainda hoje, de muitas das leis constitucionais. Alia-se a isco o débil federalismo existente no Brasil, em conseqüência do qual é assaz reduzida a matéria deixada pelo Congresso Nacional à deliberação das Assembléias Legislativas Estaduais. Será, então, de molde a surpreender “a balbúrdia e confusão” causada com 326 deputados e 63 senadores “a quererem legislar pormenorizadamente sôbre tudo”?³⁶ O Congresso é vítima da intransigência da Constituinte. Cabe-lhe reaparelhar-se, e só o poderá fazer através da delegação de poderes, preferìvelmente por melo da extensão da função regulamentar.

Impor-se-á, por outro lado, quando aprovada a aludida emenda uma reorganização do Congresso. Desejável seria³⁷ que cada Comissão especializada contivesse apenas peritos na respectiva matéria; nem sempre, porém, é isto possível, e ao sabor da composição das legislaturas haveria necessidade de consideráveis modificações. É mesmo preferível reservar-se ao Parlamento uma atividade eminentemente política, de legislação sôbre bases e diretrizes da política governamental nos vários setores da vida nacional. Mas não resta dúvida que urge fortalecer a eficiência das Comissões das Câmaras, mediante o assessoramento referido, a fim de verificar se efetivamente, o Poder Executivo se está desincumbindo da solução dos problemas do Estado, e sem ultrapassar as limitações de sua função regulamentar. Agiria então, o Congresso, como lídimo representante da vontade popular, convertido que estaria em órgão opinativo, deliberativo e controlador.

VI. Conclusão

24. Esforçamo-nos, nas páginas precedentes, pôr contribuir para o esclarecimento de uma das mais importantes questões jurídico-político-administrativas da atualidade brasileira. Em síntese, são as seguintes as conclusões a que chegamos:

1. A aplicação integral e inflexível do princípio clássico da separação dos poderes é impraticável face à complexidade dos Estados contemporâneos.

2. A substituição do princípio tradicional pelas delegações legislativas é uma tendência necessária nos Estados modernos.

3. As delegações legislativas dentro de normas preestabelecidas, longe de constituírem uma ameaça às instituições democráticas, são o melhor meio para garantir ao Estado a necessária flexibilidade equipando-o com recursos para debelar quaisquer crises com rapidez.

4. A viabilidade das delegações legislativas não está condicionada a qualquer forma ou regime de govêrno.

5. A ampliação razoável da função regulamentar privativa do Poder Executivo é o melhor meio de se assegurar a eficiência das delegações legislativas.

6. A reforma, total ou parcial, da Constituição brasileira de 1946, deverá levar em conta a necessidade imperiosa das delegações legislativas.

Georges D. Landau

_______________

Notas:

* N. da R.: Trabalho de estágio apresentado na Escola Brasileira de Administração Pública.

1 CARLOS MAXIMILIANO, “Comentários à Constituição Brasileira”, Rio, 1918, pág. 254.

2 MONTESQUIEU, “De L’Esprit des Lois”. XI, cap. IV.

3 GEORGES BURDEAU, “Traité de Science Politique”, Paris, 1952, t. IV, pág. 317.

4 A. DE SAMPAIO DÓRIA, Direito Constitucional”, 3ª ed., São Paulo, 1968, t. I, páginas 266-268.

5 JOSEPH BARTHÉLEMY e PAUL DUEZ, “Traité de Droit Constitutionnel”, 2ª ed., Paris, 1933, pág. 198.

6 A. ESMEIN “Eléments de Droit Constitutionnel Français et Comparé”, 5ª ed., Paria, 1909, pág. 619; ANDRÉ DE LABAUDÈRE, “Traité Élementaire de Droit Administratif”, Paris, 1953, pág. 197; Min. CARDOSO NUNES; relator do habeas corpus nº 30.355 do Supremo Tribunal Federal, in “Rev. de Direito Administrativo”, vol. 21, julho-setembro 1950, pág. 136).

7 TEMÍSTOCLES BRANDÃO CAVALCANTI, “A Constituição Federal Comentada”, 2ª ed., Rio, 1961, vol. I, pág. 449.

8 GEORGES LANGROD, “O Processo Legislativo na Europa Ocidental”, trad. de VANDA CLETO MARSIGLIA, prof. de OSVALDO TRIGUEIRO, Rio, 1954, pág. 38.

9 ESMEIN, ob. cit., pág. 616.

10 BARTHÉLEMY e DUEZ, ob. cit., páginas 195-196.

11 Apud PONTES DE MIRANDA, “Comentários à Constituição de 1946”, Rio, col. 1947, vol. I, pág. 534.

12 JOÃO MANGABEIRA, “A Organização do Poder Legislativo nas Constituições Brasileiras”, in “Estudos sôbre a Constituição Brasileira”, Instituto de Direito Público e Ciência Política da Fundação Getúlio Vargas, Rio, 1954, pág. 124.

13 PONTES DE MIRANDA, ob. cit., página 533.

14 CARLOS MAXIMILIANO, ob. e loc. cits.

15 OSVALDO TRIGUEIRO, Prefácio de “O Processo Legislativo na Europa Ocidental”, pág. 10.

16. J. GUILHERME DE ARAGÃO, “Administração e Cultura”, Rio, 1951, pág. 119.

17 PONTES DE MIRANDA, ob. cit. página 540.

18 TEMÍSTOCLES BRANDÃO CAVALCÂNTI, ob. cit., pág. 10.

19 CARLOS MAXIMILIANO, ibidem.

20 Acórdão dado em 1921 pelo Supremo Tribunal Federal e citado por MENDONÇA DE AZEVEDO em “A Constituição Federal Interpretada pelo S.T.F.”, Rio, 1925, pág. 63, apud VÍTOR NUNES LEAL, “Delegações Legislativas”, in “Rev. de Direito Administrativo”, vol. V, julho 1946, pág. 386.

21 PONTES DE MIRANDA, ob. cit., página 533.

22 VÍTOR NUNES LEAL, ob. cit., pág. 381.

23 TEMÍSTOCLES B. CAVALCÂNTI, “Tratado de Direito Administrativo”, 2ª ed., Rio, 1948, vol. I, pág. 244.

24 HERMES LIMA, “Espírito da Constituição de 1946”, in “Estudos sôbre a Constituição Brasileira”, pág. 15.

25 OSVALDO TRIGUEIRO, “Os Poderes do Presidente da República”, in “Estudos sôbre a Constituição Brasileira”, pág 81.

26 OSVALDO TRIGUEIRO, Prefácio de “O Processo Legislativo na Europa Ocidental”, pág. 9.

27 GEORGES LANGROD, ob. cit., págs. 37-38; GEORGES VEDEL, “Manuel Elémentaire de Droit Constitutionnel”, Paris, 1949.

28 VÍTOR NUNES LEAL, ob. cit., páginas 384-385.

29 Apud TEMÍSTOCLES CAVALCÂNTI, “A Constituição Federal Comentada”, pág. 450.

30 In “Boletim do Instituto de Direito Público e Ciência Política”, Rio, nº 2, outubro-dezembro 1955, pág. 17.

31 CARLOS MAXIMILIANO, ob. e loc. cits.

32 ANDRÉ DE LABAUDÈRE, ob. e loc. cits.

33 ANDRÉ DE LABAUDÈRE, ob. e loc. cits.

34 In “REVISTA FORENSE”, vol. VII, página 35; apud TEMÍSTOCLES CAVALCÂNTI, ob. cit., pág. 210.

35 In “Boletim do Instituto de Direito Público e Ciência Política”, ob. cit., pág. 24.

36 JOÃO MANGABEIRA, ob. cit., pág. 121.

37 J. GUILHERME DE ARAGÃO, ob. e loc. cits.

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