Autonomia dos governos locais em matéria tributária, de Amílcar De Araújo Falcão

SUMÁRIO: Conceito de autonomia. Sistema federado. Limitações implícitas à autonomia local dentro da discriminação de rendas. A Constituição de 1946. Interpretação da lei tributária. Forma jurídica e realidade econômica. Normas gerais de direito financeiro. Conclusão.

Conceito de autonomia

* 1. O problema da autonomia dos governos locais, para ser suficientemente examinado dentro do ponto de vista em que o situamos, de suas limitações, exige a fixação de certas idéias prévias.

Evidente é que o tema se presta a tratamento segundo diferentes métodos de apreciação, envolvendo não só o desenvolvimento de conceitos ontológicos, como de ponderações de ordem axiológica.

A apreciação que aqui se fará, porém, será restrita à colocação do assunto sob o seu aspecto jurídico, ou seja, sob o aspecto da sua análise em face de uma ordem jurídica concreta.

2. Dentro dêsse teor de idéias, parece-nos que a questão da autonomia dos governos locais, em sua plenitude, só possa, essencialmente, ser objeto de cogitação como peculiaridade do sistema federativo de organização do Estado.

É verdade que, nos Estados unitários descentralizados territorialmente mediante a instituição de governos regionais independentes,¹ o problema, eventualmente, é passível de discussão.² Os exemplos do Uruguai e, especialmente, da Itália poderiam, no particular, ser apontados.

Importa acentuar, todavia, que, mesmo nesses casos, o poder local de autodeterminação é de tal forma tênue que mais apropriado seria conceituar os órgãos locais assim inconstituídos como formas qualificadas de descentralização administrativa do que como modalidade, de manifestação de autonomia plena de órgãos estatais.

O poder legislativo de que dispõem essas entidades territoriais locais, efetivamente, mais aproximado fica da atividade normativa de índole regulamentar.³

No caso particular da Itália, as regiões exercem, realmente, uma atividade normativa mais ampla na disciplina dos interêsses locais, para tanto existindo uma discriminação constitucional de competências.⁴

Ainda assim, às regiões italianas falece aquêle caráter de incontrastabilidade que é essencial ao conceito de autonomia, pôsto que, tanto o seu estatuto básico,⁵ como as demais leis expedidas pelos conselhos regionais, estão sujeitos a um contrôle prévio, não só de legitimidade quanto de mérito, por parte do poder central.⁶

Detivemo-nos na indicação das regiões italianas, exatamente, porque elas traduzem um dos modelos mais avançados de descentralização territorial em Estado unitário.

Não nos parece, pois, que a questão da autonomia dos governos locais possa, em tôda a sua plenitude e extensão, ser equacionada em face de um sistema unitário de organização do Estado, mesmo quando se esteja em presença daquele tipo qualificado a que os italianos dão o nome de Estado regional.

3. Importa, portanto, nessa ordem preliminar de considerações, indicar o que se entende por autonomia de govêrno local, para os fins a que se destina a presente exposição.

O conceito de autonomia, como se sabe, é polêmico. As amplas explorações feitas em tôrno dêle, especialmente pelos publicistas germânicos e italianos, não chegaram a levar a uma conclusão harmoniosa e pacífica.

A nosso ver, a sua configuração depende da integração de dois momentos – o momento subjetivo e o momento objetivo.

É mister que haja uma entidade autônoma, no sentido de que se trate de um ente com personalidade jurídica própria, descentralizado, destacado institucionalmente.

Êsse elemento, por si só, não bastaria, porque êle é comum às diferentes formas de descentralização administrativa.

Necessário se torna, conseqüentemente, que êle se conjugue com um elemento objetivo, qual seja a titularidade de um poder normativo pleno e incontestável um poder de autodeterminação ou de produção de norma jurídica, independente e próprio.⁷

No Estado unitário, mostramos que isso não é possível, porque, mesmo no de tipo descentralizado e regional, há uma preocupação preponderante de assegurar o princípio unitário, que conduz à presença inevitável do poder central em todos os atos normativos de autodeterminação dos entes locais, presença que se manifesta não só através de um contrôle de legitimidade, mas também de um contrôle ou ajuizamento político a respeito do próprio mérito do ato.

Sistema federado

4. O campo de eleição, portanto, para o estudo do problema da autonomia local é o sistema federado.

O que o caracteriza é, exatamente, a conjugação, em um só Estado soberano, de entidades autônomas, titulares de competências próprias para autodeterminar-se, sem sofrerem, em princípio, a injunção do govêrno central.⁸ É certo que tal independência conceitual dos governos locais não é absoluta. A própria federação reconhece a legitimidade do exercício de competências concorrentes com a preferência do poder federal sôbre o poder local. A concorrência, todavia, é um dos critérios de distribuição de competência legislativa, vindo sempre acompanhada de uma área de competência privativa dos governos locais. Há formas indiretas de incursão do govêrno central no campo reservado aos entes locais. O expediente dos grants-in-aid, tão difundido na República norte-americana, seria a fórmula mais adequada para essa modalidade de penetração federal. Tal fato, embora à luz da ciência política suscite fundadas dúvidas e objeções a propósito de sua compatibilidade com o princípio federativo, é juridicamente irrelevante para servir de objeção à autonomia local, de vez que é a própria comunidade beneficiária dos subsídios quem, no livre ajuizamento dos interêsses que lhe compete disciplinar, incorpora ao seu ordenamento jurídico as estipulações estabelecidas para a concessão do auxílio.

Essencialmente, portanto, coexistem na federação competências partilhadas entre entidades locais e entidade central, tôdas elas caracterizadas, em princípio, pela incomunicabilidade das áreas respectivas.

Ao govêrno central caberá tôda matéria que diga respeito ao interêsse geral, ficando com os poderes locais os assuntos restantes, todos êles reputados, assim, de interêsse local ou considerados passíveis de determinação pelos particularismos regionais.

Examinado o sistema federativo, sobretudo no seu esquema inicial, o que o caracteriza é essa ênfase especial dada aos particularismos locais, na medida em que não molestem a unidade nacional, a configuração do todo como Estado soberano.

Realizar e assegurar a unidade humana, jurídica e econômica de tôda a nação, resguardando, todavia, com essa ressalva, o livre ajuizamento e a ampla disciplina dos interêsses e particularismos locais, eis o objetivo que se procura atingir através da fórmula federativa.⁹

Todo o problema, no desenvolvimento dêsse esquema, está no modo de atuação das diferentes competências em confronto, no sentido de resguardar a efetividade daquele dúplice desideratum, daquela dupla ordem de valores.

Concretamente, a evolução do regime tem-se feito sentir na direção do engrassamento das competências da entidade central, o que leva alguns escritores a duvidar da persistência, em dias atuais, do próprio sistema,¹⁰ ou pelo menos, a afirmar que a fórmula de federalismo dualista se teria tornado anacrônica, substituindo-se pela do chamado neofederalismo, em que a autonomia dos entes periféricos ficaria reduzida ao que lhes permitisse a interpretação dinâmica das competências federais, feita pelo legislativo federal e pelo judiciário com fundamento; inclusive, em apreciações de oportunidade.¹¹

Na verdade, essa ampliação dos poderes da federação decorreu, não de uma invasão ou usurpação das prerrogativas locais, mas, da revisão dos conceitos de interêsse local ou nacional, determinantes da própria distribuição das competências.¹²

É que o interêsse local, como nota BURDEAU, não se define, apenas, pela incidência que sôbre êle têm os particularismos regionais, pôsto que todo interêsse público é geral. Para definir o bem público local e, assim, distingui-lo do bem público geral “importa acrescentar, ao interêsse que o concretiza, a aptidão da coletividade para satisfazê-lo”.¹³

Limitações implicítas à autonomia local dentro da discriminação de rendas

5. Deriva daí a teoria dos poderes implícitos (implied powers dos americanos do norte, Verfahren der Konsequenz e método da inversão, dos suíços).

O resultado a que se chega é o de que competem à entidade federal, não só os poderes que lhe sejam expressamente concedidos, mas ainda todos os que se reputem meios idôneos para a consecução das finalidades confiadas à federação.

É à luz dêsse princípio que irá ser apreciado o problema, a cujo desenvolvimento nos propusemos, das limitações implícitas à autonomia local em matéria tributária, dentro de um sistema de discriminação rígida de rendas.

6. É evidente que seria enganosa tôda concessão de autonomia a determinada comunidade política, se concomitantemente não se lhe assegurasse o necessário poder de autodeterminação no que respeita à obtenção dos meios financeiros para o custeio de seus serviços.

Dos diferentes processos existentes, o da discriminação rígida parece-nos ser o mais apropriado. Objeta-se-lhes a circunstância de, pelo mesmo da sua rigidez, impedir uma desejável flexibilidade ou elastério das finanças públicas, a fim de moldar a receita às variações contingentes da despesa pública.

Talvez, em tese, a objeção seja verdadeira.

Pràticamente, porém, o que importa considerar é que a boa ou má qualidade de uma discriminação tributária não se determina pelo número de fontes tributárias que ela outorgue, senão pela qualidade dos tributos distribuídos.

Desde que atendido êsse requisito da suficiência da receita tributária discriminada, não há por que preferir-lhe o sistema mais elástico da não-discriminação, ou na discriminação parcial, com predominância do campo concorrente, que padecem do inconveniente de tornar inatingível a verificação da capacidade econômica dos contribuintes, além de ensejarem a superposição condenável de competências impositivas.

Confrontando-se com os demais sistemas, o da participação em produto da arrecadação de tributos, o da concessão de adicionais e o das subvenções (Matrikular-Beiträge), a vantagem do sistema rígido é manifesta, pela maior independência e autodeterminação que oferece.¹⁴

Demais disso, a alegada rigidez do sistema pode ser de certa forma superado da, desde que, ao lado da enumeração exaustiva, seja aberta uma margem para o exercício de competência concorrente, como faz a Constituição brasileira de 1946, no que toca à União e aos Estados.

De qualquer forma, êsse aspecto não interessa diretamente ao tema que nos propusemos desenvolver.

A Constituição de 1946

7. A discriminação rígida de tributos é o critério pelo qual se atribuem, rigidamente, através de exaustiva enumeração, fontes de receita a várias competências do mesmo Estado, a fim de lhes garantir autonomia política.¹⁵

O sistema mais perfeito de discriminação de rendas, na atualidade, talvez seja o vigente no Brasil, adotado pela Constituição federal de 1946.

A fim de facilitar a discussão, tomá-lo-emos como ponto de referência.

O critério seguido foi o de atribuir competência concorrente para a instituição das taxas e da contribuição de melhoria (art. 30 da Constituição).

Quanto aos impostos, partilharam-se, por expressa e exaustiva indicação nominal, as competências entre a União, os Estados e os Municípios (arts. 15, 19 e 29), conferindo-se aos dois primeiros, ainda, competência concorrente para criar outros impostos não previstos, sob a dupla ressalva de que o impôsto federal excluiria ao estadual idêntico e de que sua arrecadação competiria sempre e exclusivamente aos Estados, que entregariam parte de seu produto, respectivamente 20% e 40%, à União e aos Municípios (art. 21 da Constituição). Acrescentou-se, ainda, a possibilidade de transferência de impostos pelos Estados aos Municípios.

8. Evidente é que a autonomia assegurada pelo sistema federativo aos entes que integram a federação é plena, no exercício do poder tributário que lhes fôr conferido.

Essa plenitude lhes assegura a qualidade não só para disciplinar legislativamente os tributos próprios, como para exercitar as atividades administrativas ligadas à arrecadação e fiscalização.

Nesse sentido, cada entidade local poderá, dentro do âmbito de sua competência, legislar livremente sôbre o fato gerador dos tributos que instituir, definir-lhes a alíquota e a base de cálculo, regular a sua fiscalização, lançamento e arrecadação e disciplinar as regras relativas ao correlato processo administrativo fiscal.

Naturalmente, essa plenitude de ação fica limitada pelas normas proibitivas expressamente estabelecidas pela Constituição.

O que resta verificar é até que ponto chega a autonomia local em matéria tributária de sua competência e quais as limitações que sofre, além das contidas nas vedações constitucionais expressas.

Interpretação da lei tributária

9. O problema da interpretação dos dispositivos constitucionais relativos á partilha tributária é o primeiro que se oferece a debate.

De que modo podem os governos locais, dentro da autonomia que se lhes concede para a eleição, definição e caracterização do fato gerador e respectiva base de cálculo dos tributos de sua competência, interpretar os dispositivos constitucionais relativos à discriminação de rendas?

A questão proposta é realmente delicada, mesmo porque a sua solução envolverá não só uma tomada de posição em tôrno do tema polêmico da interpretação em direito tributário, como ainda porque, por via de conseqüência, poderá ensejar uma limitação externa da própria autonomia local pela via da expedição de normas federais, traçando princípios de regulamentação e regras de atuação da própria distribuição de competências.

Duas condições são essenciais, dentro da concepção moderna, para a interpretação da lei tributária: 1ª) que ela assegure o requisito de certeza e legalidade do tributo, de tal forma que o intérprete e o aplicador não fiquem autorizados a invocar ou alterar os preceitos ditados pelo legislador, na caracterização e definição da própria estrutura do tributo; 2ª) que os tributos se adaptem, se amoldem à capacidade econômica daqueles que irão pagá-los, não se tolerando que o contribuinte possa, por via de uma deformação de fórmulas jurídicas, alterar o próprio esquema traçado pelo legislador para a incidência e cobrança dos tributos.

Ora, é na conjugação dêsses dois postulados que reside todo o debate em tôrno da interpretação da lei tributária.

Essencialmente, o tributo nada mais é do que uma categoria de substância econômica: ocasiona a transferência de bens ou valores econômicos do setor privado para o estatal, a fim de ensejar o custeio das despesas e a manutenção dos serviços públicos.¹⁶

Os pressupostos estabelecidos para a incidência, em cada caso, traduzem conseqüentemente índices de capacidade econômica adotados pelo legislador para que a prestação tributária ocorra.

Forma jurídica e realidade econômica

Já se vê que o fator relevante para a instituição do tributo não é a forma jurídica por que se exteriorize o fato gerador, mas, a realidade econômica, ou seja, a relação econômica que se efetua sob aquela forma externa.

A alusão à forma jurídica portanto, representa uma fórmula elíptica através da qual, por motivos de concisão léxica, se pretenda exprimir a relação econômica nela subjacente.

Dentro dêsse teor de idéias, parece irrepreensível a aptidão do intérprete e do aplicador a desenvolver considerações econômicas (wirischaftliche Betrachtungweise) na exegese da lei tributária, de modo a tornar concreto, dentro do esquema por esta adotado, o postulado, aludido por VANONI, de que a igual situação corresponda tributo igual.¹⁷

Desde, pois, que o contribuinte, com o objetivo de escapar à tributação, altere a forma jurídica típica para a realização de determinado resultado econômico e adote outra anormal, inapropriada, que lhe possibilite a obtenção do mesmo resultado prático, legítimo será considerá-lo sujeito à incidência fiscal, sem que isso importe na alteração do esquema jurídico fixado pelo legislador.

Verdadeiramente, o que aí existe é a recíproca do dever de legalidade a que está sujeita a própria administração: se o esquema legal da tributação é vinculante para o Estado, não há por que deixar de sê-lo para o contribuinte. Há uma decisão da Côrte Suprema norte-americana em que isso é dito de modo magistral: “To hold oiherwise would permit the schemes of taxpayers to supersedes the legislation in the datermination of time and manner of taxation“.¹⁸

Alguns autores, como GRIZIOTTI e SCHLEGEL, têm levado essa orientação a extremos que não nos parecem aceitáveis, admitindo o primeiro a legitimidade de uma interpretatio abrogans e o último sustentando que a interpretação deve ser combinada, em direito tributário, com o desenvolvimento de conceitos e considerações de justiça (Gerechtigkeit) por parte do exegeta.¹⁹

Concretamente, o que particulariza a interpretação em direito tributário não é a possibilidade de fazerem-se correções da lei tributária e dos critérios por ela adotados, e sim a possibilidade de desenvolverem-se considerações econômicas em tôrno da consistência do fato gerador tal como disciplinado e caracterizado pelo legislador, para o fim de dar à intenção dêste plena e total aplicação.²⁰

Nesse sentido, os governos locais são livres de, no pleno exercício da sua autonomia tributária, formular livremente os conceitos econômicos apropriados para interpretar dispositivos de caráter tributário.

10. O sistema de discriminação rígida de rendas, entretanto, vale trazer uma restrição à autonomia local, no particular.

Procurando-se, por êsse sistema, segregar as diferentes competências tributárias da federação e dos governos periféricos, resulta evidente que o objetivo constitucional foi evitar concorrência sôbre os tributos discriminados.

Para que isso se concretize, mister se fará que a interpretação dos preceitos constitucionais relativos à partilha da competência tributária seja estrita, sob pena de inutilizar-se ou tumultuar-se a própria distribuição de rendas.

Não poderão os governos locais, quer normativamente, quer pela via da aplicação, exercitar uma interpretação em matéria tributária que, embora seja legítima dentro daquele esquema da chamada wirtschaftliche Betrachtungsweise, venha acarretar uma deslocação da implantação constitucional do tributo, tal como rigidamente fixada no texto constitucional.

A matéria, efetivamente, tem suscitado discussão, havendo os que sustentam a opinião oposta como sendo a única que se compatibiliza com o regime federativo²¹ e os que sustentam a tese por nós acolhida e que, aliás, é a predominante no direito brasileiro.²²

O ponto nevrálgico da questão reside exatamente na interpretação a ser dada à partilha constitucional no que respeita a impostos cujo fato gerador é designado pela indicação de conceitos regulados pelo direito privado (vendas e consignações, transmissão de imóveis inter vivos, transmissão causa mortis, etc.).

Ora, para tomar o exemplo do Brasil, convém lembrar que, segundo a Constituição, compete à União decretar impostos sôbre atos regulados por lei federal, salvo os que são indicados como pressupostos da competência dos Estados e Municípios, ou aquêles em que sejam parte a União, os Estados ou os Municípios. O impôsto de transmissão imobiliária inter vivos, todavia, é de competência dos Estados. Como admitir-se uma interpretação econômica, no particular, para considerar que o impôsto de transmissão inter vivos incidiria sôbre as cessões de promessas de compra e venda de imóveis, quando tais atos, regulados por lei federal, como todos os demais atos de direito privado, são pressupostos para o exercício da competência impositiva federal?

Em resumo, entendemos que a autonomia local em matéria tributária sofre uma limitação, no que respeita à interpretação a ser dada aos dispositivos contidos na partilha tributária, interpretação essa que há de ser estrita.

Normas gerais de direito financeiro

11. Matéria imediatamente correlata com essa é a que diz respeito à competência federal para legislar sôbre normas gerais de direito financeiro, que abranjam, inclusive, uma regulamentação dos preceitos constitucionais que estabelecem a discriminação de rendas.

Não resta dúvida que o objetivo da discriminação rígida é, efetivamente, segregar as competências tributárias distribuídas.

O assunto é daqueles que exigem uma determinação uniforme.

É verdade que todo o problema estaria superado se a discriminação se fizesse, como nos parece preferível, pela indicação do fato gerador de cada tributo.

Ocorre, porém, que a técnica que tem sido adotada é a de usar uma discriminação nominalista ou predominantemente nominalista, isto é, a de indicar cada competência pela menção de um nomen juris.

Isso não altera o caráter da segregação das fontes, porque a cada nomen juris utilizado há de corresponder a determinação jurídica de um fato gerador adequado.²³

Assim sendo, ficará com a União a competência para, em têrmos gerais e uniformes, mas, de qualquer forma, suficientes para o desenvolvimento do sistema, traçar normas gerais do direito financeiro vinculantes dos governos locais e traduzidas por princípios de regulamentação e de atuação, a fim de que opere, em sua plenitude, a discriminação de rendas.

Essa tem sido a orientação prevalente no Brasil, cuja Constituição confiou à União a competência, supletivamente partilhada pelos Estados, para legislar sôbre normas gerais dessa espécie.

A elaboração de um diploma dessa ordem encontra-se em curso no Legislativo, consagrando aquelas idéias.

Mesmo que expressa não fôsse a competência federal, parece-nos que seria possível legitimá-la como manifestação de poder implícito contido no expresso de legislar sôbre o comércio interestadual, ou mesmo sôbre direito civil e comercial, tôda vez que a Constituição adotasse o critério de aludir a conceitos de direito privado.

12. Dentro dessa mesma competência federal para legislar sôbre normas gerais de direito financeiro, ou como poder implícito, caberá à União traçar outras tantas normas de regulamentação do texto constitucional, necessárias à uniforme e regular atuação em todo o território nacional dos princípios relativos à matéria tributária.

O único requisito para que tal ocorra será a necessidade de uma regulamentação uniforme em todo o território do País, ou a circunstância de sua inexistência propiciar embaraços ou óbices relevantes à unidade econômica e territorial da federação.

13. Dentro do campo de incidência dos poderes implícitos federais, duas novas limitações podem ser apontadas à autonomia local.

A primeira delas é a que provém da utilização do poder de regular o comércio interestadual, para dirimir eventuais conflitos especiais de leis tributárias dos governos locais.

Nesse particular, antes mesmo da atual Constituição e da existência de poder expresso federal para legislar sôbre normas gerais de direito financeiro, o Brasil já se utilizava da cédula interestadual, para dispor sôbre matéria tributária com projeção nas relações entre os Estados.²⁴

Outro ponto sumamente delicado é o da competência federal para, no exercício dos seus poderes implícitos, dispor de modo inibitório das competências locais, concedendo isenções ou reduções de impostos que pertencem àquelas últimas.

Quando se trate de matéria de ordem internacional, parece-nos que está contido no poder expresso da União, de manter relações com os demais países, regular o comércio exterior e firmar tratados e convenções internacionais, implicitamente, o de conceder isenções e reduções de tributos da competência das entidades periféricas.

De outro modo, ficaria reduzida aquela competência federal e obstada uma via de entendimento com as demais nações, em detrimento de interesses gerais cuja disciplina se quis entregar ao órgão central exatamente para que não sofressem a incidência de particularismos regionais.

Quando, porém, se trate de matéria de ordem interna, entendemos que tais incursões federais só podem ser decididas cautelosamente. Quando a lei federal, assim procedendo, estiver adotando medida que se afigure relevante para a prevalência de diretrizes da economia nacional, relativa à produção, ao consumo ou ao comércio, admitimos que seja legítima a utilização de poderes implícitos contidos naqueles expressos, desde que as isenções ou reduções se apresentem com o caráter de generalidade e abranjam também os impostos federais.

É magistral, no particular, a lição de ALIOMAR BALEEIRO: “Parece-nos que se há de reconhecer como poder implícito da União o de recorrer a todos os meios eficientes para realização de seus fins, que abraçam e se confundem com os interêsses peculiares dos Estados e Municípios. Os impostos podem comprometer fundamente êsses fins, de sorte que a isenção por lei federal, como meio de resguardá-los, torna-se imperativo da necessidade… mas, evidentemente, o exercício dêsses poderes é restritíssimo àqueles casos em que o impôsto revele, pela análise econômica dos seus efeitos, à luz da Ciência das Finanças, antagonismo com o fim que a “União deseja e deve, constitucionalmente, defender e preservar”.²⁵

14. É chegado o momento de concluir. O esfôrço desenvolvido na presente exposição foi no sentido de encontrar as limitações propostas, principalmente, fora do campo dos poderes expressos. Não resta dúvida de que a tarefa teria sido amplamente facilitada se entendêssemos de tomar como ponto de partida a competência para legislar sôbre normas gerais de direito financeiro, que, no direito positivo brasileiro, é conferida à União e supletivamente aos Estados.

O objetivo, porém, ao relegar-se a plano secundário êsse elemento e orientar-se a análise em tôrno dos poderes Implícitos da União, terá tido, entre outros resultados, o de dar um sentido mais concreto ao próprio conceito de normas gerais, num dos aspectos, exatamente, em que êle é mais debatido.

15. Tendo em vista a limitação dada ao próprio tema versado, evitou-se, igualmente, o exame das limitações expressas no texto constitucional ao poder tributário dos órgãos locais.

Vimos, assim, que, além dessas, outras tantas estão implícitas na cédula federal de competência.

16. Resumimos, pois, as conclusões a que teremos chegado: 

a) o sistema federativo é o único que oferece, resguardados os princípios relativos à unidade jurídica, humana e econômica de tôda a federação, autonomia, incontrastável aos governos locais; b) tal autonomia, em país em que vigore o regime de discriminação constitucional rígida de rendas, é plena em matéria tributária, no sentido de que os governos locais podem, em princípio, dispor com exclusividade, para regular a instituição de cada tributo que lhes fôr atribuído; c) tal plenitude não excluirá, porém, a competência normativa de uma entidade central coordenadora, o govêrno federal tôda vez que estiverem em cogitação: 1°) poderes implícitos em outros expressos da mesma entidade central coordenadora; 2°) regulamentação de preceitos constitucionais disciplinadores da partilha tributária e, assim, a própria conceituação dos fatos geradores indicados como pressupostos para o exercício das competências impositivas discriminadas; 3°) fixação de normas gerais de direito financeiro, quando expressa tal competência, abrangendo inclusive os aspectos aludidos; 4º) particularmente, o estabelecimento de regras de direito tributário interlocal;

d) a interpretação da lei tributária deve ser ampla, incluindo o desenvolvimento de considerações econômicas por parte dos governos locais, para configurar o fato gerador de cada tributo próprio;

e) todavia, hão de ser de interpretação estrita, fixável, inclusive pelo govêrno federal em caráter normativo, as questões e preceitos relativos aos pressupostos (fatos geradores) constitucionalmente indicados para a distribuição das competências impositivas.

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Notas:

* N. da R.: Trabalho apresentado às “Primeras Jornadas Latinoamericanas de Derecho Tributario” (Montevidéu, 1956) como delegado do Instituto Brasileiro de Direito Comparado.

1 A doutrina italiana costuma qualificar êste tipo de Estado unitário sob o nome de State regionale; cf. FERRUCIO PERGOLESI, “Diritto Costituzionale”, 1949, pág. 67.

2 Cf. VICENZO SICA, “Contributo alla teoria della autonomia costituzionale”, 1951; PIETRO VIRCA, “La regione”, 1949; ANTONIO AMORTH, “Lineamenti della organizzazione amministrativa italiana”, 1950, pág. 453; GIOVANNI MIELE, “La regione” in “Commertario sistematico alla costituzione italiana”, dirigido por PIERO CALAMANDREI e ALESSANDRO LEVI, 1950, vol. 8º, página 285; FERRUCIO PERGOLESI, “Diritto Costituzionale”, 1949, pág. 67; sôbre a questão da autonomia como elemento diferenciador entre Estado unitário e federativo, cf. GEORGES BURDEAU, “Traité de Science politique”, 1949, tomo II, págs. 355 e seg.; CARRÉ DE MALBERG, “Teoría General del Estado”, tradução, 1949, págs. 169 e seg.

3 AMORTH, ob. cit., pág. 49, embora qualifique de legislativa a atividade normativa das regiões italianas, acrescenta que essa forma de atuação é de índole restritíssima: “una potestá legislativa spetta invece alia Regione, ma in un ambito assai limitado e sempre da esplicarsi lu armonia con l’ordinamento giuridico generale dello Stato“.

4 Art. 117 da Constituição italiana.

5 Art. 123 da mesma Constituição.

6 Art. 127 do aludido texto básico.

7 Sôbre a ampla discussão do conceito de autonomia, cf. a ob. cit. de VICENZO SIGA, especialmente às págs. 19 a 74.

8 Cf. HAROLD M. GROVES, “Financing government”, 1954, pág. 375: “The alternativo to a federal system is a unitary state, exemplified by Greaf Britain. All power in this case is lodged with central governinent, through it can and does grant a largo íneasure of honre rule. But the federal system creates an intentional inflexibility; it ensures local autonomy against power – hungry leadership at the central level“.

9 Cf. CHARLES DURAND, “Confédération d’Etats et Etat Féderal”, 195.5, pág. 51: “La raison d’être politique d’un tel système c’est que l’en désire simultanément satisfaire les besoins et les intérêts communs à toutes ces collectivités fédérés (Paix, sécurité, et.) et laisser à chacune, en d’autres domaines ou leurs intérêts matériele et leurs aspirations morales peuvent différer, tente l’autonomie compatible avec la réalisation dos buts assignés à la fédération entière”.

10 Cf. ROGER PINTO, “La crise de l’Etat aux Etats Unis”, 1951, pág. 22, apreciando a situação norte-americana, diz que os Estados, ali, não são hoje mais do que simples províncias.

11 Cf. referência em DURAND, ob. cit., página 145.

12 Judiciosa, no particular, é a ponderação feita a propósito da evolução da interstate commerce cause do direito constitucional norte-americano por LANE W. LANCASTER, in GODSIIALL, “Principies and practices of government in the United States”, 1948, pág. 111: “it is unrealistic to speak of these extensions of federal power as “usurpations” or the results of the schemes of unrighteous and designing men in Washington:

The power to do all these things is implicit in the word “regulate”. What has changed is not the power but the incidents of traffic and intercourse in a modern nations”.

13 Cf. ob. cit., t. II, pág. 356.

14 Sôbre a ampla discussão dessa matéria, cf. C. A. DE CARVALHO PINTO, “Discriminação de Rendas”, 1943, especialmente à pág. 52; ALIOMAR BALEEIRO, “Uma introdução à Ciência das Finanças”, vol. I, pág. 295; WILHELM BICKEL, in W. GERLOFF e F. NEUMARK, “Handbuch der Finanswissenschaft”, 1956, vol. 2º, pág. 742; A. BUERLER, “Public Finance”, 1948, pág. 608.

15 Cf. ALIOMAR BALEEIRO, in “Discriminação de Rendas”, publicação nº 1 do Instituto Brasileiro de Direito Financeiro, 1953, pág. 30.

16 Cf. ERNST BLUMENSTEIN, “Gegenseitige Beziehurgen swiselten Zivilrecht trud Steuerecht” in “Zeitschrift fur schweize risches Recht”, Band 52, reft 4, 1933, págs. 146 a e 147 a: “Der Ausgangsponkt der Sleuer ist an sich kein juristicher, sondern rein wirtsclrafllicher. Die Steuer stellt tatbsständlich eine Uherführung von Wirtschaftsgütern aus der Kinzelwirtschaft in die staatliche oder Kommunale Gesarntwirtschaft zur Ökonomicchen Ermögliorung der Erfüllung öffentlicher Aufgabeu dar”.

17 Cf. “Natureza e Interpretação da Lei Tributária”, trad. de RUBENS GOMES DE SOUSA, pág. 24.

18 Caso Higgins v. Smith, apud DINO JARACH, “El hecho imponible”, 1943, pág. 68, nota 86.

19 Sôbre o primeiro, cf. B. GRIZIOTTI, “Saggi sul rinnovantento dello studio della scienza delle finanze e del diritto finanziario”, 1953, páginas 418 a 437, e a crítica que lhe fazem ASTER ROTONDI, “Spigolature di giurisprudenza in rapporto alla cosi della interpretazione funzionale delle leggi tributarie”, in “Archivio Finanziario”, vol. II (1951), pág. 465, nº 6, e ANTONIO BERLIRI, “Principi di diritto tributario”, 1952, vol. I, pág. 81; o pronunciamento de EUGEN SCHLEGEL está desenvolvido na sua obra “Wirtschaftliche Betrachtungsweise im Steuerrecht”, 1946, págs. 12 e segs.

20 Para o maior desenvolvimento da matéria, cf. AMÍLCAR DE ARAÚJO FALCÃO, “Interpretação e Integração da Lei Tributária”, in “Rev. de Direito Administrativo”, vol. 40, pág. 24.

21 Entre êsses, menciona-se CARLOS DA ROCHA GUIMARÃES, verbete “Direito Financeiro”, in “Repertório Enciclopédico do Direito Brasileiro”, dirigido por J. M. DE CARVALHO SANTOS, vol. 16, págs. 228 e seg.

22 Cf. GILBERTO DE ULHOA CANTO, parecer, in “Rev. de Direito Administrativo”, vol. 43, págs. 488 e seg.; igualmente, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal a respeito da inconstitucionalidade da extensão de impôsto de transmissão inter vivos às cessões de promessa de venda de imóveis.

23 Cf. RUBENS GOMES DE SOUSA, relatório da Comissão Especial do Cód. Tributário Nacional, no volume “Trabalhos da Comissão Especial de Código Tributário Nacional”, publicado pelo Ministério da Fazenda, 1954, pág. 89.

24 Cf. os decs.-leis federais ns. 915, de 1-12-938, e 1.061, de 20-1-939, a respeito do lugar em que é devido o impôsto de vendas e consignações (de competência dos Estados), quando as mercadorias são transferidas de uns para outros Estados. Atualmente, transita na Câmara Federal projeto de lei, da autoria de ALIOMAR BALEEIRO, traçando princípios de direito interlocal, em condições idênticas, a respeito do impôsto de indústrias e profissões (de competência dos Municípios).

25 Cf. “Limitações Constitucionais ao Poder de Tributar”, 1951, págs. 106 e 107, onde estão indicados, também, pronunciamentos jurisprudenciais e precedentes legislativos.

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