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A regulamentação do direito de greve

GREVE

REVISTA FORENSE

REVISTA FORENSE 154

Revista Forense

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22/09/2022

REVISTA FORENSE – VOLUME 154
JULHO-AGOSTO DE 1954
Semestral
ISSN 0102-8413

FUNDADA EM 1904
PUBLICAÇÃO NACIONAL DE DOUTRINA, JURISPRUDÊNCIA E LEGISLAÇÃO

FUNDADORES
Francisco Mendes Pimentel
Estevão L. de Magalhães Pinto,

Abreviaturas e siglas usadas
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CRÔNICA

DOUTRINA

  • A regulamentação do direito de greve – Carlos Medeiros Silva
  • O direito de greve – Seabra Fagundes
  • Aspectos constitucionais da greve – Paulo Carneiro Maia
  • A greve nos serviços públicos – Moacir Lôbo da Costa
  • A greve e seus efeitos no contrato de trabalho – Ildélio Martins
  • A greve na Itália e no Brasil – Valdomiro Lôbo da Costa

PARECERES

  • Direito de Greve – Regulamentação do Preceito Constitucional – Atividades Privadas – Serviços Públicos, Oscar Saraiva e Alfredo Baltasar da Silveira
  • Greve – Tentativa e Instigação – Servidor Público – Insubordinação Grave em Serviço, Carlos Medeiros Silva
  • Nacionalidade Brasileira – Opção, Luís Antônio de Andrade
  • Ação de Investigação de Paternidade Ilegítima – Prescrição, Paulo Brossard de Sousa Pinto
  • Concessão de Loteria – Incompetência dos Municípios e do Distrito Federal, Ivair Nogueira Itagiba
  • Funcionário Público – Diplomata – Promoção – Função Legislativa e Função Administrativa – Atos Vinculados – Poder Regulamentar, Amílcar de Araújo Falcão

NOTAS E COMENTÁRIOS

  • A Regulamentação do Direito de Greve—  Geraldo Montedônio Bezerra de Meneses; Délio Barreto de Albuquerque Maranhão; Lúcio Bittencourt, com restrições; Dario Cardoso; Oscar Saraiva; Anor Butler Maciel; Evaristo de Morais Filho
  • Dispõe sobre a suspensão ou abandono coletivo do trabalho (*Projeto nº 4.350 – 1954**) — Bilac Pinto
  • A interpretação das Leis Fiscais — Georges Morange
  • Necessidade de uma lei de Processo Administrativo — Hélio Beltrão
  • Conceito de Direito Comparado — Rodrigues de Meréje
  • Despedida indireta — Indenizações cabíveis — Henrique Stodieck
  • Brigam o vernáculo e o direito — Jorge Alberto Romeiro
  • 127° aniversário da Fundação dos Cursos Jurídicos no Brasil — Hésio Fernandes Pinheiro
  • Desembargador Medeiros Júnior

BIBLIOGRAFIA

JURISPRUDÊNCIA

LEGISLAÇÃO

SUMÁRIO: O texto constitucional vigente e os anteriores. Justiça do Trabalho e direito de greve. Causas históricas das greves. Experiência francesa. Restrições possíveis através da regulamentação. Conclusão.

Sobre o autor

Carlos Medeiros Silva, Consultor geral da República.

DOUTRINA

A regulamentação do direito de greve

I O texto constitucional vigente e os anteriores

* A Constituição, no art. 158, proclama:

“É reconhecido o direito de greve, cujo exercício a lei regulará”.

Os textos constitucionais anteriores, de 1824, 1891 e 1934, eram omissos a êsse respeito. Mas o de 10 de novembro de 1937 continha preceito regulando a matéria de forma diametralmente oposta. O art. 39, inserido no capitulo dedicado à ordem econômica, dizia:

“Para dirimir os conflitos oriundos das relações entre empregadores e empregados, regulados na legislação social, é instituída a Justiça do Trabalho, que será regulada em lei, à qual não se aplicam as disposições desta Constituição relativas à competência, ao recrutamento e às prerrogativas da Justiça comum.

A greve e o lock-out são declarados recursos anti-sociais, nocivos ao trabalho e ao capital e incompatíveis com os superiores interesses da produção nacional”.

Ao instituir a Justiça do Trabalho, para dirimir os conflitos oriundos das relações entre empregadores e empregados, o legislador constituinte de 1937, como se vê, baniu, simultâneamente, a greve, como recurso anti-social, incompatível com os superiores interêsses da produção.

A Constituição vigente, entretanto, elevou a Justiça do Trabalho à condição de órgão do Poder Judiciário (arts. 94, nº V, 122 e 123); assegurou, na composição de seus tribunais, a paridade de representação de empregados e empregadores; incluiu, na sua competência, a conciliação e o julgamento dos dissídios individuais e coletivos entre empregados e empregadores e as demais controvérsias oriundas de relações do trabalho.

O confronto entre os dois textos mostra que o de 1937 condenava a greve porque instituía, ao mesmo tempo, órgãos destinados à solução dos conflitos oriundos das relações do trabalho. Em 1946 entendeu-se, porém, que a manutenção dos tribunais do trabalho e sua equiparação aos demais órgãos do Poder Judiciário não era argumento bastante para a proscrição da greve. Esta forma violenta de reivindicação devia ser reconhecida e proclamada, a despeito da existência constitucional dos referidos tribunais.

A incorrência desta atitude me parece evidente e de fácil demonstração.

II Justiça do Trabalho e direito de greve.  Causas históricas das greves.

O recurso à greve tem tido, no correr dos tempos, causas diversas.

As lutas dos trabalhadores para a melhoria de suas condições de vida, criaram uma mística da greve como instrumento de reivindicação que é preciso preservar em homenagem aos antigos combatentes, dizem os seus apologistas.

Os revolucionários profissionais e os agitadores políticos vêem na greve um meio de manter e aperfeiçoar o espírito combativo das massas. E a greve geral seria o caminho adequado à subversão social.

GEORGE SOREL faz o elogio das greves dizendo que elas têm gerado, no proletariado, os mais nobres sentimentos. A greve geral é o mito no qual se encerra todo o socialismo, e evoca tôdas as imagens que correspondem às manifestações de guerra em que se encontra empenhado o socialismo contra a sociedade moderna, diz o mesmo doutrinador (“Reflexions sur la violence”, 7ª ed., pág. 182).

Para alguns observadores, a greve se assemelha à guerra: CHARLES GIDE indica os pontos de contato dizendo que em ambos os casos se procura obter pela fôrça o que se não obtém pela livre e espontânea vontade, e comenta que, de fato, a tática da greve tende cada vez mais a regular-se pela da guerra (“Compêndio de Economia Política”, trad. bras., 1935, página 469). Outro autor francês, LANGLOIS, afirma: “O estado de greve equivale ao estado de guerra; tal como a guerra, a greve acarreta excessos. Não se pode conceber greve sem violência, assim como não se concebe guerra sem execuções arbitrárias, sem pilhagens, sem incêndios” (“Le contrat de travail”, 1907, pág. 251).

CARNELUTTI, o festejado mestre italiano também equipara a greve à guerra. Diz êle que ao lado da forma macroscópica de guerra existe outra, microscópica, a greve, cujos sujeitos são, em vez de povos, os indivíduos (“La Ley”, vol. 50, pág. 1.067).

JULIEN DURAND, em opúsculo recente (“La Grève”, 1952, pág. 7), explica por que os revolucionários profissionais têm interêsse em cultivar a mística da greve. As desordens que dela resultam, os sofrimentos que determina são sacrifícios que o triunfo da causa impõe, como fatôres de desorganização do regime social a abolir.

Mas, a par dêstes motivos, incompatíveis com o espírito de ordem, outro há, de melhor quilate, que constitui a principal causa das greves: a ausência de órgãos idôneos e capazes de tomar conhecimento e de atender, na justa medida, as reivindicações dos trabalhadores.

A existência de tais órgãos leva à interdição da greve, como, no plano internacional, acontece com a guerra. De fato, os numerosos pactos celebrados entre as nações visam à solução pacífica dos conflitos e à condenação da guerra. Neste sentido são os esforços, quer dos internacionalistas, quer dos estudiosos que se vêm ocupando, em todos os países, em dar remédio eficaz aos dissídios trabalhistas. A instituição da arbitragem obrigatória e de tribunais especializados é a etapa final por todos indicada, neste longo caminho, em busca de uma solução justa e oportuna das reivindicações proletárias.

A Constituição vigente entre nós, por forma incoerente, institui a Justiça trabalhista e assegura o direito de greve, como se a existência da primeira não fôsse o veículo adequado à solução dos conflitos. A par da via judiciária, imparcial e fiel aos interêsses permanentes da coletividade, abriu-se uma brecha às reivindicações violentas.

CARLOS MAXIMILIANO, com a sua imensa autoridade, comentando o preceito constitucional, acentua a sua contradição: “A greve assemelha-se ao denominado direito de revolução: constituía uma revolta contra a onipotência do capital, um meio violento para forçar os patrões a melhorarem as condições do trabalho. Carece, quase totalmente, de fundamento nos países em que se instituíram processos regulares e suaves para dirimir os dissídios entre empregados e empregadores. Não se deve recorrer à fôrça quando se tem à mão a Justiça; desaconselho-se o remédio violento desde que existe o jurídico” (“Comentários”, volume III, pág. 204).

PEDRO CALMON, professor de direito público, faz a mesma observação: “Onde há êste tipo de justiça (a Justiça do Trabalho), evidentemente o apêlo revolucionário (que pressupõe o desespêro nas relações do patronato e da mão de obra) é um absurdo semelhante à ação direta em prejuízo das funções jurídicas do Estado de direito” (“Curso de Direito Constitucional Brasileiro”, 1951, página 326).

PAULO CARNEIRO MAIA, em trabalho recente, publicado na “Rev. dos Tribunais” (São Paulo), chega à mesma conclusão, depois de invocar os citados publicistas: “Nos países em que, como o Brasil, existe a Justiça do Trabalho, órgão constitucional do Poder Judiciário, não se justifica o exercício do direito de greve, nem antes, nem após ser o litígio submetido à apreciação dos juízes e tribunais do trabalho. É incompatível com o mando constitucional o exercício arbitrário das próprias razões por parte dos empregados”.

Uma breve remissão ao direito estrangeiro mostrará como a instituição de órgãos especializados, para a solução de conflitos entre patrões e operários com o objetivo de banir as greves, é uma aspiração generalizada, que nós já concretizamos, sem, entretanto, extrair desta conquista a sua principal razão de ser.

Experiência francesa.

JULIEN DURAND, depois de acentuar que, na greve, o vencedor não é aquêle que está com a razão, mas o que pode resistir mais tempo, mostra como na França, país de acentuadas tradições neste particular, os esforços são no sentido de criar órgãos capazes de proferir decisões imparciais e eqüitativas.

Dos vários textos que ali foram baixados sôbre o assunto é interessante lembrar o de 31 de dezembro de 1936 quando era chefe do govêrno LEON BLUM, eminente prócer socialista.

Segundo os têrmos desta lei, os dissídios coletivos do trabalho deviam ser obrigatòriamente submetidos aos processos de conciliação e de arbitragem, antes do apêlo à greve e ao lock-out. Tais processos eram regulados pelo governo e o texto foi votado não só pelos socialistas, como pelos comunistas, informa DURAND (ob. cit., pág. 13).

A arbitragem obrigatória foi, como se vê, introduzida na legislação francesa por um govêrno socialista, o que demonstra não ser ela contrária aos interesses dos trabalhadores.

E estava ainda em vigor, quando foi outorgada a nossa Constituição de 1937. Esta observação responde à crítica de PONTES DE MIRANDA, de que o nosso texto tinha inspiração nìtidamente totalitária, semelhante à Carta del Lavoro, do fascismo italiano. Na mesma época, em França, procurava-se seguir rumo idêntico.

Em 1941 e 1944 é que o texto de inspiração de LEON BLUM sofreu modificações.

A Constituição francesa de 27 de outubro de 1946, no seu preâmbulo, dispôs que o direito de greve se exercerá na conformidade das leis que o regulamentarem. E uma lei de 11 de fevereiro de 1950 declarou que a greve não rompe o contrato de trabalho, salvo falta grave imputável ao empregado. Prevê um processo de conciliação sem eficácia. Com relação aos funcionários, entretanto, a jurisprudência do Conselho de Estado é em sentido contrário. Mas o que preconiza o citado autor, para o seu país? Diz ele: “A única solução racional consiste em submeter os conflitos do trabalho a uma jurisdição cercada de tais garantias de independência que os interesses das partes em dissídio sejam plenamente resguardados. Da mesma forma que as dificuldades da aplicação dos demais contratos são submetidas aos tribunais, as que resultam do contrato do trabalho devem ser reguladas por um processo semelhante” (ob. cit., pág. 30). Como devem ser constituídos êstes tribunais? Responde o mesmo autor: “Os seus membros devem provir de origens diferentes para que, no seu conjunto, se possam equilibrar as tendências opostas. “Devem ser juízes, mas, ao lado dos magistrados de carreira, devem ter assento os oriundos de jurisdições especializadas em litígios relativos a atividades econômicas e sociais” (ob. cit., pág. 31).

É justamente desta maneira que a nossa Justiça do Trabalho está organizada.

Na Constituinte de 1946, o projeto primitivo se limitava a reconhecer o direito de greve. Não se aludia à sua regulamentação. Houve, em tôrno do assunto, acalorados debates. A União Democrática Nacional, pela voz de seu líder PRADO KELLY, se bateu pelo reconhecimento do direito de greve em têrmos absolutos. “Para mim”, disse S. Exª, “o direito de greve é a summa ratio dos trabalhadores; é a reação instintiva dos seus interêsses; é uma das modalidades de resistência à opressão. Por isto mesmo, não compreendo temperamentos legais à generalidade da norma”. É curioso observar que o Partido Comunista adotou igual orientação, segundo a declaração de CAIRES DE BRITO (JOSÉ DUARTE, “A Constituição Brasileira”, 3º vol, págs. 221-222). Mas, conforme a observação de HERMES LIMA, prevaleceu a média das opiniões, favorável à regulamentação do preceito.

É geralmente admitido que a introdução do assunto no projeto constitucional se deve à Ata de Chapultepec, – assinada pelo Brasil. Mas, os termos desta são genéricos e não se alude à possibilidade dos conflitos do trabalho terem outro remédio, através de uma justiça especializada.

Apesar de várias tentativas, não foi votada, ainda, a lei ordinária prevista no texto fundamental. Por isto mesmo os tribunais têm considerado em vigor o decreto-lei nº. 9.070, de 15 de março de 1946, que veda a greve em atividades essenciais e a permite nas acessórias. São da primeira categoria os serviços de água, energia, iluminação, gás, esgôto, comunicações, transportes, carga e descarga; a venda de utilidades ou gêneros essenciais à vida das populações; nos matadouros, na lavoura e na pecuária; nos colégios, escolas, bancos, farmácias, drogarias, hospitais e serviços funerários; nas indústrias básicas ou essenciais à defesa nacional. Pertencem à segunda categoria as atividades não expressamente relacionadas na primeira.

Com relação aos funcionários públicos, tive oportunidade de opinar, como consultor geral da República, em parecer emitido em março de 1952, e já amplamente divulgado (“Diário Oficial” de 14-3-52, página 4.078; “Rev. de Direito Administrativo”, vol. 29, pág. 368; “REVISTA FORENSE”, vol. 141, pág. 85; “Rev. dos Tribunais”, vol. 198, págs. 37-45).

Restrições possíveis através da regulamentação

Na regulamentação do dispositivo constitucional, poderá o legislador ordinário impor limitações ao direito de greve. Isto ficou claro nos debates da Constituinte e resulta do próprio texto.

CARLOS MAXIMILIANO assim focalizou a matéria; “Na Constituinte brasileira, de 1946, tentaram tornar irrestrito o direito de greve; o plenário rejeitou as emendas oferecidas em tal sentido. Segundo texto vitorioso, a prerrogativa existe; porém, se faculta ao legislador ordinário traçar-lhe as extremas, condicioná-la, enfim. Pode-se, por exemplo, excluí-la de atividades necessárias ao bem comum, assim como exigir que se esgotem primeiro os remédios administrativos e judiciários” (“Comentários”, vol. 3, pág. 205).

TEMÍSTOCLES CAVALCANTI entende também que pode haver limitações ao direito de greve em relação aos servidores do Estado (“A Constituição Federal Comentada”, vol. IV, pág. 43).

A. NOGUEIRA DE SÁ, em trabalho recente (“O Funcionário Público e o Direito de Greve”, in “Rev. de Direito Administrativo”, vol. 17, pág. 23), examinou a situação dos servidores públicos em face do preceito constitucional e concluiu que a greve lhes poderá ser interditada.

Recordou, a propósito, a frase de G. JÈZE de que “greve e serviço público são noções antagônicas”.

ORLANDO GOMES, professor e publicista baiano, é do mesmo sentir: “A incompatibilidade entre o exercício da função pública e o exercício do direito de greve é manifesta. O fenômeno grevista é próprio das relações entre trabalhadores e patrões”.

A conclusão me parece lógica. A situação dos funcionários perante o Estado não é contratual, mas legal ou estatutária. A Constituição dedica-lhes capítulo próprio e deixa tôda a matéria disciplinar à discrição do legislador ordinário. A êste cabe dizer quais as hipóteses da demissão e da suspensão. A êles não se aplica, como é pacífico, a legislação do trabalho, nem os preceitos inseridos, como o da greve, no capítulo da ordem econômica. Além disto, a fixação de vencimentos depende de lei do Congresso Nacional.

No direito comparado a lição é a mesma. Os servidores públicos não podem entrar em greve e, caso o façam, ficam sujeitos a penas variadas (Estados Unidos, Argentina, Chile, França, Bélgica, etc.).

Entre nós, o Estatuto dos Funcionários, votado em 1939, mencionava a greve entre as interdições punidas com a pena de demissão a bem do serviço público (artigos 226, nº VIII, e 239, nº X). O novo Estatuto, baixado em 1952, não alude à greve, mas comina a pena de demissão no caso de “insubordinação grave em serviço” (artigo 207, nº IV), expressão que me parece mais lata e inclui a greve.

MOACIR LOBO DA COSTA, em interessante estudo, pleiteia a interdição da greve também nos serviços públicos concedidos (“Rev. de Direito Administrativo”, vol. 33, págs. 24-53). A tese me parece legítima, apesar de não serem acordes as opiniões a respeito.

Os serviços concedidos são serviços de interêsse coletivo e vital para as populações, como os de água, luz, transportes, energia elétrica, etc. Os seus concessionários estão sujeitos a contratos e a tarifas mais ou menos estáveis. As reivindicações de salários e de outros benefícios, por parte dos empregados de tais emprêsas, não podem, a meu ver, assumir forma violenta, com a interrupção do serviço, fato êste que afeta a vida e a subsistência, das populações e não sòmente o interêsse de determinado empregador.

O Supremo Tribunal Federal, aliás, bem como o Tribunal de Justiça de São Paulo e os tribunais do trabalho, têm admitido a vigência do dec.-lei nº 9.070, de 1946, e impôsto penalidades aos grevistas empregados de emprêsas concessionárias de serviços públicos. Entende-se que, na regulamentação do preceito constitucional, é admissível a proibição da greve em certas atividades essenciais (“Diário da Justiça” de 29-7-50, pág. 2.358; “Arquivo Judiciário”, vol. 91, pág. 330; “REVISTA FORENSE”, vols. 123, pág. 560; 133, pág. 549; “Rev. dos Tribunais”, vols. 191, pág. 95; 186, pág. 578; 185, pág. 92; 183, pág. 120; 177; pág. 112; 177, pág. 44).

Na regulamentação do preceito constitucional parece-me lícito, além das interdições referidas, o condicionamento da greve à prévia submissão das reivindicações dos empregados aos tribunais do trabalho.

É princípio corrente que os textos constitucionais não se interpretam isoladamente. Assim, havendo a Constituição instituído a Justiça do Trabalho com a competência de dirimir os dissídios entre empregadores e empregados, não é possível, na regulamentação do direito de greve, desconhecer a existência dos órgãos judiciais destinados a pôr têrmo às controvérsias desta natureza.

Seria ilógico que, havendo uma instância aberta aos reclamantes, fôssem êles, com a anuência da lei, buscar solução por meios violentos, à revelia da referida jurisdição.

O início da greve, sem esta formalidade, deverá constituir justa causa para a rescisão do contrato do trabalho.

Quando houvesse protelação injustificada e além de prazos estabelecidos, no julgamento do dissídio, a greve seria admissível. Da mesma forma quando a execução do julgado fôsse dilatada ou fraudada em qualquer de suas cláusulas. Nestes casos, os trabalhadores teriam, como justificativa de sua atitude, o mau funcionamento dos órgãos indicados na Constituição para atender as suas reivindicações, ou a má-fé do empregador, procurando fugir a seus pronunciamentos.

Os abusos praticados no exercício do direito de grave, quando admitido, ficariam também sujeitos a penalidades.

A Constituição vigente não alude ao lock-out, como o fazia a de 1937. Mas é evidente que também esta forma violenta da solução de interêsses deve ser regulada e vedada, em certos casos.

“As Constituições são instrumentos de vida e não de morte”, disse o primeiro consultor geral da República, Dr. T. A. ARARIPE JÚNIOR (“Pareceres”, 1906-1908, tomo II, pág. 383). Também CARLOS MAXIMILIANO adverte que “a Constituição não é repositório de doutrinas; é instrumento de govêrno, que assegura a liberdade e o direito, sem prejuízo do progresso e da ordem”. E, por isto mesmo, se deve repelir, na sua interpretação, “as especulações engenhosas dos espíritos concentrados”, “amantes de teorias e de idéias gerais, desabituados a encontrar dificuldades e a resolvê-las a cada passo, na vida real, como sucede aos homens de Estado, coagidos continuamente a adaptar a letra da lei aos fatos inevitáveis” (“Comentários”, 2ª ed., nº 80, pág. 98, e “Hermenêutica”, 3ª ed., pág. 362).

Estas observações são oportunas em matéria de regulamentação do direito de greve. É preciso que o legislador ordinário não se deixe influir pelas opiniões estremadas e pelos espíritos teóricos e desassustados da realidade social.

Não é possível “ordem e progresso” onde a desordem fôr admitida como veículo capaz de dar remédio às reivindicações justas dos trabalhadores. Como homem do Direito, entendo que só através dos órgãos judiciários, cujo aperfeiçoamento deve ser uma preocupação constante, os conflitos de interêsses devem ter solução. O apêlo à violência, apontado como conquista democrática, é antes um retrocesso aos tempos bárbaros em que os fracos não tinham outro remédio senão o de enveredar pelo caminho do desespêro, quando vítimas da opressão dos fortes.

Mas, com a instituição da Justiça do Trabalho, como órgão do Poder Judiciário, está definitivamente ultrapassada aquela fase em que, por insuficiência da ordem jurídica, se elevava o direito de greve à categoria de um mito tão fecundo no dizer de SOREL, como a divindade de Jesus Cristo.*

________________________

Notas:

* N. da R.: Comunicado feito ao Conselho Técnico da Confederação Nacional do Comércio, março de 1964.

* N. da R.: Passou, em seguida, o Sr. CARLOS MEDEIROS SILVA a tecer comentários, que não foram reduzidos a escrito, sôbre dois projetos de regulamentação do direito de greve, o primeiro elaborado pela Comissão Mista de Leis Complementares, tendo o nº 1.471-A, de 1949, e o segundo, recente, elaborado por uma Comissão Especial nomeada pelo Sr. ministro da Justiça e Negócios Interiores.

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