Discriminação De Rendas, de Otávio Gouveia De Bulhões

SUMÁRIO: Discriminação tributária e redistribuição de receitas. Renda nacional. Concentração do poder de compra de bens e serviços. Arts. 15, §§ 2º e 4º, 198 e 199 da Constituição. Impôsto de exportação. Arts. 19, n° V, e 141, § 34, da Constituição. Conclusão.

I Discriminação tributária e redistribuição de receitas.

1. A Constituição, ao dividir as fontes de receita tributária pelas unidades federadas, concedeu à União certo número de impostos de regular produtividade e aos Estados foi atribuído o impôsto de vendas e consignações que é, sem dúvida, o de maior rendimento fiscal. Aos Municípios, não lhes competindo decretar impostos sôbre transações comerciais nem sôbre a renda, nem sôbre o consumo, ficou-lhes reservada uma área tributária de diminuta produtividade. Em compensação, a Constituição previu a participação municipal na receita da União.

De acôrdo com o § 2º do art. 15, o impôsto sôbre o consumo de combustíveis deve, em sua maior parte, ser destinado aos Estados e aos Municípios, e distribuído aos Municípios, excluídos os das capitais, 10% do total do que a União arrecadar do impôsto de renda; conforme determina o § 4º do mesmo artigo.

Pelo exposto vemos quê a Constituição de 1946 mantém o princípio da discriminação tributária, suplementado com o princípio da redistribuição de receitas de arrecadação centralizada. Pela discriminação das fontes de receita, impede-se a inconveniência da acumulação de um mesmo impôsto por diferentes unidades federadas; pela redistribuição de receitas, corrige-se o êrro que possa advir da discriminação das fontes tributárias.

Não obstante êsse balanceamento, alega-se a existência de um movimento por parte dos Estados e Municípios para a ampliação da esfera tributária dos mesmos. Pleiteia-se uma reforma constitucional que assegure maiores receitas de impostos aos Estados e Municípios.

Renda nacional

2. A discriminação das fontes tributárias entre a União, Estados e Municípios está prêsa às condições da formação da renda nacional. Se a renda nacional se apresentar concentrada em determinada região do país, òbviamente o critério de discriminação de impostos há de subordinar-se a êsse fato.

É almejável que se procure imprimir maior uniformidade ao progresso do país. Mas, êsse objetivo não é alcançável por meio de uma medida apriorística de distribuição de impostos. Primeiro temos que alterar a estrutura econômica do país, por meio de sistemática político econômica, para depois reforçar a tendência de uniformização do progresso através de adequada distribuição na competência tributária. Pretender começar por essa discriminação para atingir à uniformidade do desenvolvimento econômico é enveredar por caminho oposto ao objetivo que se pretende colimar.

Conforme se verifica no número de dezembro de 1955 da “Rev. Brasileira de Economia” de acôrdo com os levantamentos feitos pelo Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getúlio Vargas, mais de 70% da renda produzida no país origina-se nos Estados de São Paulo, Distrito Federal, Minas Gerais, Rio Grande do Sul e Paraná. Praticamente a metade da renda nacional é produzida no Estado de São Paulo e no Distrito Federal. Em 1954, no total de 464 bilhões de cruzeiros, a contribuição de São Paulo e Distrito Federal era de 225 bilhões de cruzeiros. É fácil compreender, pois, que dêsse centro é que há provir parte substancial da receita necessária para fazer face aos encargos correntes e às despesas de investimentos, em todo o território nacional.

Concentração do poder de compra de bens e serviços

É na região do centro-sul do país que se concentra o poder de compra de bens e serviços capazes de imprimirem progresso a todo o território nacional.

No Distrito Federal e no Estado de São Paulo há margem para intensificar-se a arrecadação tributária, porque as parcelas que formam a renda nacional apresentam uma composição mais flexível. Assim é que, excluída a renda da agricultura, cuja composição ainda não é conhecida, observamos que, no total de 110 bilhões de cruzeiros, no Estado de São Paulo, 82 bilhões de cruzeiros se originam de lucros e juros de capital. No cômputo da renda nacional no Distrito Federal, a composição é a mesma. Entretanto, se nos deslocarmos para outros pontos do território nacional, no Estado do Amazonas por exemplo, poderemos verificar que a parcela da remuneração do trabalho representa 85% da renda nacional; no Estado de Goiás a percentagem é de 87%; no Estado do Maranhão 89%, no Estado do Piauí 91%.

Nesses Estados, excluído o setor agropecuário, a parcela da remuneração do trabalho na formação da renda nacional é de tal modo preponderante e o nível dessa remuneração é, em média, de tal modo modesto, que as possibilidades de receita de impostos são evidentemente diminutas, por melhores que sejam as atribuições tributárias concedidas aos Estados e aos Municípios, pela Constituição.

Conseqüentemente retirar da União parcelas de sua atual competência tributária, em favor do Estado e Municípios seria agravar ainda mais a presente concentração da renda nacional, porque proporcionaria, maior utilização de recursos para o próprio meio onde se concentra a renda nacional, em detrimento da participação da União, que é o único veículo de redistribuição da renda nacional pelos demais Estados da Federação.

Êsse ponto de vista não é peculiar aos que estão diretamente ligados com os problemas da União, como é o meu caso. Os que se acham nos Estados têm o mesmo pensamento. Invoco, a êsse respeito, o testemunho de um dos mais esclarecidos economistas da jovem geração paulista, JAMIL MUNHOZ BAILÃO, que, em recente trabalho publicado sob o título “Alguns aspectos econômicos e sociais da atual discriminação de receitas públicas no Brasil”, diz o seguinte:

“Para corrigir as disparidades no nível da produtividade e da renda entre os vários Estados Federados, as despesas públicas da União representam um importante papel, com o fito de evitarem-se sérios problemas sociais e públicos. E, para isso, o Govêrno federal, nos seus programas de despesas, não deve levar ùnicamente em conta os chamados critérios de produtividade. Êstes devem ser, muitas vêzes, sobrepujados por considerações de ordem política e social. … Nestas circunstâncias justifica-se a concentração de recursos em mãos do Govêrno federal. Se, a discriminação não concentra os recursos nos Municípios e nos Estados, é porque tem em mira aquêle objetivo apontado, que é muito mais desejável num país em amplas disparidades de renda, como o nosso”.

3. Não resta dúvida que devemos, também, atender para o fato da evolução administrativa verificada nalguns Estados e, principalmente, em Municípios que se sentem em condições de financiar e gerir seus próprios empreendimentos, com mais presteza e em melhores condições do que o Govêrno federal e que, entretanto são obstados nesse propósito, pela proibição da decretação de impostos, que poderiam arrecadar com tôda a facilidade. No Distrito Federal e no Município de São Paulo, um impôsto de renda municipal poderia dar receita superior ao impôsto predial.

Ora, aqui cabe o princípio da redistribuição da receita, que no caso de certos Estados e Municípios, como nos Estados de São Paulo, Minas Gerais, Rio Grande do Sul ou no Distrito Federal tem mais o caráter de devolução de receita do que de redistribuição.

Mas, nesse processo de redistribuição ou de devolução de receita é preciso que haja a responsabilidade no que concerne à realização do empreendimento ou do serviço correspondente à quantia redistribuída ou devolvida. Com a realização do serviço por parte do Município ou do Estado a União se abstém de levar a efeito o empreendimento.

Arts. 15, §§ 2º e 4º, 198 e 199 da Constituição

4. Quando uma unidade federada organiza seu orçamento, há conexão entre o levantamento das receitas e o objetivo das despesas. Se, entretanto, a receita vem de outra unidade, se há uma redistribuição da receita federal em favor de um Município, mostra a experiência que tem havido acentuado desperdício de recursos. A aplicação do já citado § 4º do art. 15 da Constituição, que manda distribuir entre os Municípios 10% da arrecadação do impôsto de renda, vem demonstrando que nada mais se tem alcançado a não ser desfalcar a União de apreciável quantia e diluí-la de maneira condenável entre 2.000 Municípios.

Neste particular o § 2° do art. 15 da Constituição é mais sábio porque declara que a receita do impôsto sôbre o consumo de combustíveis é destinada aos Municípios, nos têrmos e para os fins estabelecidos em lei federal. A lei que regulamentou o mencionado § 2º destinou a receita à construção e manutenção de estradas de rodagem. Isso não significa que essa destinação deva ser mantida. Nova lei poderá prever a aplicação menos inflexível, permitindo aos Estados e Municípios certas alternativas de utilização entre a construção de estradas, intensificação do ensino e saneamento.

Seria, portanto; conveniente que o § 4º tivesse redação semelhante ao do § 2º.

Ainda mais, uma vez que a Constituição um Disposições Gerais nos artigos 198 e 199 determina que 6% da totalidade da renda tributária da União devem ser aplicados anualmente nos Estados compreendidos no polígono da sêca e na Amazônia, poder-se-ia admitir que êsse auxílio, que é de vulto, já abrangesse o auxílio financeiro aos Municípios compreendidos nessa região. Assim sendo, o divisor relativo à distribuição de receita previsto na Constituição seria mais significativo para os demais Municípios, dentre os quais alguns oferecem capacidade de progresso bem maior do que muitos dos Municípios do Nordeste e do Norte do país que estão a exigir assistência técnica e financeira que não cabe num simples regime de subsídio. Na distribuição referida nos §§ 2º e 4º do art. 15 deveriam ser excluídos os Municípios compreendidos nas regiões favorecidas pela assistência prevista nos arts. 198 e 199 da Constituição.

II. Impôsto de exportação. Arts. 19, n° V, e 141, § 34, da Constituição

5. Nos têrmos de nº V do art. 19 da Constituição, compete aos Estados decretar impostos sôbre a exportação de mercadorias da sua produção para o estrangeiro. A competência, porém foi dada dentro de limites tão restritos, 5% ad valorem que, pràticamente, não existe por parte da Constituição permissão para decretar o impôsto de exportação.

Entretanto, se os constituintes de 1946 tiveram razão em pretender abolir o impôsto de exportação por notòriamente antieconômico, como medida fiscal, é de observar-se pela experiência, que êsse impôsto, como arma monetária, é de inestimável valor.

Internamente, as elevações de preços de determinados produtos não têm influência sôbre o nível geral de preços e, portanto, sôbre o valor da moeda. Externamente, porém, devido à preponderância de alguns de nossos produtos de exportação, as flutuações de seus preços originadas no exterior podem influir sôbre o nível geral de preços, notadamente se o fenômeno no exterior fôr concomitante com tendências deflacionárias ou inflacionárias, no interior do país. Neste caso para anular a influência da variação dos preços no exterior, as medidas monetárias a serem tomadas exigem intensidade superior à que seria desejável, o que certamente não ocorreria se a influência do preço dos produtos da exportação pudesse ser controlada no próprio setor da exportação.

Ainda mais. Há produtos como o café e o cacau, cujas cotações no exterior dependem em parte do valor do cruzeiro, ou melhor, da soma de cruzeiros que nossos exportadores recebem por unidade exportada.

Uma das grandes dificuldades que tem tido o Govêrno de resolver o problema cambial que tanto nos aflige reside, em grande parte, no desnível entre a situação do preço do café e de certo modo do cacau, em comparação com os preços dos demais produtos de exportação. Dentro dêsse desnível é impossível a adoção de uma taxa única de câmbio. Se houvesse a faculdade de taxar a exportação, já poderíamos, desde há muito, ter adotado um regime de câmbio mais adequado com a realidade do valor do cruzeiro e, dêsse modo, teríamos conseguido incentivar nossas exportações e impedido enorme complicação em nossas importações.

Repito, o impôsto a que me refiro não é de caráter fiscal e sim puramente um instrumento de política monetária. Nestas condições sugiro que se elimine de uma vez o impôsto de exportação da esfera dos Estados, tal como era o desejo dos constituintes de 1946 e se transfira, essa faculdade para a União, como arma de contrôle monetário. Dentre os impostos atribuídos à União extasia o de exportação com a ressalva de incidir sôbre os acréscimos de preços originados no mercado estrangeiro e com o fim, exclusivo de regular os meios de pagamento. O Congresso, em lei especial, autorizaria o Executivo a tributar parte do acréscimo de preços originado do exterior, quando tal acréscimo ocorresse e notadamente com uma tendência inflacionária no território nacional, podendo a receita ser restituída aos exportadores no caso de baixa dos preços, principalmente quando essa tendência fôsse concomitante com uma situação de baixa de preços, no mercado interno.

6. Por fim desejaria fazer mais uma sugestão. Esta não se prende à discriminação de renda mas diz muito de verto com a flexibilidade tributária da União, também muito relacionada com a política monetária.

Diz o § 34 do art. 141 da Constituição; no capítulo dos “Direitos Individuais” que “nenhum tributo será exigido ou aumentado sem que a lei o estabeleça; nenhum tributo será cobrado em cada exercício sem prévia autorização orçamentária“.

A primeira parte do enunciado é óbvia. A segunda, porém, traz dificuldades desnecessárias. Mais, ainda, quando se tratar de tributação de caráter estritamente monetário, como há pouco me referi no caso do impôsto de exportação, a faculdade de tributação pode ou não ser levada a efeito, conforme as circunstâncias.

Desde que o Congresso autoriza um aumento de despesas além do previsto orçamentàriamente, òbviamente impõe-se a autorização para um aumento da receita tributária. Digo mais: não se deveria pensar em aumentar despesas sem paralelamente votar receita tributária correspondente. É claro, quando o pais voltar a dispor de um mercado de títulos adequado, não há tanta necessidade de conjugar-se as despesas com a receita. O lançamento de títulos de prazo curto, médio e longo poderá corrigir a decalagem entre as despesas e as receitas tributárias. Algumas despesas mesmo são custeáveis por meio de empréstimos e não por meio de tributos. Pràticamente, todos os investimentos deveriam ser cobertos por meio de empréstimos e não de impostos. Mas, para alcançar-se a êsse objetivo, é de fundamental importância que, no presente momento, nenhuma despesa seja coberta sem a paralela receita tributária. Julgo assim, que a segunda parte do § 34 do art. 141 da Constituição deva ser revista.

Otávio Gouveia de Bulhões, membro do Conselho Nacional de Economia.

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Notas:
* N. da R.: Sugestões enviadas ao ministro da Justiça para a reforma constitucional, em abril de 1956.

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