Isso não aconteceu da noite para o dia. Esse descontrole de contas pela Corte de Contas é fruto da desmontagem gradual da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF – ao longo do tempo, dentro do equivocado pressuposto de que o Poder Público nunca vai à falência, porque detém o poder privativo de retirar compulsoriamente as riquezas produzidas por particulares, na exata proporção de suas necessidades para alimentar um Estado paquidérmico e perdulário que não mais cabe dentro do PIB.

O limite de despesas por entidade política e por poder

O art. 19 fixa a título de limite de despesas de pessoal os seguintes percentuais incidentes sobre a receita corrente líquida:

a)União 50% de sua receita corrente líquida; b) Estados 60% de sua receita corrente líquida; e c) Municípios 60% de sua corrente líquida.

O percentual menor em relação à União explica-se pelo fato de que ela é detentora a maior parcela do bolo tributário.

A repartição do limite global de despesas de pessoal prevista no art. 19 está prevista no art. 20 da LRF. Por ser pertinente ao tema deste artigo examinemos esse limite em relação ao Estado-membro e ao Município.

Segundo esse art. 20, na esfera Estadual, o limite de despesa de pessoal está assim discriminado conforme disposto em seu inciso II:

a) 3% (três por cento) para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas do Estado;

b) 6% (seis por cento) para o Judiciário;

c) 49% (quarenta e nove por cento) para o Executivo;

d) 2 % (dois por cento) para o Ministério Público dos Estados.

No caso do Município os percentuais correspondem a 6% para o Legislativo incluído o Tribunal de Contas do Município, quando houver; e 54% para o Executivo (inciso III, do art. 20).

Os percentuais se referem às alíquotas aplicadas sobre a receita corrente líquida do Estado.

Verifica-se, pois, que o limite de despesa total do Estado e do Município a título de gastos com pessoal é de 60% (sessenta por cento) da sua receita corrente líquida, o que é simplesmente assustador. Como é possível o Estado ou o Município consumir mais da metade de suas receitas com atividades-meios? O fim do Estado não é o de sustentar castas privilegiadas de servidores públicos, onde os concursados estão em minoria, pelo contrário, o seu fim é o de promover o bem comum por meio de prestação de serviços essências de qualidade aos membros da sociedade como um todo, ao mesmo tempo em que promove despesas de investimentos para assegurar qualidade de vida às gerações futuras.

Evidentemente, no caso sob comento, os 3% (três por cento) cabíveis ao Legislativo Estadual, incluindo o Tribunal de Contas, há de haver entendimento entre órgãos do Legislativo e o Tribunal de Contas para a divisão proporcional desse percentual. Apesar de sua autonomia e independência no desempenho da maioria das atribuições conferidas à Corte de Contas pela Constituição Federal, essa Corte integra o Poder Legislativo para fins de fixação do limite de despesas de pessoal por poder.

A gradativa flexibilização da LRF

O estouro inusitado pela Corte de Contas de Mato Grosso do seu limite de despesas de pessoal reflete o estado atual das instituições públicas em geral que vêm flexibilizando a aplicação das regras concernentes às despesas de pessoal e às de serviços da dívida. Essas duas espécies de despesas públicas são as responsáveis pelo descontrole das contas públicas que ensejou a elaboração e aprovação da LRF, exatamente para obter o necessário equilíbrio entre a receita e a despesa, por meio de mecanismos de responsabilidade na gestão fiscal.

E essa flexibilização, ora se dá por meio interpretativo das rígidas normas da LRF que conduz à inaplicação dessas normas, de um lado, e de outro lado, ocorre por meio da desmontagem parcial da Lei, por via de alterações legislativas.

A última alteração ocorreu com a aprovação da Lei Complementar nº 164, de 18 de dezembro de 2018, que acrescentou os §§ 5º e 6º ao art. 23 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (LRF), para vedar a aplicação de sanções a Municípios que viessem a ultrapassar o limite para despesa total com pessoal, nos casos de queda de receitas. E essa alteração aconteceu por razões meramente de conveniência política, para agradar e adocicar os Prefeitos que arruinaram as finanças das cidades que governam.

Ora, com normas de tal jaez o Município não precisará de um Prefeito com visão de realidade socioeconômica, nem com capacidade administrativa. Qualquer curioso poderá ser eleito para o cargo de Prefeito, procedendo-se as modificações legislativas sempre que houver um endividamento incontornável, pouco importando que tais providências legislativas conduzam o Município ao total estado de insolvência em futuro próximo, a demandar auxílio financeiro da União. E é claro que esse “auxílio” implicará perda parcial da autonomia político-administrativa do Município, fortalecendo o poder central.

Parece óbvio que os efeitos negativos da recessão econômica devem ser suportados por todos os membros da sociedade. Não é razoável, nem racional pretender que os servidores públicos continuem com a política de aumento salarial, enquanto os que não são servidores do Estado tenham que rebaixar o seu padrão de vida, suportando não só os efeitos naturais da crise econômica, como também daqueles decorrentes de benesses outorgados a servidores em momentos de crise, mediante alteração dos limites de despesas de pessoal.

Descumprimento da LRF e o aumento da carga tributária

As referidas alterações legislativas na LRF são, via de regra, acompanhadas de aumento da carga tributária, superando o limite de saturação, sufocando o contribuinte brasileiro e retirando o oxigênio do setor produtivo. Tudo isso causa recessão econômica instaurando-se o odioso círculo vicioso: porque caiu a arrecadação é preciso aumentar o percentual de despesas de pessoal; porque aumentou essas despesas é preciso aumentar os tributos; porque aumentaram os tributos a economia encolheu, diminuindo a receita e assim por diante. A única forma de interromper esse círculo vicioso e manter o equilíbrio das contas públicas é contendo as despesas públicas, notadamente, as de pessoal dentro das possibilidades de receitas. Nenhuma despesa é órfã. É preciso descobrir e combater seus criadores.

O que é pior, para arrecadar a qualquer custo e com urgência e rapidez o Estado vem criando, dia a dia, instrumentos truculentos impondo sanções políticas a devedores de tributos: protesto da certidão de dívida ativa; recusa no fornecimento de certidão negativa que passa a ser exigida até para alterações de contratos sociais; inscrição no Cadin para denegrir a imagem do contribuinte devedor perante instituições financeiras e fornecedores que lhe viram as costas. A última das sanções políticas veio na sua modalidade mais grave e cruel de que se tem notícia na história do Brasil. Refiro-me à criminalização do devedor do ICMS declarado enquadrando o contribuinte insolvente no inciso inciso II, do art. 2º da Lei nº 8.137/90 que define os crimes contra a ordem tributária que só tem aplicação em relação a tributos diretos, onde é possível a retenção do tributo devido por outro contribuinte, por meio de desconto ou cobrança de que trata o citado inciso legal. Ora, a conduta tipificada exige que o contribuinte desconte ou cobre de outro contribuinte mediante retenção na fonte o valor do tributo devido, deixando de recolher aos cofres públicos, no prazo legal. Sendo o ICMS um tributo indireto, calculado por dentro, o valor do imposto acha-se embutido no preço da mercadoria que pertence exclusivamente ao vendedor. Como é possível falar-se em apropriação indébita de imposto? Apropriação indébita que está no art. 168 ou no art. 168-A do CP pressupõe que o sujeito ativo se aproprie de algo que não lhe pertence, como o IRF, ou a contribuição previdenciária cobrada ou descontada do empregado por ocasião do pagamento da folha.

Mas, os defensores do fisco, conforme ficou claro nos debates travados na audiência pública convocada pelo Ministro Roberto Barroso, no dia 11 de março de 2019, querem criminalizar a conduta do devedor insolvente a pretexto de que o comerciante recebeu do consumidor final o valor do tributo embutido no preço, apesar de o consumidor não ser contribuinte a que se refere o texto normativo retro mencionado, e nada dever ao fisco para ser cobrado. Ele nenhuma relação jurídica tem com a Fazenda, sendo completamente desconhecido do fisco, pois nem figura no Cadastro Fiscal de Contribuintes do ICMS.

Dentro dessa linha de raciocínio extrajurídico, se o vendedor não conseguir receber o preço da mercadoria vendida, ele deveria ser dispensado da obrigação de pagar o imposto, o que não ocorre.

Igualmente, a conduta incriminada no citado inciso II do art. 2º da Lei nº 8.137/90 deveria sofrer alteração legislativa para substituir a expressão “descontado ou cobrado” (de outro contribuinte) para “descontado ou cobrado do consumidor final”. Mesmo assim incorreria na proibição do inciso LXVIII, do art. 5º que veda a prisão por dívida civil, ao mesmo tempo em que ofenderia o Pacto de San José da Costa Rica de que é signatário o Brasil. E essa garantia constitucional, por se inserir no elenco de direitos fundamentais, nem por Emenda Constitucional poderia ser alterada ou suprimida.

Como deve proceder um governante

Um governante diligente (prefeito, governador e presidente da República) e que tenha um mínimo de visão da realidade econômica do País deve elaborar a proposta de Lei Orçamentária Anual – LOA – de forma a compatibilizar as despesas fixadas aos limites da previsão de receitas. Isso requer elaboração de um plano de ação governamental mediante eleição de prioridades a serem atendidas com os recursos financeiros possíveis. Isso no plano da elaboração da proposta orçamentária. No plano da aplicação da LOA cabe ao governante acompanhar o relatório mensal de receitas e despesas; examinar e analisar o relatório bimestral da execução orçamentária, confrontando as receitas estimadas com receita ingressadas, bem como as despesas realizadas com aquelas fixadas com vistas às correções que se fizerem necessárias; examinar e analisar o relatório quadrimestral da gestão fiscal, para eventual adoção de medidas restritivas de despesas previstas no art. 9º da LRF.

E mais, para preservação do limite de despesa de pessoal a Constituição Federal permite a redução de pelo menos 20 % das despesas com cargos em comissão; exoneração de servidores não estáveis e até exoneração de servidores concursados (art. 169, §§ 3º e 4º da CF).

Ao invés de aplicar os mecanismos legais e constitucionais previstos na LRF e na Constituição, o Poder Político do Estado parte para alterações legislativas, a fim de respaldar a ação do mau administrador público para que os servidores públicos continuem gozando dos mesmos privilégios e vantagens que a imensa maioria da população brasileira perde nos momentos de crise econômica, como a que estamos atravessando. De um lado, um punhado de pessoas que vivem como nababos; de outro lado, a imensa maioria que vive abaixo da linha de miséria, fazendo lembrar a figura de um Venezuelano removendo os lixos à cata de alimentos para sobreviver.

Tudo isso, é resultado da crise ético-moral da sociedade como um todo, principalmente, dos detentores do poder político que têm o individualismo e o egoísmo enraizado desde os tempos imemoriais. Se não reverter essa cultura do individualismo e do egoísmo nunca seremos um País em que se possa proclamar de fato o princípio da isonomia, nem será possível abolir as diversas formas de violência que vem crescendo na sociedade. Enfim, o chamado Estado Democrático de Direito não passará de um mero rótulo para confundir os menos avisados.

Conclusão

O estouro do limite de despesa de pessoal pelo órgão público destinado a fiscalizar e controlar esse limite é sinal de que a Lei de Responsabilidade Fiscal, por incompatível com a nossa cultura centrada no egoísmo e falta de ética, transformou-se em uma Lei de Irresponsabilidade Fiscal.

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