Professor – Acumulação Remunerada – Correlação De Matéria – Opção – Boa-Fé – Ato Administrativo – Revogação E Anulação De A. Gonçalves De Oliveira

– Para haver correlação de matérias é necessário que uma tenha relação com a outra e “vice versa”.

– É sempre possível a anulação do ato administrativo contrário à lei, do ato ilegal, embora tenha criado situação jurídica, concreta para o particular.

– Interpretação do art. 185 da Constituição.

– “Idem”, do art. 198 do Estatuto dos Funcionários.

*PARECER

I. O professor Mário Casasanta exercia quatro empregos, em Minas Gerais:

a) professor catedrático de Direito Constitucional da Faculdade de Direito;

b) professor catedrático de Língua Portuguêsa da Faculdade de Filosofia;

c) professor de Português do Ginásio Estadual (Ginásio Mineiro);

d) membro do Conselho Administrativo da Caixa Econômica.

Para ser nomeado, em 1951, professor de Língua Portuguêsa da Faculdade de Filosofia, exonerou-se da cadeira de Português, do Ginásio Mineiro.

Posteriormente, tendo surgido denúncia dessa situação, em face do preceito proibitivo das acumulações remuneradas, aprovou o chefe do govêrno o parecer número 251 T, proferido em 17 de março de 1953, pelo então consultor geral da República, Dr. CARLOS MEDEIROS SILVA, no sentido de que optasse o ilustre professor por um só dos aludidos cargos, sob pena de se proceder administrativamente na forma do art. 193 do Estatuto dos Funcionários Púbicos.

Ciente dessa decisão, o referido professor, como assinala o ministério da Educação e Cultura, dirigiu ao Exmo. Sr. presidente da República pedido de reconsideração, no qual, apoiando-se na sua própria autoridade de catedrático, por concurso, de Direito Constitucional, na de juristas eminentes e na lição de opinados tratadistas, alinha os seguintes argumentos por êle mesmo resumidos, em ofício que endereçou à Diretoria da Faculdade de Direito da Universidade de Minas Gerais, para escusar-se da opção que lhe fôra solicitada:

“I) Em primeiro lugar, porque fui “provido nos cargos e no mandato, por atos administrativos regularmente emanados, e penso que atos dessa natureza são irrevogáveis, quando criam situações individuais.

“II) Em segundo lugar, vitalício em ambas as cátedras, só o Poder Judiciário poderá tirar-me uma delas.

“III) Em terceiro lugar, penso, com muito boa companhia, que a exigência da correlação de matérias não se aplica a duas cátedras, acentuando que, à luz dessa interpretação, ao tempo devidamente aprovada, foi solucionado o meu caso.

“IV) Em quarto lugar, não acho civil a solução de se aplicar a um caso regularmente resolvido um dispositivo bem posterior do Estatuto dos Funcionários.

“V) Em quinto lugar, porque, professor de ambas as cátedras e tendo prestado concurso em ambas as matérias, devo entender alguma coisa delas, e não concordo, de todo em todo, em que não haja correlação entre Língua Portuguêsa e Direito Constitucional.

“VI) Em sexto lugar, não é fácil provar a acumulação entre cargos e mandato, à luz da letra e do espírito da Constituição federal.

“VII) Em sétimo lugar, submeti, oportunamente, a situação ao Conselho Superior das Caixas Econômicas Federais que a considerou regular, por unanimidade de votos, não, tendo havido recurso dessa decisão, sem embargo do decurso de perto de três anos: o acêrto da decisão acaba de ser confirmado por acórdão do Tribunal Federal de Recursos em caso idêntico ao meu.

“VIII) Finalmente, sobrevindo a federalização da Universidade de Minas Gerais, quando já estava nessa situação, assiste-me a garantia constitucional do respeito aos direitos adquiridos, e, nesse sentido, por igual, já se manifestou o Tribunal Federal de Recursos”.

II. A Constituição federal, no artigo 185, declara:

“É vedada a acumulação de quaisquer cargos, exceto a prevista no artigo 96, nº I (juízes), e a de dois cargos de magistério ou a de um dêstes com outro técnico ou científico, contanto, que haja correlação de matérias e compatibilidade de horário”.

Em face do texto constitucional, não há dúvida: a única acumulação possível é a de dois cargos de magistério; ou então, de um cargo de magistério com outro técnico ou científico, havendo, em qualquer das duas hipóteses, “correlação de matérias e compatibilidade de horário”.

A compatibilidade de horário e a correlação de matérias, de que falam a texto constitucional, não se referem apenas à acumulação de cargo técnico ou científico com outro de magistério, mas, também, e principalmente, como é óbvio, à acumulação de dois cargos de magistério (ALAIM DE ALMEIDA CARNEIRO, “Acumulação de Cargos Públicos – Art. 185 da Constituição”, in “REVISTA FORENSE”, vol. 122, pág. 31; ac. do Supremo Tribunal Federal, no mand. de seg. nº 2.075, relator ministro LUÍS GALLOTTI, no “Diário da Justiça” de 23 de agôsto de 1954, pág. 2.686, supl).

A êste propósito, foi deveras expressiva a emenda nº 685 apresentada ao projeto de Constituição pelos deputados DANIEL DE CARVALHO, ARTUR BERNARDES e outros, depois de enunciar o princípio da proibição de acumular: “Excetua-se a acumulação, até de dois, de cargo de magistério ou com cargo técnico ou científico, havendo conexão de matéria e compatibilidade de horários”.

E, assim, se justificava a emenda então proposta: “O projeto permite a acumulação de cargo de magistério com cargo técnico ou científico, mas silencia quanto à acumulação de cargo de magistério. Além disso, não limita o número de cargos acumuláveis, o que é mister se faça para evitar que os protegidos se tornem cabides de emprêgo. A emenda limita a dois os cargos acumuláveis e torna expresso que um dêles pode ser outro cargo do magistério” (“Anais da Assembléia Constituinte”, vol. XII, pág. 442).

Não se quis jamais distinguir, na Assembléia Constituinte, para facultar-se excepcionalmente a acumulação, na verdade em princípio vedada, de existir sempre, em qualquer hipótese, quer se trate de cargo de magistério com outro técnico ou científico, ou de dois cargos de magistério, que existam compatibilidade de horários e correlação de matérias, aludidas no preceito constitucional.

Do preceito constitucional resulta, no entanto, de modo indisputável, que “não podem ser acumulados mais de dois cargos, em qualquer caso” (PONTES DE MIRANDA, “Comentários à Constituição Federal Brasileira de 1946”, 2ª ed., 1953, página 229).

Com efeito, como se expressou eminente constitucionalista, “é clamoroso e injusto que um homem desfrute os proventos de vários empregos quando muitos, competentes e virtuosos, lutam debalde para obter um só” (CARLOS MAXIMILIANO, “Comentários à Constituição Brasileira”, nº 464).

O professor Casasanta, em verdade, tem três cargos públicos: professor de direito constitucional, professor de Língua Portuguêsa e membro do Conselho Administrativo da Caixa Econômica.

Um, êste último, não é cargo técnico, é simples cargo administrativo, não tem qualquer correlação com os dois primeiros, de sorte que o seu exercício pelo mencionado professor é, em meu parecer, manifestamente ilegal.

CARLOS MAXIMILIANO, ex-ministro da Justiça e da Côrte Suprema, antigo consultor geral da República, nos Comentários à Constituição Brasileira” recorda certa passagem do sermão da Terceira Dominga da Quaresma, proferido na Capela Real, no ano de 1665, pelo padre Antônio Vieira, em que o célebre orador sacro e clássico português verberou o abuso das acumulações remuneradas: Há sujeitos, na nossa Côrte, que têm lugar em três e quatro tribunais; que tem quatro tribunais; que têm quatro, que têm seis, que têm oito, que têm 10 ofícios. Êste ministro universal não pergunto como vive, nem quando vive. Não pergunto como acode as suas obrigações, nem quando acode a elas. Só pergunto como se confessa”.

E aludia a seguir o genial orador sacro a fatos históricos, a ocorrências sobrenaturais: “Não era cristão PLATÃO, e mandava, na sua “República”, que nenhum oficial pudesse aprender duas artes. E a razão, que dava, era: Porque nenhum homem pode fazer bem dois ofícios. Em semelhantes obrigações se viu metida uma hora a Alma Santa: mas vêde como ela confessou a sua insuficiência e depois o seu escrúpulo. Possuerunt me custodem in vineis: meam non custodivi ” (Cant. 1. 5). Puseram-me por guarda duas vinhas; e eu não guardei a minha vinha. Pois ao menos, Alma Santa, a vossa vinha por vossa, por que a não guardastes? Porque a quem entregam muitas vinhas não pode guardar nenhuma. A sim confessou uma alma que se quer salvar” (ob. cit., nota ao nº 464).

Êstes conceitos por certo não se aplicarão ao eminente professor da Universidade de Minas Gerais. Exato, porém, é que a Constituição federal, na sua letra e no espírito, não lhe permite a acumulação dos vários cargos que atualmente exerce.

O poder do veto

III. Cabe ainda aqui examinar a argumentação do eminente professor, ora recorrente, ilustre autor de “O Poder do Veto”, se pode a autoridade administrativa, no caso o presidente da República, desfazer os atos de nomeação reputados ilegais, decretando-lhes a anulação, ou o anulamento, como se exprime o insigne SEABRA FAGUNDES atraído pela nomenclatura dos autores italianos (“Revogação e Anulamento do Ato Administrativo”, in “Rev. de Direito Administrativo”, vol. II, pág. 482).

Sem dúvida que é sempre possível a anulação do ato contrário à lei, do ato ilegal, embora tenha criado situação jurídica concreta para o particular, ou “une situation juridique subjective“, como lhe prefere chamar LÉON DUGUIT (“Leçons de Droit Public Général”, 1926, pág. 67). O ato então será inválido pela inobservância, na sua origem, das prescrições essenciais exigidas por expresso texto legal – “l’invalidità derivi dalla sua non rispondenza alle norme giuridiche“, como conclui SANTI ROMANO, em obra notável (“Scritti Minori”, 1950, vol. II, pág. 330)

O anulamento, como escreve RENATO ALESSI, da Universidade de Parma, expressa a reação da ordem jurídica contra a medida enfermada de invalidez e se efetiva pela sua eliminação do mundo jurídico: “A sua volta, pertanto, l’annulamento se presenta come il mezzo onde si realizza la reazione dell’ordinamento contro i provvedimenti affetti da invalidità, e si realizza atraverso una eliminazione del provvedimento invalido dal mondo giuridico” (“Diritto Amministrativo”, 1949, vol. I, pág. 229).

E pouco importa tenha o ato se constituído, como na espécie, por êrro de direito, baseado numa falsa interpretação da norma legal. O ato nasce inválido, a invalidez perdura e pode ser declarada a qualquer tempo (CAMEO, “Osservazioni sul errore come vizio degli atti amministrativo”, in “Giurisp. it.”, 1918, III, 286).

Ao cabo de contas, o que existiu foi o exercício irregular do poder por parte da autoridade administrativa, foi violação dos direitos e interêsses da administração pública, do que não resulta o convalescimento do ato. “Chi eserciti illegittimamente l’autorità, viola singoli diritti o potestà degli amministrati, non già un obbligo inerente all’autorità como tale”, discursa o Prof. MASSIMO SEVERO GIANNINI, em lição lúcida e exata (“Lezioni di Diritto Amministrativo”, 1950, pág. 101).

Daí decorre o poder de revisão, de anulamento, a qualquer tempo, desde que descoberto o vício, do ato administrativo.

Em notável acórdão do Supremo Tribunal Federal, o ministro OROZIMBO NONATO referiu-se, a propósito de revogação e anulação do ato administrativo, à lição de ARNALDO DE VALES: aquela, a revogação, se dá por motivos de conveniência, funda-se em considerações de oportunidade, enquanto que, no caso de anulamento do ato enfermado de vício, a administração o elimina, “lo ritira, stabilendo, di regola, che talle atto deba considerarsi come non mai esistito”.

A distinção que é clara, escreve o eminente mestre e preclaro juiz do Supremo Tribunal Federal, não se faz pelo prazer de dividir e classificar, corresponde, em real verdade, a valores lógicos, para concluir: “Adotado o critério do monografista italiano, é permitido à administração “anular o ato ilegítimo que antes expedira, ficando, sempre, naturalmente, salvo ao particular pleitear em juízo a restauração do ato anulado, se provar o infundado da anulação, doutrina contra a qual não existe, em nosso direito, lei ou princípio, e que concilia o interêsse público como particular” (“REVISTA FORENSE”, vol. 96, pág. 311; “Rev. de Direito Administrativo”, vol. I, pág. 186).

Era o que PEDRO LESSA antes já assentara, no mesmo Tribunal, em veneranda declaração de voto: “Não há disposição de lei, nem princípio de direito que vede à administração a reforma ou cassação dos seus atos ilegais, visto como de atos tais nenhum direito pode emanar para as pessoas em benefício das quais foi realizado o ato ilegal” (in “Estudos de Direito Fiscal”, do Prof. SÁ FILHO, 1942, pág. 261). No mesmo sentido, SEABRA FAGUNDES, estudo citado, loc. cit.; GUIMARÃES MENEGALE, “Direito Administrativo e Ciência da Administração”, vol. I, pág. 103; PAULO NEVES DE CARVALHO, “Da Revogação no Direito Administrativo”, 1951, pág. 123.

Em face dêsses ensinamentos, parece lícito concluir que pode o govêrno desfazer os atos dos quais resultou para o professor Mário Casasanta acumulação remunerada, vedada por expressa disposição de ordem constitucional.

Pouco importa se trate de cargo de professor catedrático, portanto, de cargo vitalício. Argumenta, com efeito, o recorrente que é titular de cargos vitalícios, não podendo perdê-los senão por sentença judiciária.

Em primeiro lugar, somente aos catedráticos por concurso de títulos e de provas assegura a Constituição a vitaliciedade (art. 168, nº VI) e o Dr. Casasanta não é, ao que se depreende, professor catedrático de Língua Portuguêsa, feito, mediante concurso de provas, na Faculdade; é professor-fundador como consta do processo, o que basta para tornar inválida a sua nomeação.

De qualquer forma, essa investidura foi irregular, feita com violação de desenganado preceito da Carta Política, do artigo 185 da Constituição federal: o ato se originou com vício de ilegalidade, podendo ser anulado a qualquer tempo, como se mostrou com apoio na doutrina e na jurisprudência, em juristas e magistrados.

Pouco importa, pois, fôsse o recorrente catedrático da Faculdade de Filosofia desde a sua fundação, como consta do processo. Titular que era, pelo menos, de dois cargos, ou seja, professor de Direito Constitucional e membro do Conselho Administrativo da Caixa Econômica, não poderia o eminente professor ser legalmente nomeado para o cargo de professor de Língua Portuguêsa, na Faculdade então federalizada. Não tinha direito adquirido a nomeação como, em caso idêntico, decidiu o Supremo Tribunal Federal, cassando, por unanimidade de votos, o mandado de segurança a que se apega o recorrente, concedido, por simples maioria, ao professor Adalberto Moreira dos Santos Pena pelo Tribunal Federal de Recursos (recurso ext. nº 23.100, relator ministro BARROS BARRETO, “Rev. de Dir. Administrativo”, vol. 34, pág. 205).

IV. Como se verifica, o professor Mário Casasanta, sendo catedrático de Direito Constitucional da Faculdade de Direito da Universidade de Minas Gerais, não poderia ter sido nomeado para o Conselho Administrativo da Caixa Econômica Federal de Minas Gerais, emprêgo remunerado de entidade autárquica.

A nomeação se fêz com violação do preceito constitucional, que veda a acumulação de cargos públicos, salvo cargos de magistério ou técnico-científico.

O cargo na Caixa Econômica é, com efeito, cargo administrativo e, por isso mesmo, não pode ser acumulado com qualquer outro.

Por outro lado, foi ilegal o ato de nomeação do mesmo professor para a cátedra de Língua Portuguêsa da Faculdade de Filosofia, ao ser essa Escola federalizada, em 1950.

Não há, com efeito, entre as duas cátedras, “correlação de matérias”, exigida pelo preceito constitucional.

Correlação: o prefixo co exprime reciprocidade, de sorte que correlação significa relação mútua, recíproca, como registram todos os dicionários. Correlação, relação mútua de dois têrmos (MORAIS), relação mútua entre pessoas ou coisas (CÂNDIDO FIGUEIREDO). Lê-se em LITRÉ: “Correlaction. Qualité de ce qui est correlatif. Correlatif: 1°) Qui est dans une relation telle avec un autre objet, que l’un suppose l’autre” (“Dic. de la Langue Française”). Do mesmo modo registra LAROUSE: “Correlatif. Terme lié a un autre et dependent de lui, que l’un ne peut supposer sans l’autre” (“Nouveau Larouse Illustré”).

Para haver correlação de matérias, necessário que uma tenha relação com a outra e vice versa. “Correlative. Having indicating or involving a reciprocal relation” (“Webster’s New International Dictionary”). Essencial, na hipótese, que houvesse relação entre Língua Portuguêsa e Direito Constitucional e, ainda, que a mesma relação houvesse entre Direito Constitucional e Língua Portuguêsa, o que ninguém poderá afirmar.

Com efeito, dispõe o dec. nº 35.956, de 2 de agôsto de 1954, que a correlação de matérias pressupõe a existência de relação imediata e recíproca entre os conhecimentos específicos cujo ensino ou aplicação constitua atribuição principal dos cargos acumuláveis (art. 8°).

A fonte dessa atenuação da regra constitucional é a lei nº 44-B, de 2 de junho de 1892, vetada pelo MARECHAL DEODORO, veto, porém, rejeitado pelo Congresso. Nesse diploma, admitiu-se a acumulação no exercício simultâneo de serviços públicos compreendidos por sua natureza no desempenho da mesma função de ordem profissional, científica ou técnica”.

Agora, face à vigente Carta Política, não se exige, para a acumulação, se trate do “desempenho da mesma função”, mas, que haja “correlação de matérias” nas funções de magistério ou técnico-científicas.

Quem poderá afirmar que existe relação entre Direito Constitucional e Língua Portuguêsa? Para o ensino da língua pátria, serão necessários conhecimentos de Direito Constitucional? A relação há de ser recíproca, a reciprocidade está implícita é da definição mesma de correlação, como registram todos os dicionários.

Nem se dirá que exercendo a cátedra em Faculdade particular, ao ser federalizada, adquirira o recorrente direito de ser nomeado. Conforme frisamos, já o Supremo Tribunal desfez êsse equívoco do eminente professor, abordoado a um aresto que reformado fôra: em verdade decidira o Tribunal Maior, por unanimidade de votos, reportando-se a julgado anterior, que, “inegàvelmente, a lei federal, ao oficializar a Universidade Mineira, encontrou o recorrido no gôzo de uma acumulação; mas, então, esta não brigava com qualquer preceito constitucional”. De fato, decidiu o acórdão, “jamais poderia também ser invocado um pretenso direito adquirido, contra mandamento expresso da Carta Política vigente e que, por sem dúvida, não está compreendido no artigo 24 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias” (“Rev. de Dir. Administrativo”, vol. 34, pág. 207).

Neste sentido foi o parecer proferido pelo procurador geral da República, Dr. PLÍNIO DE FREITAS TRAVASSOS, unânimemente aceito pelo Tribunal Excelso: “Era êle professor de uma instituição de ensino privado – a Universidade de Minas Gerais, e, como tal, podia acumular tal função com o exercício de um cargo público, pois de tal acumulação não cuida a Constituição federal. Federalizada, porém, tal Universidade, cessou o direito do recorrido a tal acumulação, pois a referida federalização não pode ter o efeito de assegurar a alguém qualquer direito contra o que a Constituição federal expressamente dispõe” (rev. cit., loc. cit.).

Na verdade, não podia o professor, no caso citado, como não poderia o Dr. Casasanta, ter sido nomeado, como o fôra, para a cátedra de Língua Portuguêsa, da Faculdade de Filosofia da Universidade de Minas Gerais.

Acumulação de boa-fé

V. O parecer do meu ilustre antecessor considerou a hipótese como de acumulação de boa-fé, regida pelo art. 193 do Estatuto dos Funcionários Públicos, caso em que “o funcionário optará por um dos cargos”.

Não diz a lei expressamente como proceder a administração, caso não faça o funcionário a opção.

Parece-me que a lei presume ser “o cargo que exercia há mais tempo” o preferido pelo funcionário, pois dispõe, no parág. único do citado art. 193:

“Provada a má-fé, perderá (o funcionário) também o cargo que exercia há mais tempo e restituirá o que tiver percebido indevidamente”.

Efetivamente, todos os cargos, após o primeiro, foram de investidura ilegal.

Infelizmente, é sempre difícil vencer “o interêsse pessoal, pugnaz e jamais rendido”.

Na hipótese, sou por que o Ministério da Educação e Cultura notifique, por ofício, ao Professor Mário Casasanta para, no prazo de 10 dias, optar por um dos três cargos que atualmente exerce, nos têrmos do citado art. 193, o que se lhe concedeu, e, caso não faça o ilustrado professor a opção, seja lavrada a sua exoneração dos cargos de professor de Língua Portuguêsa e de membro do Conselho Administrativo da Caixa Econômica, restando-lhe a cátedra de Direito Constitucional, que é o cargo que exerce há mais tempo.

Salvo melhor juízo.

Rio de Janeiro, 8 de dezembro de 1954. – A. Gonçalves de Oliveira, consultor geral da República.

_________________

Notas:

* N. da R.: A Comissão Especial nomeada pelo govêrno para apreciar a acumulação de cargos públicos, para a qual foi remetido o processo pela Secretaria da Presidência da República, decidiu na conformidade com êste parecer (“Diário Oficial” de 17-3-955, págs. 4.605-4.606).

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