Regime político e a doutrina das formas de govêrno

RAUL MACHADO HORTA

SUMÁRIO: Tendências modernas. Estudos italianos. Publicística francesa. Precariedade da classificação tradicional das formas de govêrno. Monarquia e República. Conclusão.

I. A noção de regime político abriu novas perspectivas para o estudo das formas de exercício do poder, enriquecendo o conteúdo dêsse importante tema, que constitui objeto de preocupação convergente da Ciência Política e do Direito Constitucional.

Duas tendências fundamentais assinalam as modernas investigações sôbre regimes políticos.

A primeira tendência traduz esfôrço de elaboração doutrinária e metodológica, interessando-se pela conceituação do regime político. Dentro dessa tendência, a noção de regime político não exclui a de forma de govêrno. Ao contrário, surge como princípio individualizante, maneira de ser histórica da forma de govêrno.

A preocupação de vincular as duas noções não impede manifesta primazia conferida ao regime político, através de estudos especializados que contrastam com o deliberado silêncio adotado a respeito da forma de govêrno.

É a tendência característica de publicistas italianos do período fascista.

Dada sua integração naquele período, a elaboração doutrinária do conceito de regime político reflete limitações ideológicas e favorece desígnios políticos interessados em afirmar a superioridade do regime fascista sobre a forma de governo monárquica, embora não se tenha doutrinàriamente preconizado a absorção da forma do govêrno pelo regime político.

Os publicistas italianos do após-guerra não desenvolveram os estudos anteriores sôbre regime político, preferindo aludir ao assunto em ligeiras notas, reveladoras de discreta posição em face do tema.

A segunda tendência identifica a contribuição de publicistas franceses, cuja nota distintiva se encontra na orientação metodológica responsável pelo autônomo e desenvolvido tratamento do regime político, termo a que se empresta conteúdo não abrangido pelos estudos tradicionais sôbre formas de govêrno.

Adotando atitude crítica, os publicistas franceses denunciam a superação daqueles estudos e propõem sua renovação sob os auspícios de nova terminologia que, erigida em, autônoma categoria do conhecimento político, se torna adequada para ocupar o lugar anteriormente reservado aos estudos sôbre formas de governo.

O estudo do regime político absorve o da forma de govêrno, matéria que deixou de ser referida em modernos trabalhos franceses de Direito Constitucional e de Ciência Política.

Não se esgota na substituição terminológica o processo renovador. A expressão regime política é utilizada para exprimir campo de estudo mais amplo, que não se restringe ao conhecimento das formas de exercício do poder, pois também visa à projeção dessas formas de exercício no quadro de sua atuação concreta. Os publicistas franceses não se limitam à conceituação do regime político. Preocupam-se com o aspecto fáctico do tema, descrevendo a evolução dos tipos reais.

II. Durante o período fascista, os autores italianos de Direito Público dedicaram particular atenção ao estudo do regime político, procurando explicar a função do regime no ordenamento estatal.

A ênfase colocada no exame do problema acabou por converter em principal a caracterização do regime político e em secundário o problema da forma de govêrno, pràticamente absorvido pelo primeiro.

Em sua generalidade, os estudos italianos daquela fase se encontram impregnados pela ideologia dominante e os trabalhas produzidos refletem a identificação de seus autores com a doutrina oficial do regime.

Essa solidariedade entre o escritor e a filosofia política do regime, que faz do pensamento meio de propaganda, impediu que se encarasse o regime como categoria de conhecimento.

É certo que houve exceção e impõe-se como tal a valiosa monografia de VINCENZO GUELI¹ que conseguiu superar as limitações existentes ao tempo da sua publicação, para apresentar a noção de regime político dentro da perspectiva, do conhecimento político, sem se preocupar com a defesa de determinada filosofia política.

A obra de GUELI equivale a uma reabilitação científica do tema. E essa circunstância permitiu ao seu autor reeditá-la em 1949 – a primeira edição é de 1939 – sem modificar ou suprimir qualquer aspecto do texto primitivo, não obstante exprimirem as duas datas profundas transformações no cenário político italiano.

Os autores que antecederam a GUELI na configuração do regime político fizeram dêste último o revelador e o portador de ideologia incorporada ao Estado em conseqüência de movimento revolucionário conduzido por partido vitorioso. Nessas condições, o regime vinha operar a renovação institucional do Estado.

De natureza ideológica é a conceituação de MARAVIGLIA, para quem o regime político é a expressão total dos princípios fundamentais ordenadores do Estado.

CHIARELLI, na monografia Intitulada “Il concetto di regime politico”, confere ao regime sentido dinâmico, caracterizando-o como conjunto de instituições interessadas na afirmação de determinada concepção política do Estado – e da Sociedade.

PANUNZIO, na “Teoria generale dello Stato fascista”, obra de caráter apologético, dá-nos concepção funcional de regime político, apresentando-o como agente responsável pela introdução da idéia revolucionária do ordenamento estatal. A formação do regime decorre do êxito de partido revolucionário, portador de ideologia nova.

Regime político é o fato novo, que vai integrar em estrutura preexistente princípios e métodos de conduta dotados de conteúdo próprio – e essa apropriação de objetivos muitas vêzes gera conflitos que sòmente se resolvem em processos de superposição, com sacrifício do processo de integração – mas que, uma vez instalados no poder, irão exprimir a fisionomia espiritual e política do Estado.

A formulação do conceito de regime político para prestigiar o processo de fixação da ideologia fascista torna meramente circunstancial as caracterizações anteriormente oferecidas.

A publicística italiana plasmou a noção de regime político para que ela desempenhasse o papel de traço de união entre a ideologia fascista e a forma de govêrno preexistente.

Com efeito, resolveu-se dificuldade institucional quando se encontrou na concepção ideológica do regime vantajosa forma de convivência com a estrutura monárquica de govêrno.

A noção de regime político possui substantividade, vale dizer, existência e objetivos próprios. A elaboração autônoma do conceito não acarretou, todavia, a negação da forma de govêrno. Já se acentuou que a orientação metodológica dominante na publicística italiana não preconizou nem a supressão, nem a absorção da forma de govêrno pelo regime político. O conceito de regime político coexiste com o de forma de govêrno.

P. CHIMIENTI² confirma a observação ora feita, pois chegou a abordar, frontalmente, o problema das relações entre regime político e forma de govêrno. E fê-lo de modo a assegurar o convívio daquelas noções, apresentando o regime como qualidade ou atributo da forma de govêrno. Exemplifica sua assertiva com o absolutismo ilustrado, que, a seu ver, é regime da forma monárquica de govêrno, isto é, modo de ser histórico, capaz de individualizar tipo de monarquia. Além de elemento individualizante, o regime político é realidade absorvente, espécie de espírito inspirador e unificador da conduta do Estado, manifestando sua presença na atividade legislativa, executiva e judiciária. No primeiro aspecto, o regime político é modo de ser, traço històricamente individualizante da forma de govêrno. No segundo, o regime político é vontade ordenadora da atividade estatal.

A preeminência do regime político sôbre a forma de govêrno se revela na função dominadora que a ele confere CHIMIENTI, preocupado em acentuar o caráter ideológico e dinâmico do regime, reservando à forma de governo O papel passivo de receptadora do ordenamento novo.

CHIMIENTI valeu-se da formulação do conceito de regime político para diminuir a noção de forma de governo. Daí o desenvolvido estudo que o professor da Universidade Real de Roma consagrou ao regime político fascista e o tratamento de organizações políticas estrangeiras, como a inglesa e a americana, nos capítulos reservados aos respectivos regimes políticos.

A publicística italiana do período fascista não chegou a repudiar a clássica noção de forma de govêrno, nem preconizou sua substituição pela de regime político. Contudo, a autonomia das duas noções foi mantida apenas no domínio conceitual, pois na realidade o regime acabou absorvendo a forma de govêrno. A dominação do regime político adquiriu tal amplitude que o órgão de cúpula do regime fascista, o Grande Conselho do Fascismo, reservou para si a atribuição de opinar sôbre matéria atinente à ordem de sucessão ao trono, assunto dinástico por excelência.

A desfiguração, que o regime político fascista introduziu na anterior forma de governo, motivou a observação de que na Itália ocorreu a substituição do governo monárquico parlamentar pelo govêrno monárquico presidencial.³ E dessa transformação se encarregaram as leis de 24 de dezembro de 1925 e de 9 de dezembro de 1928, a primeira definindo as atribuições e prerrogativas do Chefe do Governo, primeiro ministro e secretário de Estado – designações oficiais do Duce – e a segunda disciplinando a organização e a competência do “Gran Consiglio del Fascismo”.

A impregnação do conceito de regime político pela ideologia fascista é o traço dominante da publicística italiana, ressalvada a posição de independência assumida por VINCENZO GUELI. Ao contrário de CHIMIENTI, que dedicou o “Diritto Costituzionale Italiano” a Mussolini, na qualidade de “instaurador do Direito Público e da Política do Estado italiano” e de MARAVIGLIA, que pesquisou a noção de regime político nos “Caratteri del regime fascista”, VINCENZO GUELI encara o regime político como categoria conceitual, sem cogitar do regime político real.

GUELI não realiza o estudo de determinado regime político. Preocupa-se com a exploração gnoseológica do tema, para fixar o conceito de regime político. Confronta as noções de forma de govêrno e forma de Estado com a de regime político, para acentuar a limitação das duas primeiras c a abrangência da última, que não se detém em aspecto particular da organização do Estado, mas inflete sôbre a totalidade do ordenamento estatal. O regime político não é apresentado na versão puramente programática, pois, fugindo à caracterização exclusivamente ideológica, GUELI define o regime político como forma de organização e de exercício do poder político. O regime é responsável pelo modo concreto de ordenamento das relações entre governantes e governados. Êsse conceito absorve a matéria da forma de govêrno, que, no domínio do conhecimento jurídico-político, deixará de existir como categoria autônoma para ser substituída pela noção de regime político.

III. A publicística italiana do após-guerra é minguada nas considerações sôbre regime político. Não deparamos com bibliografia especializada, dedicada ao estudo exclusivo do tema, e o que existe a respeito do assunto são notas na interior das obras de Direito Constitucional, caracterizando tratamento incidental.

A publicística atual não submeteu a noção de regime político a um trabalho de revisão, para desvinculá-la da orientação nitidamente cameralista dos autores do período fascista, nem retomou a orientação metodológica de GUELI, que absorveu e integrou na conceituação do regime político a matéria até então tratada no clássico estudo da forma de governo.

Os autores geralmente reproduzem a noção ideológica do regime político, cunhada pela publicística anterior, Fera vinculá-la, como antes, à ideologia oficial do Estado, pois o regime democrático veio criar condições para o livre tratamento dêsse e de outros temas de Direito Constitucional e de Ciência Política.

ANTONIO AMORTH⁴ filia-se claramente à concepção ideológica ao asseverar que o regime político é instrumento de realização histórica das diferentes ideologias modernas. O regime político é dado do Estado ideológico. Estado comunista, Estado fascista, Estado liberal, Estado democrático correspondem a regimes políticos, realizadores de ideologias próprias a cada tipo: regime comunista, regime fascista, regime liberal, regime democrático.

GIUSEPPE D. FERRI⁵ sustenta que o regime político é elemento discriminante da forma de govêrno. Para o mesmo autor, a noção de regime político pode ser entendida em sentido amplo e em sentido restrito. A primeira acepção identifica a terminologia tradicional ancien régime. Trata-se de verdadeira concepção do mundo, superadora de aspectos jurídico e político, para exprimir comportamento filosófico em face da vida humana organizada em sociedade política. A segunda acepção torna o regime elemento constitutivo de dada forma de govêrno e justifica o seu generalizado emprêgo no sentido de regime presidencial e de regime parlamentar, que existem em função da forma de govêrno.

BISCARETTI DI RUFFIA⁶ relaciona as noções de regime político e de forma de govêrno, compartilhando a posição eclética que afirma a coexistência das duas noções.

As formas fundamentais de govêrno, a democrática e a autoritária, correspondem a dois tipos de regime: o regime democrático e o regime autoritário.

No entender de BISCARETTI, regime político é o têrmo adequado para exprimir o conteúdo ideológico da forma de govêrno e, por isso, há inseparabilidade entre forma de govêrno e regime político.

A relação de inseparabilidade afirmada na 2ª edição do “Diritto Costituzionale” já não traduz a posição do professor da Universidade de Pádua. É que edição mais recente do “Diritta Costituzionale” encerra formulação diferente, caracterizadora do abandono de qualquer aproximação entre forma de govêrno e regime político.

A preferência metodológica de BISCARETTI se deslocou para o estudo conjunto das formas de govêrno e das formas de Estado. Adota a distinção entre uma e outra, mas recolhe do estudo das formas históricas de Estado (seria mais apropriada a expressão tipos históricos de Estado, a fim de evitar equívoco com o problema da estrutura ou da divisão territorial do poder) os elementos para classificação das novas formas de govêrno. Essas novas formas se repartem em govêrno democrático e govêrno autoritário e decorrem de correspondentes tipos reais de Estado: Estado da democracia clássica ou política (Estado liberal do século XIX), Estado da democracia progressista ou econômica (Estado democrático do século XX) e Estado autoritário.⁷

IV. O estudo do regime político é tema predileto dos mais expressivos representantes da publicística francesa de nossos dias.

Razões políticas levaram os autores italianos a um recuo nas investigações sôbre o assunto, sacrificando a contribuição que seria legítimo esperar dos juristas italianos.

Entre os franceses, a atitude é diversa e os resultados são mas fecundos. Compensa-se, dêste modo, omissão anterior no estudo das formas de govêrno, capítulo do Direito Constitucional lacônicamente abordado pelos publicista da famosa escola francesa do Direito Público: ESMEIN, CARRÉ DE MALBERG, DUGUIT, HAURIOU, BARTHÉLÉMY.

LOUIS DELBEZ⁸ já havia observado que DUGUIT dedicou ao estufo das formas de govêrno dois curtos parágrafos de um dos volume de seu alentado “Traité du Droit Constitutionnel”.

CARRÉ DE MALBERG⁹ tratou o assunto de maneira fragmentária em notas ao texto principal. É verdade que as notas de CARRÉ proporcionam esclarecimentos proveitosos, como em geral as demais notas do livro. dentro do estilo pessoal do autor. CARRÉ DE MALBERG assinalou com peculiar penetração a posição do monarca no govêrno constitucional e anotou a inconciliabilidade da monarquia com o princípio da soberania nacional, que opera deslocação do centro de gravidade do poder.

A atual publicística francesa não se detém no estudo tradicional das formas de govêrno, com o qual rompeu, para substituí-lo pelo exame do regime político, consoante inovação preconizada por BURDEAU, DUVERGER e LAUBADÈRE.

GEORGES BURDEAU¹⁰ dedica especial relêvo ao estudo do regime político, acentuando que nêle reside a verdadeira razão de ser da Ciência Política. O professar da Faculdade de Direito da Universidade de Paris, cuja obra tem hoje importância renovadora rivalizável com a de DUGUIT, no período do primeiro após-guerra, oferece concepção integral do regime político.

O regime político abrange aspectos solidarizantes do exercício do poder político e, por isso, conduz, em primeiro lugar, ao estudo do fundamento do poder dentro do Estado, que se desdobra no da origem do poder e de sua legitimação e no conhecimento das fôrças sociais e políticas que condicionam a autoridade dos governantes; ao estudo dos fins do regime político, de acôrdo com a ideologia informadora de sua conduta; e, finalmente, ao estudo do mecanismo constitucional, que envolve a análise da organização dos podêres públicos e das relações entre órgãos governamentais, surpreendendo o funcionamento normativo – deve ser – do regime político.

BURDEAU propõe nova orientação metodológica, contrariando a orientação clássica dos estudos sôbre formas de govêrno muito prêsa ao quadro normativo, à estrutura e ao mecanismo constitucional.

A contribuição de BURDEAU não se detêm na crítica ao esquema tradicional, de vez que sua atitude científica se completa na formulação de novo esquema, ajustado à noção integral do regime político.

A obra de BURDEAU reitera, em várias passagens, a advertência de que o conhecimento do regime político não se pode obter ùnicamente com o estudo da estrutura jurídica das instituições oferecido nelas textos constitucionais.¹¹ A técnica constitucional é aspecto estático do exercício do poder político, tal qual o concebeu o constituinte originário. Impõe-se, para completá-la, o conhecimento dinâmico daquele exercício, verificando a atuação das forças criadoras do poder, variáveis de país para, e que, dentro da fisionomia genérica dos diferentes tipos, vão introduzindo peculiaridades, traços individualizadores de cada regime político.

O regime político compreende, abrangentemente, o estudo do mecanismo governamental e o da estrutura social e política do grupo humano.

A classificação tradicional das formas de govêrno, não levando em conta aquela correlação, trata o assunto dentro de perspectiva universal e intemporal, como se os dados da classificação fôssem invariáveis e permanentes.

Depois de demonstrar a insuficiência da classificação tradicional, elaborada em função do conhecimento de formas pretéritas, BURDEAU supera a posição critica que adotou e propõe classificação nova, em consonância com a realidade política do Estado moderno.

Abandonando a expressão forma de govêrno, típica da doutrina clássica das formas políticas e adotando a de regime político, BURDEAU procedeu a dupla inovação: uma de natureza terminológica e outra de substância.

A classificação dualista dos regimes políticos, que veio ocupar o lugar da tradicional classificação das formas de governo, certamente há de despertar a resistência dos espíritos afeiçoados à “herança de pensamento bimilenar”. E há de suscitar também a divergência de quantos tenham adotado aquela classificação para justificar preferências políticas, não mais acolhidas na apresentação fundamental dos regimes modernos.

Com efeito, BURDEAU classifica os regimes políticos em dois grandes tipos: regimes democráticos e regimes autoritários. Não se trata, diz BURDEAU, de critério pessoal nem abstrato. A classificação reproduz fato consumado, verificável pelo profano, e que interessa particularmente à Ciência Política, pois esta disciplina estuda o que é e não o que deve ser.

Analisando cada tipo genérico de regime político, BURDEAU revela a pluralidade de tipos particulares, que exprimem diferentes concepções sôbre o modo de organização e de exercício do poder político.

Os regimes democráticos se concretizam em dois tipos particulares, cada um revelando a filosofia social e política de sua época histórica: a democracia governada e a democracia governante.

Democracia governada é a expressão de BURDEAU para designar a democracia liberal e política, fruto da ideologia dominante no século XVIII, fixada posteriormente na realidade constitucional do século XIX. E a democracia concebida como meio de limitação da autoridade governamental, com moderada participação popular nas decisões políticas. Democracia representativa por excelência, êsse tipo favoreceu a dominação social, econômica e política de minoria intelectualmente bem dotada, que antes de experimentar as emoções da vida pública já havia conhecido nos livros o funcionamento das formas governamentais.

Em obra recente,¹² BURDEAU identificou êsse tipo com a democracia do homem cultivado, o que explica a formação universitária do homem público da democracia governada, cujo repertório de conhecimentos sempre ofereceu aos seus homens representativos o recurso de uma frase, de uma palavra, de um têrmo apropriado, de uma feliz comparação histórica, para retratar episódio da atividade política.

O outro tipo particular do regime democrático surgiu no século XX e, para distingui-lo do anterior, BURDEAU o denomina, de democracia governante, produto de realidade social, política, econômica e cultural dotada de características próprias e inconfundíveis.

O primeiro tipo se forma e se desenvolve no ambiente histórico do cidadão, do indivíduo, do homem cultivado, da livre iniciativa, do Estado liberal.

O segundo tipo é resultado do domínio histórico da massa, do homem concreto, do intervencionismo, do Estado demiúrgico.

O que importa a êsse segundo regime é a solução concreta dos problemas da existência humana, do bem-estar coletivo. O homem concreto, observa BURDEAU, é historicista. Entre a reflexão sôbre a essência das coisas e a solução dos problemas da existência, êle, optou pelo segundo têrmo. O que lhe importa é viver mesmo com o sacrifício atual das prerrogativas subjetivas da cidadania. E essa alienação de direitos subjetivos, em proveito de prometida libertação futura, permite a repartição da democracia governante em duas formas autônomas e antagônicas: a da democracia governante tipo ocidental herdeira espiritual da democracia governada do século XIX, e a da democracia governante tipo oriental, dominada por ideologia exclusivista e intolerante, que elimina o pluralismo de idéias e se funda no poder hermético e fechado.

Os regimes autoritários são as formas individualizadas de exercício do poder político e também se repartem em dois tipos principais: o cesarismo empírico e as ditaduras ideológicas.

O cesarismo empírico, segundo BURDEAU, possui longa tradição histórica, que se inicia nas tiranias da antigüidade, percorre as repúblicas italianas da Renascença, os regimes bonapartistas da França e se prolonga em governos militares da América Latina.

A ditadura ideológica é o regime autoritário do século XX, fundado em filosofia governamental que surge em deliberada oposição aos valores da filosofia individualista do século XVIII, pretendendo ordenar a vida social dentro de rígida concepção programática e partidária.

BURDEAU não incluiu nesse último tipo o regime comunista, que tem na ditadura marxista do proletariado uma de suas etapas constitutivas. Preferiu enquadrá-lo na forma específica da democracia governante de tipo oriental. Apesar da caracterização do regime comunista, cujo conteúdo autoritário é assinalado com precisão, BURDEAU acompanhou a tendência de publicistas franceses¹³ mais propensos a encarar o regime comunista como outra versão do regime democrático, orientação essa que desperta naturais reservas em face das componentes axiológicas da noção de democracia.

MAURICE DUVERGER tem a seu favor o mérito de haver convocado para o estudo do regime político a atenção da publicística francesa dêste segundo após-guerra.

BURDEAU e DUVERGER são responsáveis pela renovação metodológica no estudo do Direito Constitucional, que conduziu a uma aproximação entre essa disciplina e a Ciência Política.

Ambos preconizaram a necessidade de enriquecer o estudo dós textos constitucionais com os dados concretos oferecidos pelo funcionamento das instituições políticas. BURDEAU anotou a coincidência de sua orientação com a de DUVERGER, encarecendo a renovadora contribuição do autor do “Manuel de Droit Constitutionnel et de Science Politique”, obra escrita em 1948.

A influência conjunta dêsses professôres de Direito Constitucional se fêz sentir na reforma francesa do ensino jurídico, consubstanciada no decreto de 27 de março de 1954, cujo reflexo no domínio da disciplina em que professam se denuncia na atual denominação da cadeira de “Droit Constitutionnel et Institutions Politiques”.

A aproximação metodológica e o sentido renovador que imprimiram ao estudo do Direito Constitucional não eliminam as naturais dessemelhanças no tratamento da disciplina.

BURDEAU se destaca pelo poder de criação, tantas vêzes evidenciado nas formulações originais de seu “Traité. Dadas as dimensões de seu trabalho, BURDEAU faz obra conjunta de Direito Constitucional de Ciência Política e de Filosofia Política. É o pensador político da França de nossos dias.

DUVERGER é menos generalizante e mais descritivo, preferindo a observação direta dos fatos políticos para recolher os ensinamentos que reputa indispensáveis ao constitucionalista moderno.

DUVERGER encara o regime político sob a perspectiva de uma teoria geral, cujas partes integrantes se revelam no estudo dos processos de escolha dos governantes, no da repartição das funções governamentais e no conhecimento das limitações ao exercício do poder.

O regime político realiza a ordenação técnica de duas concepções do homem, da sociedade e da vida. Por isso, DUVERGER prefere o critério classificatório que melhor atenta àquela configuração teleológica, dispondo os regimes em dois tipos fundamentais: regime político autoritário e regime político democrático.¹⁴

A “teoria geral dos regimes políticos”, anteriormente esboçada, transformou-se no objetivo central da recente obra de DUVERGER, que é o “Droit Constitutionnel et Institutions Politiques”,¹⁵ onde o estudo do regime político vai se constituir em tema exclusivo.

DUVERGER faz distinção inicial entre o regime político em sentido estrito e o regime político em sentido amplo. Entende que a primeira forma de regime político encara particularidade de um todo. As relações entre órgãos governamentais, por exemplo, conduzem ao regime parlamentar e ao regime presidencial.

Impõe-se, todavia, reparo crítico a essa qualificação de regime político em sentido estrito, dentro da qual DUVERGER insere regime parlamentar e regime presidencial.

É que regime parlamentar e regime presidencial não são regimes políticos, mas técnicas de organização do govêrno e a matéria dêsses regimes é particularmente restrita à organização do Poder Executivo e às relações dêste último com o Poder Legislativo.

Regime parlamentar e regime presidencial são regimes de govêrno, como se pode demonstrar no exame dos textos constitucionais.

Com efeito, as Constituições parlamentaristas estruturam o regime de govêrno parlamentar em títulos e capítulos especiais, dedicados ao Presidente da República (nos regimes democráticos republicanos) e ao Conselho de Ministros. Não é outra a técnica adotada nas Constituições da Itália (arts. 83-91 e 92-98), da França (arte. 29-44 e 45-55) e da Alemanha Ocidental (arts. 54-61 e 82-89).

As Constituições presidencialistas igualmente revelam a estrutura de regime de govêrno presidencial na organização do Poder Executivo, capítulo que na Constituição brasileira de 1946 é de natureza exaustiva (arts. 78-93).

O regime político em sentido amplo é o modo concreto de organização e de exercício do poder político, a que se refere BURDEAU, com o acréscimo dos elementos referentes ao fundamento do poder, à escolha dos governantes e à estrutura e limitação do poder, que tornam a caracterização de DUVERGER mais analítica.

DUVERGER mantém a classificação dualista dos regimes políticos, que separa duas concepções de vida: regime político democrático e regime político autoritário. São tipos fundamentais da classificação, que comportam pluralidade ele tipos específicos. Assim, no regime político democrático sobressaem os tipos nacionais do regime político: o norte-americano (republicano e presidencial), o inglês (monárquico e parlamentar) e o suíço (republicano e colegial).

Por sua vez, os regimes autoritários conhecem formas particulares de realização na ditadura fascista, na ditadura marxista e nas ditaduras paternalistas.

LAUBADÈRE, EISENMANN, HENRY PUGET são outros publicistas que, na, França, romperam com a tradicional classificação das formas de govêrno, para acolher o estudo dos regimes políticos.”¹⁶

LAUBADÈRE¹⁷ classifica os regimes políticos em três grupos, que exprimem os grandes tipos de organização governamental moderna: regime liberal clássico, regime comunista e regime autoritário.

Identificou regime liberal com regime democrático, o que nos parece falho, pois o regime liberal é etapa do regime democrático e êste não se esgota no Estado liberal forma política do passado.

LAUBADÈRE também preferiu tratar o regime comunista como forma autônoma, desvinculando-o do regime autoritário, sem esclarecer a razão da autonomia conferida ao regime comunista.

Do estudo de LAUBADÈRE infere-se que sua noção de regime político se apóia nos seguintes dados fundamentais: a ideologia do regime; os elementos de base do regime (partido, sistema eleitoral) e instituições do regime (organização do Poder Legislativo e do Poder Executivo).

EISENMANN¹⁸ conceitua o regime político como sendo o modo de exercício e de atribuição do poder político, integrando no seu campo de estudo tôda a matéria que, nos compêndios e manuais clássicos de Direito Constitucional, vinha tratada sob a epígrafe das formas de govêrno.

EISENMANN propõe classificação complexa dos regimes políticos, compreendendo formas simples, divididas em quatro tipos fundamentais ou quatro grandes famílias, e formas mistas, caracterizadas pela combinação heterogênea de dois ou mais princípios organizatórios.

HENRY PUGET¹⁹ reproduz a distinção de DUVERGER entre regime político em sentido estrito, que foi objeto de nosso reparo, e regime político em sentido amplo, para, finalmente, propor extensa classificação dos regimes políticos.

O critério de classificação adotado por PUGET é impreciso e a êle podemos opor as seguintes objeções: a) o autor pretendeu fixar seis categorias de regimes políticos e acabou nos oferecendo classificação em 12 categorias; b) as categorias escolhidas não possuem autonomia, pois umas repetem as outras e a distinção entre elas é apenas nominal; c) algumas categorias não passam de aspectos particulares de categorias principais. Assim, regime pluripartidário e regime de partido único, erigidas em categorias de regimes políticos, são aspectos da organização partidária do regime liberal e do regime autoritário, categorias gerais.

V. A publicística italiana e a publicística francesa não apresentam noção coincidente de regime político. Na versão italiana, o regime político complementa a forma de govêrno e tem em vista afirmar a autonomia de ideologia política. Na versão francesa, o regime político veio substituir a noção de forma de govêrno, para se tornar forma política autônoma.

Em qualquer das interpretações oferecidas, a idéia de regime político colocou em evidência a precariedade da classificação tradicional das formas de governo, cuja incapacidade para apreender a realidade política do Estado moderno foi coincidentemente reconhecida.

O reconhecimento das deficiências do esquema tradicional das formas de govêrno, que a noção de regime político veio assinalar criticamente, também se comunicou aos publicistas que ainda preferem manter a terminologia consagrada – formas de govêrno – embora com renovado conteúdo, para estabelecer a necessária correspondência entre as formas e a realidade governamental moderna.

A alteração de conteúdo, que se exterioriza em nomenclatura nova, igualmente se afasta do critério quantitativo e tripartite, celebrizado por ARISTÓTELES, como do critério dualista – Monarquia e República – a que se vincula o nome de MACHIAVELLI e que encontrou em G. JELLINEK largo e completo desenvolvimento.

CARL J. FRIEDRICH, depois de reconhecer que a influência de ARISTÓTELES no Ocidente só é superada pelos ensinamentos do cristianismo, não teve dúvida em afirmar que, no mundo moderno, sòmente a República de Andorra pode ser campo adequado para aplicação da teoria política aristotélica.²⁰

Com anterioridade a FRIEDRICH, JELLINEK já havia encarecido a necessidade de ultrapassar a doutrina aristotélica das formas de govêrno, quer ampliando a classificação tripartite, quer inovando o princípio da classificação.

Modernamente, a própria classificação dualística, que JELLINEK enriqueceu com a pluralidade dos tipos de monarquia e de república, vem sendo objeto de crítica tenaz e demolidora.

BISCARETTI DI RUFFIA, em estudo na “Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico”, assinalou o caráter puramente formal da divisão Monarquia-República, o que conduz ao progressivo desinteresse científico pela sua manutenção, pois uma das formas, a Monarquia, vem gradativamente perdendo espaço político.

A forma monárquica, observa BISCARETTI, restringiu-se a alguns países da Europa ocidental e fora dêles a sua presença é notada em nações de rudimentar evolução social, política, cultural e econômica.²¹

KARL LOEWENSTEIN,²² um dos mestres da Ciência Política moderna, também fixou o recuo da forma monárquica de governo, observando que a mesma não encontrou acolhida em nenhum dos 50 novos textos constitucionais adotados a partir de 1945, período que lhe tem sido particularmente desfavorável, como demonstraram os plebiscitos da Itália e da Bulgária, com resultados negativos para a Monarquia.

A perda de substância da Monarquia lhe retira o caráter de forma autônoma de governo, como se demonstra nas modernas classificações.

A Monarquia perdeu condição substantiva e se tornou qualificativo de regime político. É legítimo falar-se em Democracia monárquica e em Democracia republicana.

A objetiva verificação do declínio da forma monárquica não importa em desconhecer ou negar o valor da instituição monárquica nos países em que ela se encontra consagrada.

A Coroa é fôrça de atração sugestionadora e o prestígio histórico e social da realeza dá colorido e esplendor ao mecanismo monárquico de govêrno.

Não se pode, contudo, ignorar que o desenvolvimento da monarquia parlamentar veio acarretar o despojamento de atribuições reais do monarca em proveito do Gabinete, que se tornou o “herdeiro dos podêres, do Rei”, na expressão de MATHIOT.²³

A deslocação de influência efetiva e decisória não impede que o cerimonial monárquico seja solenemente mantido. Na Inglaterra, modêlo da monarquia parlamentar, os ministros integrantes do Gabinete são honrosamente qualificados de servidores do monarca: “Her Majesty’s servants”. O gabinete e as demais instituições inglesas se movimentais e agem em nome de Sua Majestade, conciliando pragmaticamente o exercício efetivo do poder com à reverencial acatamento à Coroa, símbolo milenar do poder.

O prestígio da instituição monárquica não consegue dissimular o seu declínio como forma de governo.

A apuração objetiva de semelhante fato repercute naturalmente na renovada elaboração da doutrina das formas de govêrno. Por isso, não deparamos nos textos modernos com a minuciosa e analítica decomposição das formas históricas de República e de Monarquia, tão ao gôsto dos publicistas do século XIX, apegados a método que convertia o capítulo das formas de govêrno em trecho da História Universal.

A preocupação dominante das classificações modernas é conhecer os modos atuais de organizarão e de exercício do poder político, retratando os dados de realidade existente.

A revisão moderna das formas de govêrno muito deve à formulação que lhe deu KELSEN, abrindo novas perspectivas ao tema.

É certo que o jurista vienense não alimentou o declarado propósito de romper com a doutrina aristotélica, reconhecendo sua poderosa influência na “doutrina moderna das formas de govêrno”.

Por outro lado a orientação metodológica leva KELSEN a encarar o tema dentro do normativismo jurídico, vinculando o estudo das formas de govêrno ao exame dos métodos de criação da ordem jurídica estatal.

Essa focalização diversa faz sobressair a contribuirão de KELSEN, que, direta ou indiretamente, veio influir em estudos posteriores.

Com efeito, KELSEN configura duas ordens jurídicas extremas, correspondendo a dois tipos fundamentais de govêrno: Democracia e Autocracia.²⁴

A maior ou menor intensidade da participação do governado na criação da ordem estatal é que dirá, concretamente, se estamos diante de ordem jurídica autocrática ou de ordem jurídica democrática, vale dizer, de govêrno autocrático, que restringe ou anula aquela participação, ou de govêrno democrático, que assegura e tende a ampliar a participação do governado.

KELSEN não transformou os tipos fundamentais em tipos exclusivos e puros, de vez que a preocuparão com os métodos de criação da ordem jurídica, e não com as formas de govêrno, o levou a projetar aquêles métodos em estruturas governamentais diferentes. Por isso, encontramos em KELSEN a pesquisa do elemento autocrático e do elemento democrático na monarquia constitucional, como o da legislação democrática e o da execução autocrática na democracia.

A contribuição de KELSEN não se deteve na consideração formalista das duas ordens jurídicas. Ela se completou na afirmação de concepção filosófica, e não apenas metodológica, das formas de govêrno, revelando o jurista interessado no drama ideológico do mundo moderno e profundamente preocupado com o destino do regime democrático. Êsse interêsse pelo conflito ideológico transparece na observação crítica sôbre a neutralidade do conceito de Monarquia e de República. Pondera KELSEN que Monarquia e República são formas puramente externas, vazias de conteúdo material próprio e por êsse motivo, oferecem idênticas facilidades ao desenvolvimento e implantarão de ditaduras partidárias. Invocando exemplos concretos, lembra KELSEN que entre as ditaduras existentes à data de sua observação duas mantinham disfarce e fachada, republicana, a União Soviética e a Alemanha, ao passo que a Itália solidarizava fascismo e monarquia. A crítica kelsiana, explorada nas suas conseqüências vai conduzir ao rompimento com o tratamento tradicional das formas de govêrno, favorecendo a integração do tema no estudo abrangente dos regimes políticos.

Ensina KELSEN que Democracia e Autocracia são concepções do mundo. A Democracia é a ideologia do criticismo e do relativismo político. A Autocracia é a ideologia do absolutismo político, que concebe o poder como instrumento da ordenação integral da sociedade.

A terminologia de KELSEN coincide com a adotada por representantes da Ciência Política moderna, que, todavia, não lhe seguem nem a orientação doutrinária, nem, de forma confessada, a terminologia empregada.

Êsses autores de Ciência Política estão mais próximos dos estudiosos dos regimes políticos do que dos clássicos expositores das formas de govêrno, pois preconizam nomenclatura moderna, de sabor ideológico, que envolve rompimento deliberado com esquemas anteriores, notadamente o de ARISTÓTELES, cuja superação proclamam.

HERMAN FINER²⁵ no estudo introdutório das formas de govêrno, adverte que não insistirá nas classificações tradicionais e logo propõe, para marcar a superação, esquema inovador, que se detêm na análise da Democracia e das formas totalitárias de organização política.

A Democracia é estudada nos seus fundamentos ideológicos, nas suas instituições, entre estas a Constituição, a Declaração de Direitos, o contrôle do Executivo pelo Legislativo, a separação de podêres.

Os regimes totalitários proporcionam o exame de técnicas específicas de dominação, como a propaganda, o monopólio partidário, a organização legislativa de fachada, a centralização política.

ROBERT NEUMANN²⁶ consagra ao estudo das formas de govêrno dois títulos que exprimem a posição da Ciência Política em face do tema. Na exposição da classificação tradicional recorda, ligeiramente, os conhecidos esquemas de ARISTÓTELES, de CÍCERO e de MACHIAVELLI. A exposição da classificação moderna é reservada ao estudo da democracia constitucional e da autocracia, as novas formas de govêrno.

Embora apegado ao têrmo tradicional – forma de govêrno – NEUMANN, por diversas vêzes, emprega a expressão regime: “the nazi regime” (pág. 630), “the communist regime” (pág. 633), “other authoritarian regimes” (pág. 635).

C. F. STRONG²⁷ denomina de obsoleta a classificação de ARISTÓTELES (“the obsolete classification of Aristotle”), assinala o seu abandono por inadequada às condições políticas atuais e dirige também suas restrições críticas à classificação dualista: “But the term “Republic” in the modern world helps us no more than the term “Monarchy” to understand the form of the State to which we are referring” (pág. 59).

G. LOWELL FIELD,²⁸ como os autores anteriores, separa a classificação tradicional da classificação moderna, para caracterizar esta última pela presença do elemento ideológico. A seu ver, as formas de govêrno modernas se distribuem em três tipos principais: autocracia tradicional, democracia liberal e ditadura ideológica.

VI. Os estudos sôbre o exercício e a organização do poder político tendem a integrar as formas de govêrno no campo mais amplo dos regimes políticos. E mesmo quando se revela preferência pela terminologia mais antiga – formas de govêrno – a nomenclatura e a metodologia utilizadas se incumbem de afastar tais estudos da exposição tradicional das formas de govêrno.

Tanto no domínio dos regimes políticos como na órbita do tratamento suas formas de govêrno há coincidente preferência pela descrição de conjunto das instituições políticas governamentais, levando em conta a influência dos elementos políticos, jurídicos e sociológicos.

___________

Notas:

                  1 VINCENZO GUELI, “Il regime politico”, La Scienza Editrice, Roma, 1949.

                  2 P. CHIMIENTI, “Droit Constitutionnel Italien, Marcei Giard, Paris, 1932, pág. 138.

                  3 DONATO DONATI, “Sulla posizione costituzionale della Corona nel Governo Monarchico presidenziale”, apud ARTURO ENRIQUE SAMPAY, “La crisis del Estado de Derecho Liberal-Burguês”, Editorial Losada S. A., pág. 300.

                  4 ANTONIO AMORTH, “Corso di Diritto Costituzionale”, Dott. A. Giuffrè, Milão, 1947, pág. 48.

                  5 GIUSEPPE D. FERRI, “Olcune considerazioni sulla teoria delle forme di governo” in “Rassegna di Diritto Pubblico”, abril-junho, 1946, pág. 127.

                  6 BISCARETTI DI RUFFIA, “Diritto Costituzionale”, vol. I, Casa Editrice Dott. Eugenio Jovene, Nápoles, 1949, pág. 191.

                  7 BISCARETTI DI RUFFIA, “Diritto Costituzionale”, 4ª edição, Casa Editrice E. Jovene, Nápoles, 1956, pág. 150.

                  8 LOUIS DELBEZ, “Recherches sus la classification des formes politiques”, Paris, Marcel Giard, 1929, pág. 7.

                  9 R. CARRO DE MALBERG, “Teoría General del Estado”, Fondo de Cultura Económica, México, 1948, notas 16 e 19, págs. 888-903.

                  10 GEORGES BURDEAU, “Traité de Science Politique”, tomo IV, Librarie Générale de Droit et de Jurisprudence, Paris, 1952, pág. 7.

                  11 G. BURDEAU, ob. cit., pág. 355.

                  12 GEORGES BURDEAU, “Traité de Science Politique”, tomo VI, LGDJ, Paris, 1956, pág. 26.

                  13 VEDEL alude a duas concepções de democracia: a da democracia clássica e a da democracia marxista ou a democracia da União Soviética e das Repúblicas populares (GEORGES VEDEL, “Cours de Droit Constitutionnel”, 1954-1955, “Les Cours de Droit”, Paris, pág. 347.

BURDEAU ainda vacila no emprêgo da terminologia definitiva para enquadrar o regime soviético. Em livro aditado no corrente ano, a expressão democracia governante de tipo oriental foi substituída pela de monocracia popular, designação abrangente do regime soviético e das chamadas democracias populares. O caráter monocrático do poder é aspecto comum aos dois tipos de regime comunista (GEORGES BURDEAU, “Droit Constitutionnel et Institutions Politiques”, LGDJ, Paris, 1957, pág. 161).

                  14 MAURICE DUVERGER, “Les régimes politiques”, Presses Universitaires de France, 1918.

                  15 MAURICE DUVERGER, “Droit Constitutionnel et Institutions Politiques”, Presses Universitaires de France, 1955.

                  16 A concepção francesa de regime político mereceu o apoio de KARL LOEWENSTEIN, que assinalou a equivalência das duas expressões por fôrça da Integração da forma de govêrno na moderna noção de regime político. Para LOEWENSTEIN, impõe-se, todavia, a distinção entre sistema político e regime político. O sistema político designa a totalidade dos fenômenos sociais e políticos que se manifestam em determinada sociedade estatal (“Les systèmes, les ideologies, les institutions politiques et le problème de leur diffusion”, in “Revue Française de Science Politique”, outubro-dezembro de 1953, pág. 677).

Convém assinalar que, em muitos aspectos, a noção de sistema político, de LOEWENSTEIN, se confunde com a de regime político. Os dois sistemas políticos a que se refere LOEWENSTEIN – edmocracia constitucional e autocracia totaritária – constituem simples variações terminológicas do regime autoritário e do regime democrático. Por outro lado, cada regime político possui conteúdo ideológico peculiar e essa circunstância, bem se vê, não justifica a transformação do regime em sistema político.

                  17 A. DE LAUBARÈRE, “Cours de Droit Constitutionnel”, 1951-1952, in “Le Cours de Droit”, Paris.

                  18 EISENMANN, “Cours de Droit Constitutionnel Comparé”, in “Les Cours de Droit”, 1950-1951, Paris.

                  19 HENRY PUGET, “Les Institutions politiques étrangèrds et la vis politique à l’étranger”. Université de Paris, 1953-1954.

                  20 CARL J. FRIEDRICH, “Teoría y realidad de la organización constitucional democrática” Fondo Cultura Económica, México, 1946, pág. 14.

                  21 BISCARETTI DI RUFFIA, “Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico”, janeiro-março de 1955, pág. 95.

                  22 KARL LOEWENSTEIN. “Reflexiones sur la valeur des Constitutions dans une époque revolutionnaire”, in “Revue Française de Science Politique”, janeiro-março de 1952, pág. 5.

                  23 A. MATHIOT, “Le régime politique britanique”, Armand Colin, Paris, 1955, pág. 132.

A respeito da monarquia parlamentar, que envolve convivência de princípios contraditórios, convém lembrar que JELLINEK, fundando a Monarquia na ascendência da vontade física do monarca, chegou a admitir que o desenvolvimento do regime parlamentar, mediante a consagração constitucional de suas técnicas, viria operar completa destruição da forma monárquica de govêrno. É que o Parlamento se tornaria jurìdicamente dominante e o monarca seria relegado à posição secundária de executor das deliberações parlamentares (G. JELLINEK, “La Dottrina Generale del Diritto dello Stato”, A. Giuffrè Editore, Milão. 1949, pág. 239).

Não resolve a dificuldade lembrada por JELLINEK e, ao contrário, vem acentuá-la em outro ponto crítico, a fórmula engenhosa de CARRÉ DE MALBERG, concebendo o monarca como titular supremo dos podêres estatais, embora despido do exercício efetivo desses podêres.

                  24 HANS KELSEN, “Teoria General del Estado”, Editorial Labor S. A., 1934, pás. 409.

                  25 HERMAN FINER, “Theory and Practice of Modern Government”, revised edition, New York, 1949, pás. 67.

                  26 ROBERT NEUMANN, “European and Comparative Government”, Mc Graw Hill, 1955, págs. 626-628.

                  27 C. F. STRONG, “Modern Political Constitutions”, Sidgwick Jackson Limited, Londres, 1952, pág. 57.

                  28 G. LOWELL FIELD, “Governments in modern society”, Mc Graw Hill, 1951, pág. 36.

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