A MP 1.162/2023, a volta do Programa Minha Casa, Minha Vida e o ambiente de negócios no Brasil

A MP 1.162/2023 promoveu importantes alterações na cinquentenária Lei de Registros Públicos – LRP (Lei 6.015/1973), além de definir pontos importantes a respeito do programa Minha Casa Minha Vida. Neste texto, Moacyr Petrocelli de Ávila Ribeiro¹ fala sobre essas alterações, destacando os 5 principais pontos, e também apresenta um breve histórico da origem do Registro de Imóveis no Brasil. Leia!

Origem do Registro de Imóveis brasileiro

Em 1843 a Lei Orçamentária 317 (de 21-10) estabeleceu, em seu art. 35, a criação de um “Registro Geral de Hipotecas” no Brasil. Tinha-se em mira, com azo em bem sucedida experiência europeia, a criação de um indispensável sistema formal a permitir o controle de disponibilidade patrimonial dos cidadãos, cuja ausência conduzia, já naquela época, a cenário preocupante de juros exorbitantes.

Buscava-se àquela altura fomento à concessão de crédito a juros inferiores como modo de alavancar as relações comerciais no país e, ao fim e ao cabo, movimentar a economia para o progresso da nação. Como se verá adiante, não é por outra causa que os estudiosos do tema apontam categoricamente este marco legislativo como sendo o símbolo da origem do Registro de Imóveis brasileiro.²

MP 1.162 e o programa Minha Casa Minha Vida

 Às vésperas, portanto, dos 180 anos do début do sistema de Registro de Imóveis no Brasil advém no cenário legislativo contemporâneo a Medida Provisória 1.162, de 14 de fevereiro de 2023, para dispor do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV),³ além de promover alterações, entre outras legislações, na cinquentenária Lei de Registros Públicos – LRP (Lei 6.015/1973).

O PMCMV, enquanto programa social de acesso à moradia à população de baixa renda, fora criado em 2009 – pela Lei 11.977 (de 07-07) – durante o segundo mandato presidencial de Luiz Inácio Lula da Silva. Em 2021, durante o governo do então presidente Jair Bolsonaro, a Lei 14.118 (de 12-01) alterou o rótulo do planejamento habitacional passando a batizá-lo de Programa Casa Verde e Amarela (PCVA). Embora, sob a ótica político-partidária, as etiquetas assumam certa relevância, é indene de dúvidas que no espeque jurídico pouco se altera. 

Seja qual for a embalagem apresentada ao cidadão-consumidor, não se pode perder de vista que, em substância, o Programa Minha Casa, Minha Vida tem a nobre finalidade de promover o direito à cidade e à moradia de famílias residentes em áreas urbanas e rurais, associado ao desenvolvimento urbano e econômico, à geração de trabalho e de renda e à elevação dos padrões de habitabilidade e de qualidade de vida da população.

Principais pontos da MP 1.162

A relevância do tema é sempre destacada no mercado imobiliário, afinal, as contratações e os empreendimentos erigidos no âmbito do PMCMV assumem números de evidência no cenário nacional. Feito esse destaque prefacial, no que mais de perto interessa ao Registro de Imóveis, parece salutar assentar cinco pontos fulcrais da MP 1.162/2023.  

1 –  Manutenção da isenção parcial dos emolumentos

Primeiro, houve a manutenção da isenção parcial dos emolumentos, conforme estabelecido nas normas da Lei 11.977/2009 que continuam em vigor. Assim, seja para fins de registro dos instrumentos que formalizam os negócios jurídicos (art. 43), seja para fins das inscrições prediais relacionadas aos empreendimentos imobiliários (art. 42) no âmbito do Programa Minha Casa Minha Vida, haverá a incidência da redução emolumentar no percentual de 50%. Aliás, como já se adotava no Estado de São Paulo,⁴ as referidas normas isentivas foram estendidas para as operações com recursos oriundos do FGTS (Lei 11.977/2009, arts. 42, § 4º e 43-B, incluídos pela MP 1.162/2023). 

2 – Ampliação do espectro de distribuição das unidades imobiliárias

Segundo, houve importante ampliação do espectro de distribuição das unidades imobiliárias produzidas no âmbito do PMCMV. Referidos imóveis poderão ser disponibilizados às famílias beneficiárias ou aos entes federativos sob a forma de cessão, de doação, de locação, de comodato, de arrendamento ou de venda, mediante financiamento ou não, em contrato subsidiado ou não, total ou parcialmente, conforme previsto em regulamento, sem prejuízo de outros negócios jurídicos compatíveis (MP 1.162/2023, art. 3º, § 2º). Trata-se de medida eficiente que prospecta equalizar o déficit habitacional existente no Brasil há décadas. 

3 – Contemplação dos requisitos dos instrumentos particulares enquanto títulos formais hábeis a ingressarem no álbum imobiliário

Terceiro, foi dada nova redação ao art. 221, II, da Lei 6.015/1973 para contemplar os requisitos dos instrumentos particulares enquanto títulos formais hábeis a ingressarem no álbum imobiliário. Pela novel redação são admitidos a registro “escritos particulares autorizados em lei, assinados pelas partes, dispensados as testemunhas e o reconhecimento de firmas, quando se tratar de atos praticados por instituições financeiras que atuem com crédito imobiliário, autorizadas a celebrar instrumentos particulares com caráter de escritura pública”. Há nítida flexibilização dos requisitos formais da contratação privada, notadamente a presença de testemunhas instrumentárias e do reconhecimento de firmas dos signatários. Frise-se: a dispensa legal apenas atinge as hipóteses nas quais a contratação se ultimar no âmbito das instituições financeiras que atuem com crédito imobiliário, autorizadas por lei a celebrar instrumentos particulares com caráter de escritura pública. Nota bene! Na redação anterior do dispositivo em testilha a dispensa do reconhecimento de firmas era exclusiva para entidades integrantes do Sistema Financeiro da Habitação (SFH). Houve, pois, relevante aumento do âmbito de incidência da norma de exceção. 

4 – Inclusão do o inciso IV no art. 6º, § 1º, da Lei 14.382/2022

Quarto, incluiu-se no art. 6º, § 1º, da Lei 14.382/2022, o inciso IV, para contemplar a hipótese importante de os extratos eletrônicos relativos a bens imóveis produzidos pelas instituições financeiras que atuem com crédito imobiliário – autorizadas a celebrar instrumentos particulares com caráter de escritura pública – serem apresentados ao registro eletrônico de imóveis, reservando às referidas instituições financeiras a obrigação de arquivar o instrumento contratual respectivo em pasta própria. A mens legis está em definir com clareza a atuação das instituições financeiras na remessa dos extratos eletrônicos para o Registro de Imóveis, dispensando-se agentes e procedimentos intermediários, o que desonera o custo das transações. Equivale dizer, as próprias instituições poderão fazer a remessa imediata dos extratos eletrônicos, no âmbito de sua competência legal, responsabilizando-se e arquivando-se os instrumentos contratuais respectivos. Uma vez mais o legislador sinaliza que os extratos eletrônicos devem concretizar-se doravante como os mais relevantes veículos de acesso de atos, fatos e negócios jurídicos ao Registro Predial.

5- Criação do regime jurídico-registral muito peculiar para os contratos e registros a serem celebrados no âmbito do PMCMV

Quinto, foi criado regime jurídico-registral muito peculiar para os contratos e registros a serem celebrados no âmbito do PMCMV (MP 1.162/2023, art. 10). Foram mantidas as diretrizes já existentes na Lei 14.118/2021, quais: (i) de que sua formalização será feita preferencialmente em nome da mulher; (ii) na hipótese de ela ser “chefe de família” os contratos poderão ser firmados independentemente da outorga do cônjuge (afastando-se expressamente a incidência das normas dos arts. 1.647 a 1.649 do Código CIvil); (iii) na hipótese de dissolução de união estável, separação ou divórcio, o título de propriedade do imóvel adquirido, construído ou regularizado no âmbito do Programa na constância do casamento ou da união estável será registrado em nome da mulher ou a ela transferido, independentemente do regime de bens aplicável; e (iv) na hipótese de haver filhos do casal e a guarda ser atribuída exclusivamente ao homem, o título da propriedade do imóvel construído ou adquirido será registrado em seu nome ou a ele transferido, revertida a titularidade em favor da mulher caso a guarda dos filhos seja a ela posteriormente atribuída. Nesse último item, chama à atenção a existência de titularidade dominial vinculada ao instituto da guarda dos filhos, conjecturada, pois, na cláusula rebus sic stantibus. Com escopo de tutelar a família, criou o legislador uma propriedade ambulatória, cambiante, que segue à sorte da titularidade da guarda dos filhos.

Princípio da especialidade subjetiva no Registro de Imóveis

A grande novidade, no entanto, é a exceção, legalmente autorizada, ao princípio da especialidade subjetiva no Registro de Imóveis. Admitiu-se textualmente o registro das aquisições no âmbito do PMCMV, sem a exigência de dados relativos ao cônjuge ou ao companheiro e ao regime de bens (MP 1.162/2023, art. 10, § 1º).       

Devidamente visitadas as alterações mais relevantes para o sistema de Registro de Imóveis no âmbito da Medida Provisória 1.162/2023, é oportuno investigar, em passo seguinte, o atual status do ambiente de negócios no Brasil, sobretudo do mercado imobiliário. Em rápido panorama macroeconômico observa-se que o Brasil ainda sofre com os efeitos deletérios das últimas polarizações políticas, aumento exponencial da dívida pública e alto índice de inflação; ingredientes esses que, em conjunto, conduzem ao inevitável aumento dos juros. Hoje, aliás, a taxa básica da economia, a Selic, encontra-se no patamar de 13,75% a.a. É bom que se diga, entretanto, que não é este um diagnóstico exclusivo do Brasil; no contexto internacional, de modo geral, inclusive as grandes potências econômicas têm passado por dificuldades no cenário econômico, em especial com altos índices inflacionários.   

Na expectativa de um cenário positivo a se descortinar a indústria da construção civil e do agronegócio, dois consabidos sustentáculos do PIB nacional, mormente em episódios de crise, têm contado com a capilaridade e eficiência do sistema de registro de imóveis brasileiro como balizador indispensável do valor confiança. Cuida-se, como cediço, de valor axiológico basal para qualquer movimento econômico. Só ela é capaz de reduzir a instabilidade institucional.⁵

Os players do mercado imobiliário encontram, assim, no Registro de Imóveis brasileiro um eficiente parceiro que tem também buscado se adaptar aos novos anseios da Quarta Revolução Industrial, destacadamente a sua atuação em um ambiente full eletrônico, com interfaces inteligentes, sem perder sua raiz, qual a segurança jurídica. 

É exatamente nesse cenário que a atuação do registrador imobiliário funciona como importante mecanismo para redução das assimetrias de informação do mercado e, nessa medida, reduz consideravelmente os custos das transações. Não é sem razão, portanto, que as medidas legislativas que contemplam os programas habitacionais têm veiculado, a reboque, comandos normativos impositivos de um sistema eletrônico de registros públicos (v.g., Lei 11.977/2009, art. 37; Lei 13.465/2017, art. 76; Lei 14.382/2022, arts. 1º ao 9º; MP 1.162/2023, arts. 246 e 25). Outro elemento concreto instigante é que ultimamente as alterações legislativas que reportam ao sistema de registros públicos em geral têm sido veiculadas, primeiro, através de medidas provisórias. Cada conteúdo, a seu tempo e modo, diante dos contextos sociais e econômicos vivenciados pelo país, tem encontrado legitimidade nesse veículo legislativo com as marcas indeléveis da “relevância e da urgência” (CF, art. 62, caput) – cite-se, a propósito: MP 459/2009, convertida na Lei 11.977/2009 (Lei do Programa Minha Casa, Minha Vida – PMCMV); MP 759/2016, convertida na Lei 13.465/2017 (Lei da Regularização Fundiária); MP 897/2019, convertida na Lei 13.896/2020 (“Lei do Agro”); MP 996/2020, convertida na Lei 14.118/2021 (Lei do Programa Casa Verde e Amarela – PCVA); MP 1.085/2021, convertida na Lei 14.382/2022 (“Lei do Serp”). E agora vem à lume a MP 1.162/2023!

Não é por acaso, então, que o sistema de registros públicos brasileiro tem sido objeto de inúmeras alterações legislativas nos últimos anos. Temos verificado verdadeiro abalroamento legislativo: normativas chegam a todo momento, vão se aglomerando, e nesse oceano por vezes deixam o seu sentido autorizante de lado. A formação de verdadeira “colcha de retalhos” parece não ser a melhor alternativa. Um sistema de registro de direitos eficiente é um sistema estável.⁶ Esse diagnóstico, entrementes, não pode afastar a percepção de que algumas adequações dos institutos e processos registrais eram realmente necessárias, como aquelas verificadas por ocasião da recente e substantiva reforma promovida pela Lei 14.382/2022 na Lei de Registros Públicos. 

Em arremate, pode-se perceber que desde seu estágio embrionário o sistema registral imobiliário está atrelado à economia. É dizer, o Registro de Imóveis no Brasil nasce para a tutela do crédito hipotecário e redução dos juros; durante toda sua história desenvolve-se e robustece-se nessa amálgama; e hoje consagra-se como relevantíssimo instrumento de fomento à economia para a melhoria do ambiente de negócios no país.⁷

Foram esses os motivos candentes que nos levaram a projetar o livro “Registro de Imóveis: Anotações à Lei 14.382/2022”, recém publicado pela Editora Forense, Grupo GEN. Fica aqui um singelo convite de leitura aos interessados em buscar o que há de mais atual no Direito Imobiliário! 

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Referências

1 Registrador imobiliário. Atualmente, exerce a delegação do Oficial de Registro de Imóveis, Títulos e Documentos, Civil de Pessoas Jurídicas e Civil das Pessoas Naturais e de Interdições e Tutelas da Comarca de Pedreira/SP. Professor convidado em diversos cursos de graduação e pós-graduação em Direito Registral e em Direito e Negócios Imobiliários. Pesquisador da Escola Nacional de Notários e Registradores (ENNOR) com participação nos departamentos de Registro de Imóveis e de Direito e Economia. Membro da Comissão de Enunciados da Associação dos Registradores Imobiliários de São Paulo (Arisp). Correspondente do Banco Mundial (The World Bank) sobre o registro de propriedades no Brasil.

2 Em excelente obra que aborda a história do Registro de Imóveis, o registrador paulista Ivan Jacopetti do Lago leciona com muita precisão: “Era o propósito do registro tornar público o estado da fortuna dos cidadãos quanto à situação jurídica dos seus bens imóveis, de maneira a reprimir fraudes que poderiam afligir terceiros e prestigiar a boa-fé. Com isso, pretendia-se criar mecanismos mais eficazes de satisfação dos credores, por meio da obtenção, na excussão do bem, do valor que lhes era devido. Estas melhorias dependiam da existência de um bom sistema hipotecário, instituição que já vinha sendo criada, nesta altura, em muitos países europeus. (…) A legislação brasileira somente exigia a inscrição das hipotecas convencionais, não o fazendo quanto às legais e às judiciais, o que seria muito proveitoso. (…) A despeito disso, o sistema de 1843 [art. 35 da Lei Orçamentária 317, de 21 de outubro de 1843, regulamentado pelo Decreto 482, de 14 de novembro de 1846] constitui efetivamente publicidade imobiliária. Mais do que sintomas de publicidade, a publicidade gerada era qualificada e produtora de efeitos jurídicos. Tem-se em 1.843, portanto, a primeira manifestação do fenômeno do registro imobiliário no Brasil”. (LAGO, Ivan Jacopetti do. História do registro de imóveis. Coleção de Direito Imobiliário. v. I. São Paulo: Thomson Reuters, 2022. p.181-184). 

3 O programa é projetado hoje para atender famílias residentes em áreas urbanas com renda bruta familiar mensal de até R$ 8.000,00 (oito mil reais) e famílias residentes em áreas rurais com renda bruta familiar anual de até R$ 96.000,00 (noventa e seis mil reais), através do enquadramento em faixas de renda com requisitos próprios (MP 1.162/2023, art. 5º).

4 Nesse sentido é a orientação da Corregedoria Geral da Justiça do Estado de São Paulo: “Registro de Imóveis – Emolumentos – Programa Minha Casa Minha Vida – Art. 43 da Lei Federal 11.977/09 prevalece sobre a Tabela II, item 14.4, da Lei Estadual 11.331/02 – Lei Federal que, além de posterior, é mais específica que a Estadual – Precedentes – Recurso desprovido. (…) À evidência, a especialidade da Lei 11.977/09 impõe sua prevalência sobre a Lei Estadual 11.331/02, genérica, sempre que se tratar de contrato relacionado à aquisição de imóvel no âmbito do Programa Minha Casa, Minha Vida. (…) Não bastasse, por se tratar de programa nacional, de rigor que os procedimentos fossem padronizados por todo o país. Por explícita opção do legislador, evitou-se que cada Estado, autonomamente, estipulasse critérios próprios para cobrança e desconto de emolumentos, o que poderia criar distinções regionais, embora o programa de subvenção de moradias populares seja federal” (CGJSP – Processo 1001852-61.2016.8.26.0073, Des. Manoel de Queiroz Pereira Calças, j.01/08/2016).

5 Para uma análise técnica e aprofundada dos impactos positivos na economia de um sistema de registro de direitos como o do Brasil recomenda-se a doutrina de Benito Arruñada e Ronald Coase: ARRUÑADA, Benito. Organização do registro da propriedade em países em desenvolvimento. Revista de Direito Imobiliário (RDI), São Paulo, ano 27, n. 56, jan./jun. 2004; ARRUN?ADA, Benito. La contratación de derechos de propriedad: um análisis econômico. Madrid: Fundación Beneficentia Et Peritia Iuris, 2004; COASE, Ronald Harry. The Nature of The Firm. Readings in Price Theory. American Economic Association, 1952. p. 331-351.

6 Art. 24 da MP 1.162/2023. A Lei nº 14.063, de 23 de setembro de 2020, passa a vigorar as seguintes alterações: “Art. 17-A. As instituições financeiras que atuem com crédito imobiliário autorizadas a celebrar instrumentos particulares com caráter de escritura pública e os partícipes dos contratos correspondentes poderão fazer uso das assinaturas eletrônicas nas modalidades avançada e qualificada de que trata esta Lei.” 

7 Para boa compreensão da relevância de um sistema de registro eficiente estabilizado pela regularização da propriedade imobiliária recomenda-se a doutrina de Hernando de Soto. DE SOTO, Hernando. O mistério do capital: por que o capitalismo dá certo nos países desenvolvidos e fracassa no resto do mundo. Rio de Janeiro: Record, 2001.