Impôsto e Taxa – Distinção – Inconstitucionalidade Da Taxa De Estatística Cobrada Pelo Estado Da Bahia, de Ubaldino Brandão

– Só existe taxa e só se justifica a sua cobrança, quando também existe, da parte do ente público, algum serviço prestado ou vantagem dada para o contribuinte.

PARECER

Em razão de ter perdido para os seus Municípios, por fôrça da Constituição federal de 1946 (art. 29, III), o impôsto de indústrias e profissões, o Estado da Bahia lembrou-se de criar, como prevenição antecipada, um sucedâneo indireto e camuflado, porém evidente, da receita perdida. Assim e com essa finalidade nasceu a taxa deestatística, à sombra da lei nº 451, de 24 de dezembro de 1951 (art. 1º, letra b) e integrada da deexepediente, até então autônoma (artigo 2 º). Sua incidência fôra prevista, originàriamente, para “as compras ou consignações de mercadorias, para fins mercantis” (art. 3º). Entretanto, a tabela explicativa dessa mesma incidência, além de ampliá-la, fê-la recaia: a) sôbre o contrôle de operações a têrmo ou mercadorias vendidas nestas condições; b) sôbre o contrôle da exportação para o exterior ou o valor de mercadorias com êsse destino; c) sôbre o contrôle do movimento comercial das firmas ou o total das compras ou consignações de mercadorias pára fins mercantis; d) sôbre o contrôle do movimento bancário ou o ativo de bancos, casas bancárias e similares, como ainda de suas respectivas agências, sucursais e filiais e e) sôbre o contrôle da produção agrícola do Estado, referente às mercadorias que, a seguir, especifica.

Dita lei, contudo, não mencionou nem indicou serviço algum em que seria empregada a referida taxa, conquanto a instituísse obrigatòriamente como fonte de renda da receita pública. Também não apontou nem distinguiu qualquer proveito que adviria de sua arrecadação para o contribuinte, como retribuição ou contraprestação por seu pagamento.

Veio depois a lei nº 531, em 24 de dezembro de 1952, com as mesmas disposições e as mesmas falhas.

Da mesma forma, a lei nº 631, de 27 de fevereiro de 1954.

Mas a lei nº 682, de 14 de dezembro dêsse último ano, dispondo sôbre o quadro tributário do Estado, com alteração das tabelas explicativas de sua receita ao tempo vigorantes, se bem que conservasse a discutida tributação, suprimiu sua incidência do valor comercial das mercadorias exportadas para o exterior e estendeu a do contrôle do giro comercial às mercadorias compradas para fins industriais. Fora isso, criou ainda a taxa rodoviária, a fim de incidir sôbre o valor das mercadorias e dos produtos do Estado, não atingidos pelo impôsto de exportação. Essa taxa destinava-se à conservação e pavimentação de estradas de rodagem (art. 8º da citada lei). Essa lei, porém, sofreu alteração recente, pela 758, de 21 de novembro do ano findante 1955, com a extinção das incidências um, quatro e cinco de sua tabela nova e conservação, apenas, das números dois e três dessa mesma tabela, relativas ao contrôle do valor comercial de Mercadorias compradas ou vendidas. Além disto, acabou ela com a taxarodoviária, criada pela outra.

Como se vê, só na lei nº 882 ainda vive, como razão de ser, a debatida taxa, pôsto que sua exigência seja limitada àquelas incidências dota e três da tabela nove, respeitadas e mantidas pela lei nova dou posterior.

Essa lei, todavia, como aquelas outras e no tocante à taxa comentada, padece de manifesta inconstitucionalidade, por transgredir e infringir, frontal e friamente, o preceito do art. 27 de nossa Carta Magna, assim como o do art. 88, I, da própria Constituição baiana. Com efeito, se o primeiro, como norma de base, proíbe que a União, os Estados e os Municípios estabeleçam limitações ao tráfego de qualquer natureza, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, salvo a cobrança de taxas, inclusive pedágio, destinadas exclusivamente à indenização das despesas de construção; conservação e melhoramento de estradas, o segundo, como regra secundária ou subordinada, dispondo sôbre as fontes de receita do Estado, arrola, dentre elas, só as taxas especificadas por aquêle, quais as destinadas exclusivamente à indenização das despesas de construção, conservação e melhoramento de estradas.

Ora, a taxa em apreço, chamada de estatística, não está nesse rol, não tem essa finalidade nem outra qualquer, a que devesse ou deva ser aplicada, por omissão ou silêncio, propositados ou não, da lei que a criou. Sua própria incidência, na parte ainda vigorante mostra, desenganadamente, que ela; restringe, entrava, onera e dificulta a liberdade do trânsito e do comércio de mercadorias e produtos entre o Estado tributante e os demais da Federação e entre os, seus respectivos Municípios, seus embargo da vedação constitucional. Essa proibição visa, justamente, facilitar, proporcionando e incrementando o intercâmbio comercial entre Estados e Municípios, para que maiores sejam a entrada e a saída das mercadorias e dos produtos e, por conseqüência, fomentar a produção ensejar o seu escoamento, abastecer o mercado, aumentar o consumo e possibilitar o barateamento ou a baixa dos preços. Logo, qualquer restrição nesse intercâmbio, por efeito de tributação, afeta e prejudica a economia pública e a privada.

Mas, o tributo da espécie, não nos parece que deve ser entendido, rigorosamente e com propriedade, como taxa, na sua acepção jurídico-fiscal, ainda que sob a denominação de taxa de estatística, porque taxa, na opinião dos doutos, é contraprestação de serviço ou benefício recebido ou feito ou custeado pelo Estado (ALIOMAR BALEEIRO, parecer na “REVISTA FORENSE”, vol. 148, pág. 79) ou, então, a contribuição que aquêle que se utiliza de um serviço público presta ao Estado, em retribuição da utilidade por êsse ministrada (PONTES DE MIRANDA, “Comentários à Constituição Federal de 1948”, vol. II, pág. 33), ao passo que impôsto é a contribuição destinada a atender, indistintamente, às necessidades de ordem geral da administração pública (OSVALDO ARANHA BANDEIRA DE MELO em parecer publicado pela citada revista, vol. 153, pág. 85).

Assim sendo, o quê caracteriza e define objetivamente a taxa é, no dizer do insigne FRANCISCO CAMPOS, o fato de a ela corresponder uma prestação especial do ente público (“Direito Constitucional”, pág. 170), de modo que, se essa prestação não é dada, não haverá taxa e tratar-se-á de impôsto, acrescenta o provento PONTES DE MIRANDA (ob. e vol. cits., pág. 12). Se para o último mister não há contraprestação qualquer, aquela, porém, tem o seu equivalente econômico e o seu fundamento jurídico em um serviço ou utilidades recebida pelo que a paga. (FRANCISCO CAMPOS, ob. cit., pág. 197). Se aquêle consiste na contribuição de todos os membros da sociedade ou de uma parte dêles, para as despesas do govêrno, a última importa na remuneração de dado serviço público e a ela sòmente está sujeito o contribuinte que dêle se aproveita (CARLOS MAXIMILIANO, “Constituição Brasileira”, ed. 1929, pág. 219, nota).

Nestas condições, a taxa se concretiza quando um indivíduo paga certa soma, de dinheiro ao Estado, na ocasião em que lhe é prestado determinado serviço ou que êle recebe, como contraprestação, determinada vantagem, enquanto o impôsto é a soma por êle paga ao Estado, em razão de a êle estar prêso por algum vínculo, como: nacionalidade, domicílio, residência, etc. (GASTON JÈZE, “Curso Elementar de Ciência das Finanças”, pág. 338).

A vista, pois, destas noções fundamentais, resulta que só existe taxa e só se justifica a sua cobrança, quando também existe, da parte do ente público, algum serviço prestado ou vantagem dada para o contribuinte.

Mas, segundo vimos, nenhuma das leis estaduais citadas, principalmente a 682, ainda vigente, mesmo esfacelada, dispôs sôbre o destino ou a aplicação da taxa de estatística, que a última perfilhou. Previsto não foi, de fato, em qualquer delas, serviço ou compensação pelo pagamento da aludida taxa. Diante disso e dos ensinamentos jurídicos dantes anotados, ela se resolve em impôsto, por isso que, repetimos, se nenhuma prestação é dada pelo Estado, não pode haver taxa, mas haverá impôsto, pois, como esclarece ainda PONTES DE MIRANDA, no se conceituar o tributo, se impôsto ou taxa, pouco importa o nome que se lhe dá, porque mais interessam os pressupostos jurídicos de um ou outra (parecer na “Rev. dos Tribunais”, vol. 228, pág. 38).

Nada obstante, focalizamos alhures que a incidência do tributo em análise, também cai sôbre mercadorias e produtos procedentes de outros Estados-membros. Isso é bastante para, só por si, lhe dar o aspecto da tributação proibida, embora sob o disfarce de taxa de estatística, porém equivalente a impôsto de trânsito, se não a suigeneris impôsto de importação sôbre produtos e mercadorias vindos de outra circunscrição administrativa da Federação, que o fisco estadual ou o municipal não pode perceber.

Mas, como adverte o preclaro CARLOS MAXIMILIANO, “o Estatuto Fundamental, desde 1891, distribuiu, com admirável precisão, as competências entre os poderes federais e os estaduais para decretar tributos, de sorte que tôdas as dissimulações e sofismas de legisladores nacionais ou locais, têm sido descobertas, com facilidade, pelo Judiciário, e fulminadas em sentenças definitivas” (“Comentários à Constituição Brasileira de 1948”, vol. I, págs. 288 a 287). Daí a vedação constitucional mencionada, seja para impedir a guerra de tarifas entre Estados ou entre Municípios, seja para obstar preferências ou entraves dos poderes nacionais em proveito ou detrimento dos regionais; seja para assegurar a liberdade de comércio interestadual ou intermunicipal; seja para facilitar o intercurso e transporte de produtos da agricultura ou da indústria, valores e veículos (idem, idem, página 389). Isto porque, remata FRANCISCO CAMPOS, dentro do território nacional não há fronteiras internas para o comércio interestadual e nesse território não pode haver soluções de continuidade (ob. cit., pág. 221).

Não se legitima a exigência da taxa em discussão, pela incorporação, devida ao tempo, dos produtos e mercadorias de sua incidência, procedentes de outro Estado-membro, aos estoques das firmas compradoras e, por tal motivo, expostos à venda, em grosso ou a retalho, aos consumidores, confundindo-se, assim, com os próprios produtos ou mercadorias originárias do Estado. Ora, se os lançamentos contábeis denunciam essa procedência, da mesma sorte a diferença específica dos produtos ou mercadorias adquiridas e, como assim, o volume das operações realizadas, de modo que não há possibilidade para a confusão sugerida. Contudo, com semelhante dedução, a taxa sob estudo já não recairia sôbre os produtos e mercadorias em razão de sua origem ou procedência de outro Estado-membro, mas porque integrados no patrimônio do Estado importador e conseqüente adesão ao estoque das farinas adquirentes, onde expostos ao mercado grossista ou varejista. Nessa hipótese, ela incidiria então nas operações de venda dêsses produtos ou mercadorias ou por êsse fato e, por isso mesmo, sofreriam uns e outras dupla tributação nesse comércio: uma, já existente, sob a denominação genérica de vendas e consignações (art. 1º, letra a e tabela quatro da mesma lei nº 882) e outra, a própria taxa que se traz à baila, sob aparência suspeita, quando, pela mesma causa ou pela mesma razão, não pode ser exigido nem cobrado mais de um tributo, da mesma natureza, sôbre a mesma coisa, pelo mesmo poder tributante. E o que ocorreria em face do argumento, porque êle desvia a incidência da taxa, apreciada dos produtos ou mercadorias vindos e importados de outro Estado e por êsse motivo, como ela visa e atinge, na realidade, e para isso foi criada, conforme as citadas leis e suas respectivas tabelas, para o fato da anexação posterior dêsses mesmos produtos e mercadorias aos estoques das firmas compradoras e de sua exposição ao mercado. Não, porque, como pondera CARLOS MAXIMILIANO, esteiado na jurisprudência, a incorporação dessas mercadorias ao acervo das riquezas locais não se presume em conseqüência de simples lapso de tempo e, para refôrço dessa negativa, indaga o abalizado constitucionalista: podem os Estados o que é vedado aos poderes federais, isto é, tributar as mercadorias de procedência brasileira? Sob pretexto nenhum, responde o mestre, se permitem os impostos interestaduais, muito embora êles se disfarcem sob as denominações de taxas de estatística, do sêlo, etc. (é nosso o grifo) (ob. e vol. cits., págs. 289 e 290).

Não procede, igualmente, razão alguma em se dizer que a liberação dêsses produtos e mercadorias da impugnada taxa, por inconstitucional, é perniciosa e prejudicial ao Estado, porque êle ficaria, assim, privado dessa renda, enquanto obrigado a restituir aos contribuintes o que dêles já recebido como tal, sem que êstes, por sua vez, devolvessem aos consumidores o excesso de preço cobrado na vendagem dêsses mesmos produtos e mercadorias, em conseqüência da tributação exigida. Mas, se o Estado dêles já recebe outro tributo, pelo fato da mercancia ou venda dêsses produtos e mercadorias, em grosso ou a varejo, qual o referido impôsto de vendas e consignações, que sôbre isso recai, não se justifica a sobrecarga da outra tributação sôbre a mesma coisa, à semelhança de bitributação, e que motiva justamente aquêle excesso de custo, apesar da inconstitucionalidade dêsse novo tributo. Além disto, essa imposição fiscal contribui, certamente, para o desnível, desproporcional e descomedido, do padrão de vida, que, nessa emergência, só é atribuível ao próprio Estado, por culpa, abuso ou coação na arrecadação do tributo indevido.

Não se lhe pode, pois, relevar, a restituição do indèbitamente recebido, por exagero ou enormidade da soma a devolver, ainda que abalasse as suas finanças, porque, se um êrro não justifica outro, tamanha tolerância ou excepcional favor, além de antijurídico, injusto, desigual e ilegal, seria uma afronta aos mandamentos constitucionais já violados. Depois disto, a causa dessa devolução só é imputável ao.mesmo Estado, por ação culposa de seus poderes dirigentes, Executivo e Legislativo, mediante a criação da tributação inconstitucional, por isso que milita, contra êles, a presunção robusta de saberem ou, pelo menos, a de que deviam saber, que ela assim o é, cumprindo-lhes, destarte, evitá-la, em vez de lhe darem vida e causa à sua cobrança, através de lei de sua própria iniciativa. Do contrário, era o mesmo que permitir ao Estado a continuidade na exigência da malsinada taxa, malgrado a vedação de nossa Lei Maior, por aqueloutra razão. Com êsse critério, porém, a Justiça, pelo seu órgão propulsor: o Judiciário, teria de tolerar, endossar e referendar os atos inconstitucionais do Executivo ou do Legislativo ou de seus agentes, porque sua anulação ou reprovação seriam nocivas ou assaz danosas ao Estado, trazendo-lhe grandes prejuízos sociais, econômicos e financeiros. Isso, contudo, além de ferir ou tornar inútil o princípio da separação dos poderes, implicava em ser ela a primeira a não cumprir e a romper nossas leis vigentes, reguladoras das atividades públicas e privadas, principalmente as Constituições e, sobretudo, a Maior, ou deixar, indiferente e impassível, que elas sejam desrespeitadas acintosa e discricionàriamente, em pleno regime democrático! Seria então o caos, a anarquia das leis, se leis ainda tivéssemos ou delas precisássemos nessa situação.

Discorrendo a respeito das fraudes à regra jurídica constitucional, PONTES DE MIRANDA as enuncia e recrimina assim: “muitos são os impostos e taxas com que se procura, até hoje, iludir a proibição dos impostos interestaduais ou intermunicipais: taxas de carga e descarga, taxas de embarque e desembarque, taxas de lotação, taxas de tonelagem, despacho de embarcação, taxa ou impôsto de viação, taxa ou impôsto de transporte, taxa de estatística, taxa de sêlo. A Constituição, porém, para cortar cerce os sofismas usou da expressão de qualquer natureza, sem descer a proibições radicais. Assim, desde que se caracterize, na espécie, a interestadualidade ou intermunicipalidade do impôsto ou da taxa, êles são proibidos pelo art. 27. A circulação em si, seja de pessoas, seja de veículos que transportarem bens e pessoas, não pode ser gravada ou perturbada por impostos de qualquer espécie. Assim, seriam inconstitucionais os impostos decretados sôbre a entrada ou a saída de quaisquer produtos ou mercadorias nos Estados membros ou nos Municípios ou em qualquer parte dêles” (ob. cit., págs. 118-117).

O Prof. BALEEIRO não é menos incisivo no curar do assunto, eis que, apegado ao texto constitucional citado, só admite a imposição de taxas, à circulação interestadual ou intermunicipal de bens, pessoas ou meios de transportes, quando destinadas exclusivamente à indenização das despesas de construção, conservação e melhoramento de estradas (“Limitações constitucionais ao poder de tributar”, págs. 141 e 142).

Ora, como demonstramos e provado está, a taxa sub censura não tem essa finalidade nem qualquer outra, pois o poder estatal se limita a cobrá-la e a exigi-la, coercitivamente, dos contribuintes, pelo simples fato da aquisição dos produtos e mercadorias de seu comércio ou indústria. Logo, ela não escapa da vedação constitucional premunitória.

Donde, por conseguinte, a inconstitucionalidade parcial da lei estadual vigente, a 882, no que lhe tange, onde ela se aparenta, se exterioriza e se mascara sob a denominação, suspeita, de taxade estatística, como disfarce do próprio impôstoproibido, a que se referem o ministro CASTRO NUNES e o Prof. BALEEIRO e que tem sido anatematizado pelos tribunais do País (CASTRO NUNES, “Soluções de Direito Aplicado”, págs. 177 a 179, e ALIOMAR BALEEIRO, parecer na “REVISTA FORENSE”, vol. 148, pág. 83). A revelação dêsse disfarce está, precisamente, na sua incidência, sôbre produtos e mercadorias vindos de outros Estados e Municípios da Unidade federativa e daí é que deriva a sua inconstitucionalidade como conseqüência da citada lei, na parte assinalada, segundo jurisprudência análoga do egrégio Tribunal Superior (acórdão, por ementa, em “Direito”, vol. 22, motivo: inconstitucionalidade).

Ademais, se a causa da taxa é a prestação de um serviço público a quem o solicita e se nenhuma prestação é fornecida, porque nenhuma se pediu, claro que, na espécie, falta causa jurídica para o tributo exigido ou para que, haja obrigação fiscal, a fim de ser êle atendido, mormente quando a sua lei criadora, ou fundamental, não define o em que consiste a sua causa, como fator gerador dessa obrigação. Logo, ainda sob êsse aspecto, ela é inexigível, porque não é devida nem pode ser cobrada (ANTÃO DE MORAIS, “Problemas e Negócios Jurídicos”, pág. 34). Haja vista decisão recente, nesse respeitante, do Supremo, pontificando ser da essência e do conceito da taxa a contraprestação de um serviço e se êle não foi prestado a sua cobrança é indevida (ac. publicado no “Diário da Justiça” de 5 setembro de 1955, à pág. 3.109, e no “Arq. Judiciário”, vol. 109, pág. 43).

Eis, afinal, o que nós parece, salvo melhor juízo.

Ubaldino Brandão, advogado no Estado da Bahia.

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