Comissão Do Impôsto Sindical – Natureza Jurídica, de Caio Tácito

– O impôsto sindical é uma contribuição parafiscal lançada pelo Estado e destinada a fim específico.

– Não só revestindo da feição autárquica, a Comissão do Impôsto Sindical é, no entanto, um ente estatal autônomo, sujeito aos princípios gerais do direito público.

PARECER

Em processos que me foram submetidos a exame, a espécie focalizada filia-se a um mesmo pressuposto de direito: o da natureza jurídica da Comissão do Impôsto Sindical (C. I. S.).

No primeiro dêles, antigos médicos solicitam readmissão, alegando que foram obrigados a se exonerar dos cargos ocupados, sob o fundamento de que não os podiam acumular com cargos públicos e, agora, teria sido proclamada pelo Sr. consultor-geral da República a personalidade jurídica de direito privado da mencionada Comissão.

No outro caso, que se encontra amarrado àquele, servidores da Comissão do Impôsto Sindical pleiteiam as vantagens da lei nº 2.745, de 12 de março de 1958, que reajustou o valor das referências do pessoal extranumerário da União, cuja legislação lhes foi, regimentalmente, e tendida.

Os atos institucionais da Comissão do Impôsto Sindical não lhe definiram a natureza jurídica.

Prevista a contribuição sindical, no art. 3º, alínea f, do dec.-lei nº 1.402, de 5 de julho de 1939, a sua determinação ficou a cargo de regulamento especial (artigo 38, parág. único).

Ditando as bases o a forma de arrecadar essa contribuição, a que chamou de impôstosindical, o dec.-lei nº 2.377, de 8 de julho de 1940, mandou recolhê-la diretamente aos sindicatos, ficando, porém, reservada a quota de 20% da receita anual em favor das associações de grau superior, na forma a ser estabelecida pelo ministro do Trabalho, Indústria e Comércio (arts. 14 e 15).

Finalmente, o dec.-lei nº 4.298 de 14 de maio de 1942, regulando o recolhimento e aplicação do impôsto sindical, instituiu o Fundo Social Sindical, constituído pela transferência, em conta especial, de 20% do impôsto relativo a cada sindicato (artigo 5º).

Para gerir e aplicar êsse Fundo, a lei criou a Comissão do Impôsto Sindical, com sede no Ministério do Trabalho, presidida pelo respectivo ministro e constituída de representantes da administração pública, das classes interessadas e de especialistas em direito social (art. 10). O dec.-lei número 4.384, de 8 de junho de 1942, dispôs, complementarmente, sôbre o processo de designação dos representantes classistas.

A Consolidação das Leis do Trabalho (dec.-lei nº 5.452, de 1º de maio de 1943) incorporou ao seu texto, com alterações irrelevantes, a forma de constituição e funcionamento da Comissão do Impôsto Sindical (arts. 595 a 597, com nova redação introduzida pelo dec.-lei nº 9.815, de 20 de agôsto de 1948), cujos serviços foram disciplinados em sucessivos regulamentos, aprovados em portaria ministerial ou decreto executivo.

Foram êsses os atos normativos referentes à C. I. S.:

a) regimento aprovado pelo ministro do Trabalho e publicado no “Diário Oficial” de 13 de janeiro de 1943;

b) dec. nº 28.411, de 20 de julho de 1950, que aprovou o regulamento da C. I. S.;

e) dec. nº 28.550, de 10 de maio de 1951, que revogou o de nº 28.411, acima referido;

d) portaria ministerial nº 41, de 25 de maio de 1951, baixando o regulamento da C. I. S., alterada, sucessivamente, pelas portarias ns. 58, de 19 de junho de 1951, 123, de 4 de outubro de 1951, 178, de 28 de dezembro de 1952, e 22, de 12 de março de 1953;

e) portaria ministerial nº 80, de 14 de julho de 1953, que suspendeu temporàriamente, o funcionamento da C. I. S. e designou comissão para regularizar a sua situação;

f) portaria ministerial n° 185, de 11 de dezembro de 1953, que aprovou novo regulamento da Comissão do Impôsto Sindical.

Em nenhum dos atos legislativos ou administrativos gerais, regulatórios da Comissão do Impôsto Sindical, foi atribuída a êsse órgão personalidade jurídica própria, nem tampouco indicada a sua natureza jurídica.

Quanto ao regime de serviço, determinava o art. 20 da portaria nº 41, de 1951, que fôssem observadas no que coubessem, as normas do serviço público federal, devendo o respectivo pessoal ser admitido mediante provas de habilitação e contribuir para o Instituto de Aposentadoria, e Pensões dos Comerciários (art. 20, § 5º).

O regulamento aprovado pela portaria nº 183, de 1953, manda aplicar aos servidores da C. I. S., com exceções ali estatuídas, o regime jurídico dos extranumerários da União; confirma, porém, a filiação ao Instituto de Aposentadoria e pensões doa Comerciários (art. 34).

Em decorrência da assemelhação aos servidores públicos, foi proibida a acumulação de qualquer cargo ou função na C. I. S., Com outro no serviço público federal, estadual ou municipal, fixando-se prazo para a opção entre êles (portaria nº 187, de 27 de dezembro de 1951, e portaria número 12, de 20 de janeiro de 1956).

Na jurisprudência administrativa, especialmente ap que se refere aos pronunciamentos anteriores desta Consultoria Jurídica, a C. I. S. foi, ceguidamente, qual ficada como entidade de direito público, de natureza autárquica.

Neste sentido opinou, inicialmente, o ilustre consultor jurídico substituto, doutor ALFREDO DA ROCHA LEÃO, em parecer nº 5.088, emitido em 12 de outubro de 1951. Confirmou o mesmo entendimento, em mais de uma oportunidade, o consultor jurídico efetivo, Dr. OSCAR SARAIVA (parecer n° 31-53, no processo MTIC-984.232-51, e parecer nº 54-55, no processo 100.967-55).

Também assim entendeu o meu eminente antecessor, professor LINEU DE ALBUQUERQUE MELO, em parecer nº 1-56, reafirmado no de nº 29-56, proferido no processo MTIC-217.078-55.

A tal conformidade de opiniões, quanto à natureza autárquica da C. I. S., opôs embargos, em parecer recente, o ilustrado consultor-geral da República, Dr. ANTÔNIO GONÇALVES DE OLIVEIRA (parecer nº 1-Z, emitido no processo PR-1.423-56 e publicado no “Diário Oficial” de 20 de fevereiro de 1956).

Com o despacho presidencial de aprovação, adquiriu o parecer em causa fôrça vinculadora a que se há de submeter a apreciação da matéria pela administração pública, sôbre a qual se projeta hieràrquicamente, a autoridade do chefe do Poder Executivo.

Penso, no entanto, que a opinião expendida pelo conceituado jurisperito tem sido mal interpretada, tanto em suas conclusões como em seus fundamentos.

Em nenhum passo de seu parecer proferiu o Sr. consultor-geral da República a afirmação, a êle atribuída, de que a C. J. S. é pessoa jurídica de direito privado.

Não encontro, em nenhuma parte do texto opinativo, uma conclusão dêsse porte. Limita-se o esclarecido jurista a declarar que “a Comissão do Impôsto Sindical não é, ao parecer, autarquia”.

E após enunciar as fontes de sua convicção, condensa o pensamento nos lances finais do parecer:

“As atribuições da C. I. S. são, pois, em última análise, atribuições dos sindicatos, pessoas jurídicas de direito privado. A Comissão é, pois, simples delegada, por fôrça de lei, dos sindicatos. Não é autarquia. É simples Comissão”.

“O nosso direito ainda não encontrou denominação específica para batizar tais órgãos. Enquanto não o encontrar, consideremo-la simples Comissão – Comissão do Impôsto Sindical”.

Aos sindicatos, portanto, se deu a classificação de pessoa jurídica de direito privado. Não se afirmou que à C. I. S. se propagasse tal categoria, ante se realçou a omissão legal no batismo do órgão sui generis, que não seria mais do que simples Comissão, ou seja, entidade coletiva sem personalização autônoma, como outras existentes no serviço público federal.

Fôsse, aliás, a C. I. S. uma pessoa jurídica de direito privado, não estaria, ainda assim, colocada fora do alcance do direito administrativo. São as sociedades de economia mista dotadas de personalidade de direito privado, o que não basta para eximi-las do contrôle estatal e da extensão ao seu regime jurídico de limitações próprias ao exercício da função pública, como é o caso da proibição acumular cargos (Estatutos, art. 198).

O Fundo Social Sindical entregue à gestão da C. I. S. é constituído de dinheiros públicos. O impôsto sindical é uma contribuição parafiscal, lançada pelo Estado e destinada a fim específico, tal como ocorre com outras contribuições de caráter social.

Os autores nacionais de maior atualidade no estudo da parafiscalidade são acordes nesse diapasão.

Leciona ALIOMAR BALEEIRO, com a autoridade de catedrático na disciplina:

“Inclui-se entre as contribuições parafiscais o impôsto sindical” (“Uma introdução à Ciência das Finanças”, 1955, volume II, pás. 395).

A. B. BUYS DE BARROS, em recente e substanciosa monografia, confirma a classificação:

“Resta dizer, ainda, quanto ao chamado impôstosindical, ser êle também uma “carga parafiscal” (“Um ensaio sôbre a parafiscalidade”, 1956, pág. 85).

À semelhança da solução legalmente adotada para as contribuições parafiscais administradas pelo SESI, SESC, SENAI e SENAC (lei nº 3.813, de 33 de setembro de 1955), a gestão do fundo sindical inclui-se na competência fiscalizadora do Tribunal de Contas (Constituição, art. 77, nº II, in principio).

Examinando, como consultor jurídico do D. A. S. P., a extensão da lei nº 403, de 1948, que reclassificou as tesourarias federais, tive ensejo, do observar:

“Firmado o alcance daquele sistema legal aos órgãos de administração direta como aos serviços autônomos e às autarquias, é irrecusável a sua aplicação ao pessoal da Tesouraria da C. I. S., qualquer que seja a natureza jurídica dêsse organismo” (parecer nº 41-53, de 28 de abril de 1953, no proc. D. A. S. P.-1.972-53).

É que, a meu ver, a C. I. S., constituída como ente inominado e atípico, é um serviço administrativo instituído em ato legislativo, custeado por meio de Contribuição parafiscal e hieràrquicamente subordinado ao ministro do Trabalho, que sôbre êle exerce amplos poderes não sòmente de administração e contrôle orçamentário, como ainda de caráter normativo.

Não se revestindo de feição autárquica, é, no entanto, um ente estatal autônomo sujeito, assim, aos princípios gerais do direito público.

O vínculo entre a comissão e os sindicatos não é direto nem visceral. Não foram os sindicatos que a constituíram, visando a um propósito comum. Pois a lei que impôs, coercitivamente, a destinação obrigatória do quinto da receita do impôsto sindical e o atribuiu à gestão da Comissão do Impôsto Sindical.

A única ação imediata das associações sindicais sôbre o regime administrativo da entidade é a sua participação inicial no processo de escolha dos representantes classistas.

Os atos essenciais de administração são praticados, ou pelo plenário da Comissão, ou pelo ministro de Estado, seja como presidente nato, seja no exercício do poder de tutela.

Entendo, conseqüentemente, que o regime de pessoal da C. I. S. não corresponde a uma relação de emprêgo privado, mas se identifica com o sistema de função pública.

Aos cargos e funções, constantes de seus Quadros, aplicam-se as limitações correspondentes aos cargos públicos, como já decaiu, em caso concreto, a Comissão de Acumulação de Cargos (parecer no processo D. A. S. P. – 10.056-54, de interêsse de Antônio Machado Baeta Neves).

A norma que mandou estender ao pessoal da Comissão o regime jurídico dos extranumerários da União não é, assim, incompatível com a natureza jurídica do órgão, mesmo que a êle se conteste a condição de autarquia.

À luz dos princípios expostos, não teria dúvidas em opinar, de imediato, sôbre os processos em cogitação, no sentido de considerar aplicáveis ao pessoal da C. I. S. os novos valores de salário estabelecidos na lei n° 2.745, de 1956, e de repelir a possibilidade de acumulação de cargos e funções em seus quadros com outros da administração pública.

O citado parecer n° 1-Z, do eminente Sr. consultor-geral da República, aprovado como foi pelo Exmo. Sr. presidente da República, é, contudo, o paradigma a ser observado na solução dos pedidos.

Dada a variação de juízos que se têm arquitetado em tôrno àquele pronunciamento, muitos dos quais conduzem a conclusões opostas à que acima enunciei, parece-me indispensável que a matéria seja submetida ao esclarecido exaure do senhor consultor-geral da República, a fim de que possa, com suas luzes, dirimir em definitivo, as incertezas que remanescem sôbre a natureza jurídica da C. I. S. e o regime legal de seus servidores.

LEIA TAMBÉM O PRIMEIRO VOLUME DA REVISTA FORENSE

• Revista Forense – Volume 1 | Fascículo 1
• Revista Forense – Volume 1 | Fascículo 2
• Revista Forense – Volume 1 | Fascículo 3
• Revista Forense – Volume 1 | Fascículo 4
• Revista Forense – Volume 1 | Fascículo 5
• Revista Forense – Volume 1 | Fascículo 6

NORMAS DE SUBMISSÃO DE ARTIGOS

I) Normas técnicas para apresentação do trabalho:

1. Os originais devem ser digitados em Word (Windows). A fonte deverá ser Times New Roman, corpo 12, espaço 1,5 cm entre linhas, em formato A4, com margens de 2,0 cm;
2. Os trabalhos podem ser submetidos em português, inglês, francês, italiano e espanhol;
3. Devem apresentar o título, o resumo e as palavras-chave, obrigatoriamente em português (ou inglês, francês, italiano e espanhol) e inglês, com o objetivo de permitir a divulgação dos trabalhos em indexadores e base de dados estrangeiros;
4. A folha de rosto do arquivo deve conter o título do trabalho (em português – ou inglês, francês, italiano e espanhol) e os dados do(s) autor(es): nome completo, formação acadêmica, vínculo institucional, telefone e endereço eletrônico;
5. O(s) nome(s) do(s) autor(es) e sua qualificação devem estar no arquivo do texto, abaixo do título;
6. As notas de rodapé devem ser colocadas no corpo do texto.

II) Normas Editoriais

Todas as colaborações devem ser enviadas, exclusivamente por meio eletrônico, para o endereço: revista.forense@grupogen.com.br

Os artigos devem ser inéditos (os artigos submetidos não podem ter sido publicados em nenhum outro lugar). Não devem ser submetidos, simultaneamente, a mais do que uma publicação.

Devem ser originais (qualquer trabalho ou palavras provenientes de outros autores ou fontes devem ter sido devidamente acreditados e referenciados).

Serão aceitos artigos em português, inglês, francês, italiano e espanhol.

Os textos serão avaliados previamente pela Comissão Editorial da Revista Forense, que verificará a compatibilidade do conteúdo com a proposta da publicação, bem como a adequação quanto às normas técnicas para a formatação do trabalho. Os artigos que não estiverem de acordo com o regulamento serão devolvidos, com possibilidade de reapresentação nas próximas edições.

Os artigos aprovados na primeira etapa serão apreciados pelos membros da Equipe Editorial da Revista Forense, com sistema de avaliação Double Blind Peer Review, preservando a identidade de autores e avaliadores e garantindo a impessoalidade e o rigor científico necessários para a avaliação de um artigo.

Os membros da Equipe Editorial opinarão pela aceitação, com ou sem ressalvas, ou rejeição do artigo e observarão os seguintes critérios:

1. adequação à linha editorial;
2. contribuição do trabalho para o conhecimento científico;
3. qualidade da abordagem;
4. qualidade do texto;
5. qualidade da pesquisa;
6. consistência dos resultados e conclusões apresentadas no artigo;
7. caráter inovador do artigo científico apresentado.

Observações gerais:

1. A Revista Forense se reserva o direito de efetuar, nos originais, alterações de ordem normativa, ortográfica e gramatical, com vistas a manter o padrão culto da língua, respeitando, porém, o estilo dos autores.
2. Os autores assumem a responsabilidade das informações e dos dados apresentados nos manuscritos.
3. As opiniões emitidas pelos autores dos artigos são de sua exclusiva responsabilidade.
4. Uma vez aprovados os artigos, a Revista Forense fica autorizada a proceder à publicação. Para tanto, os autores cedem, a título gratuito e em caráter definitivo, os direitos autorais patrimoniais decorrentes da publicação.
5. Em caso de negativa de publicação, a Revista Forense enviará uma carta aos autores, explicando os motivos da rejeição.
6. A Comissão Editorial da Revista Forense não se compromete a devolver as colaborações recebidas.

III) Política de Privacidade

Os nomes e endereços informados nesta revista serão usados exclusivamente para os serviços prestados por esta publicação, não sendo disponibilizados para outras finalidades ou a terceiros.

LEIA TAMBÉM:

• Revista Forense
• Clássicos Forense
• Seminário da Feiticeira