Escorço histórico. 2. Noção de processo eleitoral. 3. Registro de candidatura. 4. Rito do pedido de registro de candidatura. 5. Conclusão. Referências.

Resumo

Trata o presente texto do registro de candidatura, certamente um dos mais relevantes institutos do Direito Eleitoral. É por ele que se concretiza o ius honorum – o direito humano fundamental de participação na formação e gestão do governo estatal. Após a apresentação desse instituto em vários momentos da história política brasileira, desde o período colonial até os dias correntes, passa-se a expor sua configuração no ordenamento positivo e o procedimento que atualmente deve ser observado.

Palavras-chave

Eleições. Processo Eleitoral. Registro de candidatura. Representação política. Legitimidade. Direito de sufrágio. Rito. Procedimento. Recurso. Constituição. Código eleitoral. Colégio eleitoral. Juiz Eleitoral. Tribunal Regional. Tribunal Superior Eleitoral.

1. Escorço histórico

No Brasil, eleições são conhecidas e praticadas desde o período colonial, época em que os habitantes da Colônia periodicamente se organizavam para eleger os administradores públicos que iriam zelar pela vida administrativa das cidades. Segundo os historiadores Lopez e Mota (2012, p. 238) e Fausto (2012, p. 57-58), já as primeiras vilas e cidades contavam com governo local, o qual era exercido por um órgão de poder constituído por membros da sociedade. Denominado Câmara Municipal ou Conselho Municipal, tal órgão existia em Portugal desde o ano de 1504. A Câmara era composta por membros natos (não eleitos) e por representantes eleitos. As eleições eram indiretas, sendo realizadas de três em três anos por meio de listas tríplices elaboradas pelos chamados “homens bons”. Esses eram sempre os mais ricos e poderosos, proprietários de terras residentes na vila ou cidade, sendo excluídos os artesãos e os impuros pela cor (negros e mulatos) ou pela religião (cristãos novos). A eleição na Câmara Municipal era fiscalizada por um juiz da Coroa, apelidado juiz de fora.

Há notícia de que, já em 1532, a população elegeu, na cidade paulista de São Vicente, o primeiro Conselho Municipal para cuidar das questões daquela região.

Para que se realizassem as eleições para os Conselhos, em 1603, foi criado o Livro das Ordenações, que estabeleceu as regras da votação, sendo considerado, então, a primeira norma eleitoral do Brasil colonial.

Com a independência do país, outorgada a Constituição de 1824, as eleições legislativas observavam o princípio majoritário.

Conquanto vários sistemas eleitorais tivessem sido adotados no Império, todos eles observavam a lógica do princípio majoritário. A esse respeito, esclarece Nicolau (2012, p. 33):

“Durante o Império, cinco diferentes sistemas majoritários foram adotados, todos pertencentes à ‘família’ dos sistemas majoritários: maioria simples na província; maioria absoluta (em até três turnos sucessivos) em distritos de um representante; maioria simples em distritos plurinominais; maioria simples na província (com voto limitado); maioria absoluta (em dois turnos) em distritos de um representante.”

Pela Constituição Imperial, o Poder Legislativo era exercido pela Assembleia Geral (CI, art. 13), a qual era composta por duas câmaras: a Câmara dos Deputados e o Senado (CI, art. 14).

Enquanto a Câmara dos Deputados era eletiva e temporária (art. 35), o Senado era formado membros vitalícios (CI, art. 40). Para as duas casas os cargos eram preenchidos mediante eleições ocorridas nas províncias.

As nomeações de Deputados e Senadores para a Assembleia Geral e também de Membros dos Conselhos Gerais das Províncias eram feitas por eleições indiretas (CI, art. 90).

Como a eleição era indireta, fazia-se distinção entre votante e eleitor. Votante era o cidadão que participava da eleição primária para escolher os eleitores, ou seja, aqueles que efetivamente elegerão o Deputado ou o Senador. A esse respeito, dispunha o art. 90 da CI:

“Art. 90. As nomeações dos deputados e senadores para a Assembleia Geral e dos membros dos Conselhos Gerais das Províncias serão feitas por eleições indiretas, elegendo a massa dos cidadãos ativos em assembleias paroquiais os eleitores de província e este os representantes da Nação e província.”

Uma peculiaridade desse sistema era a inexistência de registro de candidaturas. Mesmo porque não havia um órgão encarregado de proceder a tal registro. O Império era dividido em províncias. Por sua vez, as províncias eram repartidas em distritos. E o distrito dividido em paróquias. Cada Paróquia tinha um número de eleitores previamente definidos. Os votantes (cidadãos) escolhiam os eleitores, sendo eleitos e nomeados os mais votados nessa primeira fase. Em seguida, os eleitores das paróquias se reuniam em uma determinada cidade (denominada cabeça de distrito), formando o colégio eleitoral. No colégio eleitoral era apresentada uma lista com os nomes dos candidatos. Muita vez tal lista era elaborada por um grupo de eleitores. Na eleição para a Câmara de Deputados, a lista tinha de conter tantos candidatos quantas fossem as cadeiras a serem ocupadas pela respectiva Província. Encerrada a eleição no colégio, os votos eram apurados e confeccionada uma lista, a qual era enviada à sede da Província. Nesta eram reunidas as listas de todos os colégios da Província, procedendo-se a nova apuração. Os nomes mais votados eram eleitos Deputados pela respectiva Província.

A Constituição republicana de 1891 aboliu o voto indireto, esposando o sufrágio direto para Presidente da República e seu Vice (art. 47), Deputados (art. 28) e Senadores (art. 30).

Tal qual no Império, na Primeira República (1989-1930) não se exigia vinculação do candidato a partido político. Tampouco havia registro de candidatura. O eleitor – observa Nicolau (2012, p. 47 e 62) – podia votar “em qualquer nome (inclusive no seu próprio)”. Isso gerava grande quantidade de nomes nas listas, muitos candidatos contando com apenas um ou alguns votos.

Nos domínios eleitorais, a Primeira República ou República Velha é marcada por fraudes e toda espécie de manipulações. Sobre isso, são expressivas as palavras de Vitor Nunes Leal:

“O grande defeito comum ao Império e à República, do ponto de vista do processo eleitoral, foi sem dúvida a constituição das mesas eleitorais, que apuravam os votos e redigiam as atas, e em grau menor das juntas apuradoras, que faziam a verificação final, à vista das atas. O partidarismo, com impressionante tenacidade, muito influía naquelas duas operações para alterar o pronunciamento verdadeiro das urnas. Na República, esses males foram agravados, com a generalização do processo denominado bico de pena – falsificação de atas eleitorais, em que votavam mortos e ausentes e deixavam de votar presentes vivos, contanto que fossem adversários -, e ainda com a chamada depuração ou degola dos oposicionistas, praticada pelas assembleias no ato do reconhecimento de poderes.”

Ante a ausência de controle sério, nada impedia que o mesmo cidadão votasse várias vezes, convertendo-se o título eleitoral em “título ao portador”. A fraude como método eleitoral tornou-se consenso na elite política. A esse respeito, relata Faoro (2001, p. 735): “Conta-se que Campos Sales [presidente do Brasil de 1898 a 1902], ante a queixa contra a deturpação da obra republicana pelo bico de pena, teria replicado: ‘– Seu Defreitas, a coisa é essa mesma – depois, as [atas] autênticas feitas assim, clandestinamente, são melhormente escritas, com boa caligrafia, podendo-se lê-las com facilidade’.”

Não foi à toa que a derrotada Aliança Liberal comandada por Getúlio Vargas nas eleições presidenciais de 1930 adotou o lema “representação e justiça”. Sua plataforma voltava-se para a regeneração política e moralização dos costumes políticos, o que passava pela efetivação de uma profunda reforma político-eleitoral, na qual se privilegiasse a transparência, a cidadania, a isonomia dos candidatos, o combate ao abuso de poder, a segurança jurídica, entre outros valores republicanos.

Com o fim da República Velha, marcado pela vitoriosa Revolução de 1930 – que assinala o início da era Vargas (1930 até 1945) –, a reforma do sistema político-eleitoral foi implementada com a instituição do primeiro Código Eleitoral brasileiro – Decreto nº 21.076/1932. Entre outas coisas, nesse diploma houve: 1) a criação da Justiça Eleitoral; 2) a instituição do voto secreto; 3) a instituição do voto feminino, sendo as mulheres incluídas no corpo eleitoral e, pois, adquirindo o ius suffragii; 4) a instituição do sistema proporcional para as eleições para a Câmara de Deputados; 5) a obrigatoriedade do prévio registro de candidatura.

Quanto à obrigatoriedade do prévio registro de candidatura, o Decreto nº 21.076/1932 assim dispôs:

“Art. 56. O sistema de eleição é o do sufrágio universal direto, voto secreto e representação proporcional.

Art. 57. Resguarda o sigilo do voto um dos processos mencionados abaixo. […] II, […]: 1) registro obrigatório dos candidatos, até 5 dias antes da eleição; […].”

“Art. 58. Processa-se a representação proporcional nos termos seguintes.

§ 1º E’ permitido a qualquer partido, aliança de partidos, ou grupo de cem eleitores, no mínimo, registrar, no Tribunal Regional, até cinco dias antes da eleição, a lista de seus candidatos, encimada por uma legenda. […]”.

A obrigatoriedade de registro prévio de candidatura foi mantido no segundo Código Eleitoral – Lei nº 48/1935 (vide art. 84). Todavia, esse diploma legal não chegou a ser aplicado em razão da superveniência do Estado Novo em 10 de novembro de 1937. Com a instalação da ditadura Vargas, foi fechado o Congresso Nacional e outorgada a Constituição de 1937, apelidada de “polaca” devido às suas características autoritárias.

Com a redemocratização, em 1945, positivou-se o terceiro Código Eleitoral, denominado Lei Agamenon Magalhães – Decreto-Lei nº 7.586/1945. Esta norma recriou a Justiça Eleitoral (contemplada também na Constituição de 1946, já agora como ramo do Poder Judiciário), e tornou obrigatório o prévio registro de candidatos. Nesse sentido, proclama o art. 39 daquele diploma legal que “somente podem concorrer às eleições candidatos registrados por partidos ou alianças de partidos.” O registro dos candidatos tinha de ser efetuado “até 15 dias antes da eleição” (art. 40).

Tal regra é reiterada no quarto Código Eleitoral – Lei nº 1.164/1950, cujo art. 47 estabelecia que “Somente podem concorrer às eleições candidatos registrados por partidos ou alianças de partidos.” O art. 48 dessa mesma norma determinava que o registro dos candidatos devia ser feito “até 15 dias antes da eleição”.

No quinto – e atualmente em vigor – Código Eleitoral, Lei nº 4.737/1965, foi mantida a obrigatoriedade de registro prévio de candidatos. Deveras, nos termos do art. 87 desse código: “Somente podem concorrer às eleições candidatos registrados por partidos.” Quanto ao prazo para o registro, passou a ser de seis meses nos termos do parágrafo único daquele dispositivo “Nenhum registro será admitido fora do período de 6 (seis) meses antes da eleição.”

Esse prazo, porém, foi alterado pela Lei nº 9.504/97, cujo art. 11 reza: “Os partidos e coligações solicitarão à Justiça Eleitoral o registro de seus candidatos até as dezenove horas do dia 5 de julho do ano em que se realizarem as eleições.”

Recentemente, houve nova alteração. A lei nº 13.165/2015 modificou o teor do citado art. 11 da Lei nº 9.504/97, o qual passou a dispor, in verbis: “Os partidos e coligações solicitarão à Justiça Eleitoral o registro de seus candidatos até as dezenove horas do dia 15 de agosto do ano em que se realizarem as eleições.”

2. Noção de processo eleitoral

Em sentido amplo, o termo processo eleitoral designa um fenômeno social que envolve a participação de diversos atores (cidadãos, candidatos, partidos políticos, Justiça Eleitoral, Ministério Público etc.) com vistas à concretização do sacrossanto direito de sufrágio e escolha, legítima, dos ocupantes dos cargos público-eletivos em disputa. Em seu procedimento, descreve-se o intrincado caminho que leva à concretização das eleições, desde a efetivação das convenções pelas agremiações políticas até a diplomação dos eleitos.

O processo eleitoral comporta várias etapas ou fases. A votação é certamente seu instante primordial, pois é aí que o sufrágio é exercido. Mas antes dela, como que a prepará-la, há muitos outros momentos, valendo destacar a manutenção do cadastro eleitoral, as convenções partidárias, o registro de candidaturas, a campanha eleitoral. E depois dela somam-se outros momentos capitais, tais como a proclamação dos eleitos, prestação de contas e diplomação.

O processo eleitoral finda com a diplomação. Neste derradeiro ato são sacramentados os resultados das eleições, sendo os eleitos oficialmente credenciados e habilitados a se investirem nos mandatos político-eletivos para os quais foram escolhidos. A posse e o exercício nos respectivos cargos se dão posteriormente, fugindo da alçada da Justiça Eleitoral.

3. Registro de candidatura

O ius honorum, isto é, o direito de ser votado, só pode ser exercido pelos cidadãos que gozem de condição de elegibilidade, não incidam em qualquer causa de inelegibilidade ou impedimento e logrem cumprir determinadas formalidades, registrando suas candidaturas junto aos órgãos a tanto legitimados.

Com vistas a aferir tais requisitos é preciso que o partido formalize na Justiça Eleitoral pedido ou requerimento de registro de candidatura de seus filiados que tenham sido escolhidos em convenção e concordem em disputar as eleições. Para tanto, é instaurado um complexo processo, cujo objeto é o registro de candidatos no pleito político-eleitoral.

Sobre sua natureza, uns entendem que esse processo tem cunho administrativo, ao passo que outros afirmam constituir um misto de administrativo e jurisdicional.

No âmbito jurisdicional, destaca-se sua vinculação à jurisdição voluntária, dada a ausência de contraditório.

Certo é que, não sendo o processo em apreço de natureza contenciosa, porquanto não há conflito de interesses a ser solvido, ao Juízo ou Tribunal Eleitoral é dado conhecer ex officio de todas as questões nele envolvidas, nomeadamente as pertinentes à ausência de condição de elegibilidade, às causas de inelegibilidade e ao atendimento de determinados pressupostos formais atinentes ao pedido de registro. Esse poder é reforçado pelo disposto no art.7o, parágrafo único, da LC no 64/90, que autoriza o órgão judicial a formar “sua convicção pela livre apreciação da prova, atendendo aos fatos e às circunstâncias constantes dos autos, ainda que não alegados pelas partes”.

Nesse diapasão, há muito proclama a jurisprudência que o “pedido de registro será indeferido, ainda que não tenha havido impugnação, quando o candidato for inelegível ou não atender a qualquer das condições de elegibilidade” (TSE – Res. nº 23.455/2015, art. 45).

Saliente-se, porém, que mesmo a atuação propter officium deve guardar harmonia com os direitos fundamentais inscritos na Constituição. Urge respeitar o devido processo legal (CF, art. 5o, LIV), porque sem sua observância ninguém pode sofrer restrição em sua liberdade ou em seu patrimônio. E a participação no governo constitui direito humano e fundamental, bem jurídico de alta grandeza numa sociedade democrática. Assim, à autoridade eleitoral não é dado indeferir de ofício o pedido de registro de candidatura sem antes comunicar o interessado para que previamente se manifeste sobre a questão. Daí o acerto da regra inscrita no parágrafo único do art.44 da Res. TSE no 23.405/2014, que regulamentava as eleições daquele ano:

“Art. 44. O pedido de registro será indeferido, ainda que não tenha havido impugnação, quando o candidato for inelegível ou não atender a qualquer das condições de elegibilidade.

Parágrafo único. Constatada qualquer das situações previstas no caput, o Juiz, antes de decidir, determinará a intimação prévia do interessado para que se manifeste no prazo de 72 horas.”

Lamentavelmente, a regra desse parágrafo único não foi reiterada na Res. TSE nº 23.455/2015 (que regulamenta as eleições municipais de 2016), cujo art. 45 só reproduziu o caput do citado dispositivo. A explicação para a supressão talvez possa ser encontrada na acentuada redução do período destinado ao registro de candidatura introduzida pela Lei nº 13.165/2015. Com essa mudança, partidos e coligações devem requere à Justiça Eleitoral o registro de seus respectivos candidatos “até as dezenove horas do dia 15 de agosto do ano em que se realizarem as eleições” (art. 11 da Lei nº 9.504/97, com a redação da Lei nº 13.165/2015), e não mais no dia 5 de julho, como previa a regra anterior. Resulta, pois, ter sido diferida a oportunidade para se exercer ampla defesa e contraditório, que somente serão implementados no bojo do recurso aviado contra a decisão que porventura indeferir o pedido de registro.

De qualquer modo, constatando o órgão judicial eleitoral a presença de causa que enseje o indeferimento de pedido de registro convém que determine a intimação do interessado para se manifestar sobre ela – desde que tal providência não prejudique a tramitação dos processos de registros. O interessado, no caso, é o partido ou a coligação que requereu o registro da candidatura, nos termos do art.11 da Lei nº 9.504/97. Por óbvio, o filiado (cujo registro se pede) também detém relevante interesse jurídico em intervir e se manifestar nos autos, pois o indeferimento de sua candidatura afeta diretamente – e de modo relevante – sua esfera jurídica. Por isso, caso não seja intimado, lhe é dado pleitear seu ingresso no processo ainda que na qualidade de assistente, podendo praticar todos os atos processuais que interessem à defesa de seus interesses, inclusive recorrer da decisão.

Saliente-se que, na hipótese de abuso de poder econômico e político (arts. 19 e 22, XIV, da LC nº 64/90), a inelegibilidade decorrente desses eventos não pode ser conhecida e declarada de ofício pelo juiz do processo de registro. É que aí se cuida da chamada inelegibilidade-sanção ou cominada, a qual, para existir, deve ser previamente constituída ou criada na realidade jurídica. Tal inelegibilidade só pode ser reconhecida depois que ação ajuizada para a apuração de abuso de poder for julgada procedente (ou confirmada) por órgão colegiado ou com o trânsito em julgado da respectiva decisão singular. Por exemplo: em eleição municipal, candidato a Prefeito tem contra si representação julgada procedente, por abuso de poder econômico, sendo-lhe imposta a sanção de inelegibilidade por oito anos a contar daquela eleição; no pleito seguinte, o mesmo cidadão pede o registro de sua candidatura para o cargo de Deputado. Nessa hipótese, poderá o juiz-relator de seu processo de registro indeferir de ofício o pedido, negando-lhe o registro, porquanto a inelegibilidade decorrente de abuso de poder econômico fora reconhecida em processo anterior.

Porque inquiridos no processo de registro, é nessa oportunidade que os requisitos necessários à concretização da candidatura são analisados. A esse respeito, em sua primeira parte, o § 10 do art.11 da Lei nº 9.504/97 (acrescentado pela Lei no 12.034/2009) é claro ao estabelecer que “as condições de elegibilidade e as causas de inelegibilidade devem ser aferidas no momento da formalização do pedido de registro da candidatura”. Entretanto, em que pese deverem ser aferidas, nem todas devem estar perfeitas nessa ocasião. Tanto que a segunda parte do mesmo preceito ressalva “as alterações, fáticas ou jurídicas, supervenientes ao registro que afastem a inelegibilidade” ou que afastem a inicial “ausência de condição de elegibilidade” (TSE Res. nº 23.455/2015, art. 27, §§ 12 e 13). Assim, o que aquela cláusula firma é o momento referencial para averiguação dos aludidos requisitos; em outros termos, estabelece que eles devem ser pensados e resolvidos com base na situação existente por ocasião da formalização do pedido de registro.

Não se deve, pois, confundir o momento de aferição com o de existência das condições de elegibilidade e causas de inelegibilidade.

Para algumas condições de elegibilidade, relevante é que se apresentem na data da eleição. Nesse sentido, prescreve o art. 9o da Lei no 9.504/97 que o alistamento e o domicílio eleitorais e a filiação partidária sejam aferidos tomando-se por base o dia do pleito. No tocante à idade mínima exigida para certos cargos, a situação é ainda mais favorável ao candidato, eis que essa condição de elegibilidade deve ser pesquisada no momento da posse, “salvo quando fixada em dezoito anos, hipótese em que será aferida na data-limite para o pedido de registro” (Lei nº 9.504/97, art. 11, § 2o – com a redação da Lei nº 13.165/2015).

Por outro lado, inelegibilidade inicialmente detectada pode vir a ser afastada em razão de “alterações, fáticas ou jurídicas, supervenientes ao registro” (Lei nº 9.504/97, art. 11, § 10, in fine). De modo que o inicial indeferimento do pedido de registro pode ser revertido na superior instância recursal se até o dia do pleito a inelegibilidade não mais subsistir em razão de subsequente mudança fática ou jurídica. Tem-se aqui hipótese de elegibilidade superveniente, em contraste com a hipótese de inelegibilidade superveniente.

E mais: em recentes pronunciamentos (vide RO no 15429/DF – PSS 27-8-2014; RO no 90346/DF – PSS 12-9-2014), a Corte Superior Eleitoral tem afirmado a possibilidade de as causas de inelegibilidade supervenientes serem conhecidas e apreciadas pelas instâncias ordinárias da Justiça Eleitoral no bojo do processo de registro de candidatura (RCAN) ou da ação de impugnação de registro de candidatura (AIRC).

Assim, consolida-se a posição segundo a qual o que realmente importa para o exercício do direito fundamental de sufrágio é que no dia do pleito o candidato seja elegível. E não há qualquer incoerência nesse entendimento, pois é nesse dia que o direito de sufrágio é exercido.

Tecnicamente, a qualidade de “candidato” só é plenamente alcançada com a efetivação do registro, o que ocorre com a decisão que defere o respectivo pedido.

Note-se, porém, que desde a indicação na convenção partidária até a efetivação da candidatura, o cidadão goza do status de pré-candidato, encontrando-se investido em uma situação que lhe assegura o gozo de direitos. Entre outros, tem direito de ver requerido seu registro pelo partido perante a Justiça Eleitoral, sob pena de fazê-lo ele próprio, conforme lhe autoriza o § 4o do art.10 da Lei nº 9.504/97; é que sua candidatura não poderá ser retirada sem motivo e sem sua anuência (TSE – REspe no 10062/ES – PSS 25-9-1992).

4. Rito do pedido registro de candidatura

Grosso modo, o procedimento de registro de candidatura pode ser esquematizado da seguinte forma:

pedido de registro de candidatura (15 de agosto, até as 19 h) ? publicação do edital ? (possibilidade de impugnação via AIRC em 5 dias) ? diligências (72 h) ? decisão (3 dias depois da conclusão dos autos) ? recurso ao TRE (3 dias) ? recurso ao TSE (3 dias) ? recurso ao STF (3 dias).

A marcha processual inicia-se com a apresentação à Justiça Eleitoral de pedido ou requerimento de registro de candidatura, que deve ser feito pelos partidos e coligações interessados em lançar candidatos ao pleito.

O pedido de registro é gerado e processado por sistema de informática desenvolvido pelo TSE, o qual é denominado CANDex (Sistema de Candidaturas – Módulo Externo). Deve ser acompanhado de dois formulários principais, a saber: Demonstrativo de Regularidade dos Atos Partidários (DRAP) e Requerimento de Registro de Candidatura (RRC). Além disso, ao pedido de registro devem ser anexados todos os documentos listados nos incisos do § 1o do art. 11 da Lei no 9.504/97.

Desse pedido resulta a instauração de um processo de registro de candidatura. É complexa a natureza desse processo, podendo ser desdobrado em pelo menos duas dimensões. Embora diversas e autônomas, tais dimensões são complementares e se encontram inter-relacionadas.

A primeira dimensão é materializada no DRAP, podendo ser compreendida como um processo principal – também chamado de “processo raiz” ou geral. Esse processo é dotado de numeração própria. Seu objeto consiste em propiciar a análise de atos e situações pressupostos pelo registro de candidatura, tais como regularidade da agremiação e dos atos por ela praticados com vistas à disputa eleitoral. Nele são debatidos temas, como regularidade da situação jurídica do partido na circunscrição do pleito, validade da convenção, deliberação sobre a formação de coligação. O deferimento do registro do DRAP abre o caminho para a apreciação individualizada dos pedidos de registro dos pré-candidatos.

A segunda dimensão é expressa pelo conjunto de requerimentos de registro de candidaturas (RRC). Refere-se especificamente aos filiados lançados no certame eleitoral pela agremiação. Aqui, o RRC é qualificado como “coletivo”, porque no mesmo ato e momento o partido pleiteia o registro de candidatura de todos os seus filiados escolhidos na convenção previamente realizada.

No âmbito dessa segunda dimensão, são instaurados tantos processos quantas forem as candidaturas a serem registradas. Ostentando numeração própria, cada um desses processos pode ser compreendido como “particular”, “parcial” ou “individual”, porque têm por objeto o registro de um só candidato. Assim, cada processo tem por objeto o pedido de registro de um postulante a candidatura em particular, ensejando a discussão de temas, como condições de elegibilidade, causas de inelegibilidade, nome do candidato e suas variações, preenchimento de formalidades exigidas para o registro.

Ressalte-se que a sorte dos denominados processos particulares depende do principal. A relação entre eles assemelha-se à que vincula um objeto principal a seu acessório.

Nas eleições municipais, tanto o processo principal ou geral quanto os particulares a ele relacionados são distribuídos ao juiz eleitoral da circunscrição. Já nas federais e estaduais – em que os registros são feitos junto aos TREs –, o processo principal é distribuído a um juiz-relator, o qual fica prevento para todos os processos particulares vinculados àquele. Assim, o juiz-relator do processo principal será também o dos acessórios, que não são distribuídos autonomamente, mas por dependência. Essa medida tem o mérito de evitar decisões contraditórias, porque permite que o DRAP e todas as candidaturas da respectiva agremiação sejam avaliados pelo mesmo juiz eleitoral.

No entanto, essa vinculação do juiz ou relator ao processo de registro não é absoluta, pois, se ele se encontrar afastado ou em gozo de férias, pode haver redistribuição dos autos ao juiz substituto, prestigiando-se o princípio da celeridade, a fim de permitir a rápida solução da controvérsia.

O processo geral é prejudicial em relação aos particulares. A decisão, por exemplo, que indefira o registro do DRAP (porque concluiu, e.g.., pela irregularidade do Diretório do partido, pela invalidade da convenção etc.) prejudica todos os pedidos parciais de registro que se lhe encontrem ligados. Logo, os processos particulares só podem ser apreciados depois do julgamento do geral.

O contrário, porém, não ocorre. Cada processo particular desenvolve-se autonomamente, já que se refere aos postulantes a candidato em si considerados. Consequentemente: a) nele não se pode discutir matéria atinente ao processo principal, e vice-versa; b) por isso, em seu bojo não cabe recurso para revisão de questão decidida no processo geral; c) uma vez indeferido pedido de registro de um determinado candidato, a decisão não afeta os demais processos; d) havendo recurso da decisão, só sobem para a instância ad quem os autos respectivos.

O processo de registro de candidatura segue o chamado rito ordinário previsto nos artigos 2o a 16 da Lei de Inelegibilidades (LC no 64/90), no que lhe for aplicável. Nele também incidem dispositivos da Lei no 9.504/97, como o art.11, § 3o, relativo à realização de diligências. A adoção do aludido rito decorre da dicção de dispositivos daquele diploma, como os artigos 3o e 13, caput, que cuidam respectivamente da “publicação” e do julgamento do pedido de registro. Trata-se do mesmo procedimento previsto para a Ação de Impugnação de Registro de Candidato (AIRC). Subsidiariamente, aplicam-se as disposições do Código de Processo Civil.

Dada a urgência reclamada pelas eleições, o processo em foco é amplamente influenciado pelo princípio da celeridade. Até 20 dias antes da data do pleito todos os pedidos de registro de candidatos, inclusive os impugnados, e os respectivos recursos nas instâncias ordinárias, devem estar julgados, e publicadas as decisões a eles relativas (CE, art. 93, § 1º; Lei nº 9.504/97, art. 16, § 1o). Por isso, o processo de registro de candidatura tem prioridade sobre quaisquer outros. Nesse diapasão, não se pode olvidar que, desde o encerramento do registro até a proclamação dos eleitos, os prazos são contínuos e peremptórios, correm em cartório ou secretaria, não se suspendendo aos sábados, domingos e feriados (LC no 64/90, art. 16).

O pedido de registro deve ser protocolizado na Justiça Eleitoral até as 19 h do dia 15 de agosto do ano em que as eleições se realizarem (CE, art. 93, caput; Lei nº 9.504/97, art. 11, caput). Em seguida, feita a distribuição do processo, é publicado edital em que todos os pedidos são relacionados (LC no 64, art. 3o). Não há na lei prazo certo para essa publicação; o art.97 do Código Eleitoral determina que seja feita “imediatamente”. É evidente que, dependendo do volume de processos de registro a serem autuados, poderá tal prazo variar de uma circunscrição para outra.

A partir da publicação do edital, inicia-se a contagem do prazo de cinco dias para que candidato, partido político, coligação ou o Ministério Público apresentem impugnação (ação de impugnação ao pedido de registro de candidatura – AIRC). Nesse mesmo prazo, qualquer cidadão que esteja no gozo de seus direitos políticos poderá, mediante petição fundamentada, levar ao órgão judicial eleitoral notícia de inelegibilidade (TSE Res. nº 23.455/2015, art. 43).

O referido prazo de cinco dias é comum, de sorte que os autos devem permanecer acautelados na secretaria do Juízo ou Tribunal. Os princípios da especialidade e da celeridade justificam seja excepcionada a regra segundo a qual o Parquet tem direito a intimação pessoal e vista fora da secretaria.

Havendo impugnação do pedido de registro, instaura-se nova relação processual, concomitante e acessória à do registro, que é a principal, devendo ambas serem julgadas em uma só decisão.

Com ou sem impugnação, poderá o juiz abrir o prazo de 72 horas para a realização das diligências que entender pertinentes (Lei nº 9.504/97, art. 11, § 3o; e LC no 64/90, art. 6o). À vista de sua função constitucional de defensor da ordem jurídica, também ao Ministério Público é dado requerer diligências, o que poderá fazer no prazo comum de cinco dias depois da publicação dos editais. Eventuais dúvidas, falhas ou omissões no pedido de registro devem ser supridas nessa fase. Conta-se o prazo a partir da intimação do candidato e do partido. A intimação pode ser realizada por fac-símile, correio eletrônico ou telegrama; não se admite, porém, intimação por telefone. Note-se que o candidato também deve ser cientificado, sobretudo quando a falha detectada só por ele puder ser suprida, como ocorre no caso de juntada de comprovante de escolaridade ou declaração de bens.

Cumpre ressaltar que o facultar a realização de diligências não constitui mera liberalidade do juiz, caracterizando-se, antes, como poder-dever que lhe é atribuído pelo ordenamento. Havendo irregularidade sanável, a chance de corrigi-la tem de ser proporcionada ao interessado.

Caso não se abra a fase de diligência, quando cabível, o documento faltante poderá ser juntado em outra oportunidade, até mesmo com os recursos eleitoral e ordinário (endereçados, respectivamente, ao TRE e ao TSE), já que em jogo encontra-se direito político fundamental, para além do ferimento que adviria ao mais basilar princípio de justiça. Nesse sentido, reza a Súmula no 3 do TSE: “No processo de registro de candidatos, não tendo o juiz aberto prazo para o suprimento de defeito da instrução do pedido, pode o documento, cuja falta houver motivado o indeferimento, ser juntado com o recurso ordinário.” Note-se que o efeito devolutivo inerente a tais recursos (eleitoral e ordinário) aceita a análise de fatos e provas.

Todavia, vislumbrando-se desde logo que a irregularidade que se apresenta é de todo insanável, razão não há para que a fase de diligência seja aberta.

De qualquer sorte, as peculiaridades do rito estabelecido para o processo de registro não admitem sucessivas aberturas de prazo para diligência. Afinal, o dia da eleição constitui limite temporal inadiável. Ademais, a instrução adequada do pedido é de inteira responsabilidade do postulante e de seu partido. A falha na instrução seguida do não cumprimento da diligência no prazo legal de 72 h acarreta o indeferimento do pedido diante da evidente ocorrência de preclusão, a qual se patenteia sempre que o interessado não pratica oportunamente o ato que lhe compete.

Ainda que se despreze o argumento atinente à preclusão, somente se poderia admitir a juntada, em qualquer tempo, de “documento novo”, jamais de documento que sempre esteve à disposição do interessado e só não veio aos autos a tempo por displicência do interessado.

Vedada é a juntada de documento em sede de recurso especial e extraordinário, pois nesses não se reexamina matéria fática nem prova. A tal respeito, são cristalinas as Súmulas no 279 do STF (“Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário”) e no 7 do STJ (“A pretensão de simples reexame de prova não enseja recurso especial”), ambas acolhidas no processo jurisdicional eleitoral.

O não cumprimento da diligência determinada pelo juiz induz ao indeferimento do pedido de registro, pois certamente faltará no processo documento ou informação que deveria conter.

Encerrada a fase de diligências, os autos são conclusos ao juiz eleitoral ou ao juiz-relator (nas eleições presidenciais, federais e estaduais), para julgamento do pedido.

A decisão judicial apresenta natureza meramente declaratória, pois apenas pronuncia a ausência de condição de elegibilidade ou a presença de causa de inelegibilidade. Não condena o postulante ao registro, nem constitui inelegibilidade, mas tão só a reconhece e afirma.

Se houver sido ajuizada ação de impugnação, a sentença nela proferida deve ser comum à do processo de registro. Por isso, a partir do início da fase decisória, o rito de ambos os processos passa a ser idêntico, cabíveis, igualmente, os mesmos recursos.

É exigência constitucional indeclinável – inscrita no art.93, IX, da Lei Maior – que o ato decisório exiba os fundamentos considerados relevantes para a conclusão, sob pena de nulidade. No Estado Democrático de Direito, é simplesmente inconcebível que alguém sofra restrição de direito sem ao menos saber dos motivos que a tanto conduziram. Por isso mesmo, o ato decisório deve obedecer ao padrão do art. 489 do CPC, contendo pelo menos três partes: relatório, fundamentação e dispositivo.

Deve a decisão ser proferida impreterivelmente no prazo de três dias após a conclusão dos autos (LC no 64/90, arts. 8o e 13). Diante da urgência, no Tribunal, é dispensada a publicação de pauta.

Nas eleições municipais, sendo a decisão de primeiro grau prolatada fora desse lapso, “o Corregedor Regional, de ofício, apurará o motivo do retardamento e proporá ao Tribunal Regional Eleitoral, se for o caso, a aplicação da penalidade cabível” (LC no 64/90, art. 9o). Nas eleições presidenciais, federais e estaduais não é prevista sanção semelhante, porquanto a decisão promana de órgão colegiado.

Nos termos do art.15 da Lei de Inelegibilidades: “Transitada em julgado ou publicada a decisão proferida por órgão colegiado que declarar a inelegibilidade do candidato, ser-lhe-á negado registro, ou cancelado, se já tiver sido feito, ou declarado nulo o diploma, se já expedido.”

Nesse dispositivo, o termo inelegibilidade deve ser compreendido em sentido amplo, abrangendo as causas de inelegibilidade propriamente ditas e também as condições de elegibilidade.

Os efeitos atinentes à negativa e cancelamento de registro e invalidação de diploma só surgem com o trânsito em julgado da sentença proferida pelo juiz eleitoral de 1o grau ou com a publicação do acórdão proferido por órgão colegiado no exercício de sua competência originária ou recursal. Para fins de execução, não é necessário que se aguarde o trânsito em julgado do ato colegiado, bastando sua publicação. Tal solução harmoniza-se com as modificações introduzidas pela LC no 135/10, que alterou substancialmente a sistemática relativa às inelegibilidades.

Assim, até antes do trânsito em julgado da sentença ou da publicação do acórdão denegatório de pedido de registro de candidatura prolatado por órgão colegiado, poderá o candidato prosseguir em sua campanha (Lei nº 9.504/97, art. 16-B, introduzido pela Lei no 12.891/2013), inclusive arrecadando recursos e realizando propaganda eleitoral, além de ter seu nome mantido na urna eletrônica.

Após a publicação do acórdão, a manutenção da campanha do candidato só poderá ocorrer se: 1) for concedida antecipação da tutela recursal (CPC, arts. 300, § 2º, e 303); 2) for concedida tutela provisória de natureza cautelar (CPC, art. 300, caput e § 2º c.c. art. 305). Nesses casos, há mister que se demonstre que a eficácia imediata da decisão recorrida pode provocar “risco de dano grave, de difícil ou impossível reparação” (=periculum in mora), e a “probabilidade de provimento do recurso” (=fumus boni juris). Esse último (fumus boni juris) é expresso pela viabilidade do recurso interposto ou a ser interposto, de sorte que, sendo inviável o recurso, quer por razão de ordem material, quer processual, não se configura o requisito atinente à fumaça do bom direito.

Logrando a parte obstar a eficácia concreta da decisão recorrida, se na altura do pleito a matéria ainda estiver sub judice, a validade dos votos que receber é condicionada ao deferimento do pedido de registro pela instância superior, nos termos do art.16-A da Lei no 9.504/97 e do art.175, § 3o, do CE.

Do contrário, não sendo obstada provisoriamente a eficácia da aludida decisão, haverá impedimento para o prosseguimento da campanha do candidato. Inexiste violação de direito nessa restrição, pois a concretização da cidadania passiva pressupõe que o cidadão tenha o pedido de registro deferido. Se esse é rechaçado por órgão colegiado da Justiça Eleitoral, o partido tem à sua disposição a opção de substituir o candidato. Caso não o substitua, assume o risco de vê-lo alijado do certame ainda antes do dia do pleito. Isso confere seriedade, transparência, estabilidade e segurança ao processo eleitoral, e atende ao direito fundamental do eleitor de conhecer com antecedência os candidatos que realmente disputam o pleito.

É sempre recorrível a decisão que aprecia o pedido de registro de candidatura. A sistemática dos principais recursos manejáveis pode ser assim resumida:

Pleito municipal – é cabível Recurso Eleitoral para o TRE (CE, arts. 265 ss), o qual deve ser interposto perante o juiz eleitoral. Contra o acórdão regional, pode-se ingressar com Recurso Especial Eleitoral – REspe, de competência do TSE (CF, art. 121, § 4o, I e II; CE, art. 276, I); a interposição, nesse caso, se faz perante o presidente do TRE. Por falta de previsão legal, não é cabível Recurso Ordinário – RO, pois as hipóteses que o autorizam encontram-se expressas no art.121, § 4o, III, IV e V, da CF, e no art.276, II, do CE. Os acórdãos do TSE são impugnáveis por Recurso Extraordinário – RE.

Eleições federais e estaduais – são cabíveis: i) Recurso Ordinário – RO, se em jogo estiver inelegibilidade (CF, art. 121, § 4o, III). A interposição se faz perante o presidente da Corte Regional. ii)Recurso Extraordinário – RE contra o acórdão do TSE.

Eleições presidenciais – é cabível Recurso Extraordinário – RE para o Supremo Tribunal Federal (CF, art. 121, § 3o).

Importa registrar que em nenhum desses recursos há juízo de admissibilidade no órgão judicial a quo, sendo ele sempre realizado direta e primeiramente pelo tribunal ad quem. Aplica-se, aqui, o disposto no art.12, § único, da LC no 64/90, pelo que, apresentadas as contrarrazões, serão os autos imediatamente remetidos ao Tribunal ad quem. Logo, o seguimento do recurso especial eleitoral ou extraordinário não pode ser obstado no órgão ou tribunal a quo.

São cabíveis, ainda, embargos de declaração se na decisão judicial houver obscuridade, contradição, omissão de ponto sobre que devia pronunciar-se o juiz, ou necessidade de correção de erro material. Os embargos interrompem o prazo para a interposição de recurso. Sendo eles manifestamente protelatórios, poderá o embargante ser condenado “a pagar ao embargado multa não excedente a 2 (dois) salários-mínimos”, multa essa que será elevada até dez salários em caso de reiteração (CE, art. 275, I a III, §§ 5º, 6º e 7º, com a redação do art. 1.067 do CPC, c/c o art. 1.022 desse mesmo código). A teor da Súmula no 11 do TSE, não ostenta legitimidade para recorrer da decisão que defere registro de candidatura quem não o tiver impugnado via AIRC (LC no 64/90, art. 3o), exceto no caso de matéria constitucional. Confira-se: “No processo de registro de candidatos, o partido que não o impugnou não tem legitimidade para recorrer da sentença que o deferiu, salvo se se cuidar de matéria constitucional.”

Note-se, porém que o Ministério Público tem sempre legitimidade recursal, sendo irrelevante não tenha apresentado impugnação anterior, porquanto age na qualidade de custos legis, de fiscal da ordem jurídica, sendo seu objetivo a salvaguarda dos interesses maiores da sociedade. É nessa linha a interpretação do Supremo Tribunal Federal, para quem “a Súmula no 11 do Tribunal Superior Eleitoral não se aplica ao Ministério Público Eleitoral” (STF – ARE no 728188/RJ – Pleno – Rel. Min. Ricardo Lewandowski – j. 18-12-2013), o qual, como fiscal da ordem jurídica não poderia ter diminuída sua legitimidade recursal ativa.

Há mister que os pedidos de registro, inclusive os impugnados e também os recursos aviados, sejam julgados, e as respectivas decisões, publicadas em tempo útil, de maneira a não se prejudicarem os demais trâmites do processo eleitoral. Atento a essa necessidade, tem-se que até 20 dias antes da data das eleições todos os pedidos de registro de candidatura, inclusive os impugnados, e os respectivos recursos nas instâncias ordinárias, devem estar julgados, e publicadas as decisões a eles relativas (CE, art. 93, § 1º; Lei nº 9.504/97, art. 16, § 1º). Saliente-se que esse limite temporal aplica-se apenas às instâncias ordinárias, não, porém, às instâncias excepcionais. Portanto, aplica-se: i) aos juízes eleitorais e TREs, nas eleições municipais; ii) ao TSE, nas eleições federais e estaduais. Por outro lado, não se aplica: a) ao TSE, nas eleições municipais; b) ao STF, em qualquer eleição.

Depois de afirmar que os processos de registro terão prioridade sobre quaisquer outros, o § 2o do art.16 da Lei nº 9.504/97determina que a Justiça Eleitoral adote as providências necessárias para o cumprimento daquele prazo-limite de 20 dias antes da data das eleições, “inclusive com a realização de sessões extraordinárias e a convocação dos juízes suplentes pelos Tribunais, sem prejuízo da eventual aplicação do disposto no art.97 e de representação ao Conselho Nacional de Justiça”.

5. Conclusão

A despeito da vetusta tradição brasileira de realizar eleições para ocupação de cargos públicos, tradição essa que remonta ao período colonial, tanto no período do Império quanto na Primeira República não houve a obrigatoriedade de se registrar previamente as candidaturas em um órgão oficialmente encarregado de tal mister.

A obrigatoriedade da prévia formalização do registro só se patenteou no primeiro Código Eleitoral brasileiro, o Decreto nº 21.076/1932, notadamente nos arts. 57, II, 1, e 58, tendo sido mantida nas normas subsequentes.

O registro de candidatura é um dos mais relevantes institutos jurídico-eleitorais, pois por ele passa a concretização da cidadania passiva, ou melhor, o direito humano fundamental de participar na formação e gestão do governo estatal. É cediço que a ocupação legítima de cargos públicos pressupõe a livre escolha do governante em processo eleitoral. Desse processo só podem participar cidadãos que gozem de condição de elegibilidade e não incidam em qualquer causa de inelegibilidade ou impedimento. É no processo de registro de candidatura que tais requisitos são averiguados.

Referências

FAORO, Raymundo. Os donos do poder: formação do patronato político brasileiro. 3. ed. rev. São Paulo: Globo, 2001.

FAUSTO, Boris. História do Brasil. 14. ed. São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo, 2012.

GOMES, José Jairo. Direito eleitoral. 12. ed. rev. at. e ampl. São Paulo: Atlas, 2016.

______. Recursos eleitorais. 2. ed. rev. at. e ampl. São Paulo: Atlas, 2016.

LEAL, Vitor Nunes. O Regime representativo e a legislação eleitoral do Brasil. Disponível em bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/download/9993/8999 – Acesso em 2/12/2015, às 12h09min.

LOPEZ, Adriana; MOTA, Carlos Guilherme. História do Brasil: uma interpretação. 3. ed. São Paulo: Editora Senac, 2012.

NICOLAU, Jairo. Eleições no Brasil: do Império aos dias atuais. Rio de Janeiro: Zahar, 2012.

Veja também:

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