Exportação De Mate – Fixação De Quotas – Comércio Interestadual – Instituto Nacional Do Mate, de Haroldo Valadão

– O sentido natural da palavra exportação é o de exportação para o estrangeiro.

– O poder de regular o comércio internacional e interestadual está sujeito às limitações estabelecidas pela própria Constituição.

– A fixação de quotas de exportação pelo Instituto Nacional do Mate, quanto aos Estados do Paraná e de Santa Catarina e apenas para o Rio Grande do Sul, é manifestamente inconstitucional.

PARECER

I. O Instituto Nacional do Mate. criado pelo dec.-lei n. 375, de 18 de abril de 1938, e reorganizado pelo dec.-lei número 8.709, de 17 de janeiro de 1946, “é uma entidade com personalidade própria, de natureza parestatal, sob a jurisdição do Ministério da Agricultura” (dec.-lei n. 8.709, art. 2°), que tem poderes para baixar resoluções, aprovadas pela sua Junta Deliberativa.

A Junta compõe-se, art. 7°, de: “a) um representante dos produtores e outro dos industriais e exportadores de mate dos Estados do Paraná, Santa Catarina e Rio Grande do Sul e do Território de Ponta Porã”; e de “b) um representante, designado pelo govêrno de cada um dos citados Estados e Território”, sendo presidida por um presidente, de livre nomeação do govêrno federal.

Sôbre as resoluções desta organização parestatal federal, dispõe o art. 4°:

“Para consecução dos fins que lhe são atribuídos, o Instituto Nacional do Mate poderá baixar atos – resoluções, instruções e editais – que obrigarão a todos os interessados na economia ervateira”.

E sôbre as atribuições da Junta Deliberativa, lê-se o seguinte texto:

“Art.10. São, atribuições da Junta:

a) traçar a política econômica e aprovar o plano de administração anual apresentado pelo presidente do Instituto;…

g) fixar preços para a venda do mate e quotasdeprodução, industrialização e exportação“.

A resolução em causa, de n. 228, de 21 de março de 1948, a que se referiu a resolução n. 357, de 28 de março de 1952, estabeleceu quotas de exportação: I, do Paraná e Santa Catarina, para o Uruguai, a Argentina, o Chile, o Rio GrandedoSul e Mato Grosso; II, do RioGrandedoSul para a Argentina; III, de Mato Grosso para a Argentina; IV, de São Paulo para a Argentina.

Mas a de n. 357 revigoroutaisquotasapenas “para exportação do Paraná e Santa Catarina com destino ao Rio Grande do Sul”, continuandosuprimidasasquotas referentes ao comércio para o estrangeiro ou outros Estados.

II. Teria o texto legal, acima transcrito, art. 10, g, do dec.-lei n. 8.709, autorizado, na expressão “fixar quotas de exportação“, a fixação de quotas de exportação, quer internacional, quer interna ?

Note-se, desde logo, que o sentidonatural da palavra exportação é o de exportação para o estrangeiro.

Assim nos lexicons: “Mandar ou transportar paraoutro país (produtos das indústrias ou artes nacionais)” (CÂNDIDO DE FIGUEIREDO, MORAIS, AULETE, etc.).

Destarte, a lei teria dado à Junta Deliberativa do Instituto o poder de fixar quotas de exportação apenas para o exterior, tara a erva-mate mandada ou transportada para outra país, para o estrangeiro.

Assim se interpretam normalmente as palavras “importação” e “exportação” quando usadas nas leis e Constituições.

Não tem outro significado, por exemplo, aquelas palavras no n. III do artigo 15 da Constituição:

“Art. 15. Compete à Uniãodecretarimpostos sôbre:…

III, produção, comércio, distribuição e consumo, e bem assim importação e exportação de lubrificantes a de combustíveis líquidos ou gasosos de qualquer origem ou natureza estendendo-se êsse regime, no que fôr aplicável, aos minerais do país e à energia elétrica”.

E esta fôrra a lição de RUI BARBOSA ao tempo da Constituição de 1891, em face da palavra “exportação” na competência impositiva estadual. art. 9°, n. I: “Eu sustento que só a estrangeira. E deduzo a minha limitação de um fato da ordem mais notória, como é de que, no uso comum de profanos e doutos, o emprêgo do tempo exportação, ou importação, quandonãoampliadopor uma expressão declarativa, alude sempre ao comércio de um com outro pais, excluindo, portanto, no mesmo pais, o de uma com outra província, o de um com outro Estado” (“O Direito”, vol. 92, pág. 59).

E após torrencial citação de lexicons, de dicionários de economia e de finanças, de dicionários jurídicos, concluiu o insigne constitucionalista: “É universal, portanto, em meu apoio, o consenso das opiniões: desde os filólogos até aos economistas, desde os financeiros até aos jurisconsultos, desde os comercialistas até aos magistrados, desde a prática legislativa européia até à exegese constitucional americana, tudo conspira em favor da apreciação formulada por mim: o têrmo exportação, desacompanhado e só, indica “exclusivamente o movimento comercial de um país para o estrangeiro” (“O Direito”, vol. 92, pág. 66).

Note-se, ainda, a citação que RUI BARBOSA fêz de MARSHALL, tão a propósito quando se comemora o bicentenário do nascimento dêsse insigne juiz: “Não bastam os juristas? Terão de vir depor também os magistrados ? Pois “invoquemos o mais eminente: é JOHN “MARSHALL o oráculo dos constitucionalistas, o pontífice do direito americano, aquêle de quem se diz, nos Estados Unidos: “É o maior juiz, que já se sentou nos nossos tribunais, e tirante lord MANSFIELD, o maior, que o mundo já viu”. Creio que êste não pertence à desprezível casta dos lexicógrafos. Ora, MARSHALL definia importação como eu sustento que deve definir-se: “Que vem a ser importações ? Ensinam as lexicons que são as causas importadas. Se pedirmos ao uso a significação da palavra obteremos igual resposta. Importação chamam-se os artigos introduzidos no vais. They are the articles themselves which are brouqht into thecountry” 52) (Brown et al. v. State of Maryland)”.

Em outro tópico da mesma sentença insiste êle: “Exportar é transportar gêneros para fora do país (to carry goods out of the country); e, semelhantemente, importar diz-se o introduzi-los” (“O Direito”, vol. 92, pág. 64).

Ver-se-á, agora, que só no sentido de exportação internacional poderia, constitucionalmente, ter sido usada, no decreto-lei a palavra “exportação”.

III. O assento constitucional do referido texto legal, do art. 10, g, do decreto-lei n. 8.709, quer ao tempo em que foi promulgado (Carta de 1937, artigo 16, VII), quer atualmente (Constituição de 1946, art. 5°, XV, k), é a disposiçãodandocompetênciaà UniãoFederalparalegislarsôbre “comércio exterior e interestadual” e já vinha, nos mesmos têrmos, da Constituição de 1934, art. 5°. XIX, i, e estava na de 1891 com dizeres:

“Art. 34. Compete privativamente ao Congresso Nacional: …

5° Regular o comércio internacional, bem como o dos Estados, entre si e com o Distrito Federal…”.

Constitui, aliás, o grande princípio da, Constituição dos Estados Unidos, a célebre commerceclause, contida no artigo 1°, seção VIII, n. 3:

“O Congresso terá poderes para…

3. Regular o comércio com as nações estrangeiras, de Estado com Estado e com as tribos indígenas”.

A finalidade do preceito constitucional fôra fixada nos Estados Unidos desde o conhecido cato Gibbons v. Ogden. Assim ao mesmo se referiu o ChiefJustice MARSHALL, em voto no caso Brown outros v. Estado de Maryland: “Esta questão foi estudada no caso de Gibbons contra Ogden (2, “Repertório de Wheaton”, 1), no qual se declarou que o poder de si mesmo é completo, e não admite outras limitações mais que as prescritas pela Constituição” (“Decisões Constitucionais de Marshall”, traduzidas por AMÉRICO LÔBO. Rio, Imprensa Nacional, 1903, pág. 315).

Limitações do Poder de Regular o Comércio Internacional e Interestadual

Quer dizer: o poder de regular o comércio internacional e interestadual está sujeito às limitações estabelecidas pela própria Constituição.

E, no Brasil, o emérito BARBALHO também fixara, desde a Constituição de 1891, a razão de ser desta importante atribuição federal.

Eis suas palavras, tão ilustrativas na parte referente ao comércio interestadual: “Dos Estados entre si. A regulamentação da comércio interestadual não poderia ficar na esfera privativa de cada um dos Estados, pois não é assunto exclusivamente de seu peculiar interêsse e a êles cometida traria perigo e dano para o interêsse geral, além de que indireta, mas poderosamente, influiria, de modo também nocivo, sôbre o comércio exterior.

“A Constituição sàbiamente arredou de seu plano esse obstáculo à União dos Estados, essa fonte de discórdias e conflitos entre êles, essa origem de males, que em resultado trariam o esfacelamento da federação. E tanto se preocupou dêste objeto que, além de pô-lo sob a inspeção do govêrno federal, fazendo dêle regulador o Congresso Nacional, declarou livre, isento de impostos, o comércio interestadual, quer terrestre, quer costeiro (arts. 7°, n. 2, e 11, n. 1°) e proibiu distinções e preferências em favor dos portos de uns contra os de outros Estados (artigo 8°), no intuito de manter uma “completa igualdade comercial” (“Constituição de 1891”, pág. 107).

Deixou, aí, BARBALHO, bem clara, a finalidade da disposição constitucional, relacionando-a com outras, atinentes ao mesmo e único propósito: impedir a retaliação entre os Estados, estabelecer por lei federal a completa igualdade comercial entre êles.

Assim também se entendia nos Estados Unidos, segundo a lição de ORDRONNAUX (Constitution Legislative in the United States”, págs. 291-292), invocada por RUI BARBOSA: “Nos Estados Unidos, pelo que respeita ao comércio, não há senão um país, com a mais livre circulação de produtos, sem estorvos, nem discriminações”. “Cada Estado é um mercado franco aos outros Estados. Êste princípio, consolidado pelas sentenças da Suprema Côrte desde os dias de MARSHALL até hoje. deve ter-se por definitivo. Êle quadra a todos os objetos negociáveis, ou se importem de países estranhos, ou de Estados irmãos; porque, num e noutro caso, constituem matéria de legislação mercantil, e, em tal caráter, o seu direito ao transporte e à circulação através do país se acha sob a autoridade exclusiva do Congresso” (“O Direito”, vol. 92, pág. 52).

E, por isto, invocando ainda decisões da Suprema Côrte daquele país e opiniões de autores norte-americanos, concluiu RUI BARBOSA em novo estudo: “Mas, se o próprio Congresso Nacional, em quem reside, por outorga de um texto categórico a atribuição constitucional, a êle dada sem reserva alguma expressa, de regular o comércio entre os Estados, não o pode exercer, criando óbices, ou decretando Proibições a êsse comércio, com maioria de razão não o podem embaraçar, reduzir, ou vedar, por qualquer modo, os Congressos estaduais, a que a Constituição nenhum poder confere sobre as relações comerciais dos Estados uns com os outros” (“Rev. de Direito”, vol. 38, pág. 47).

No mesmo sentido foi, no Brasil, a lição de AURELINO LEAL: “Limites do Poder de Regular o Comércio…. “Êste poder, como todos os outro; de que o Congresso foi investido, é completo em si mesmo; pode ser exercido na sua maior extensão e não conhece limites senão os prescritos na Constituição” (“Decisions”. pág. 439). A opinião é sem discrepância. Lá como aqui, porém, a Constituição estabelece barreiras que o Congresso não pode transpor. Assim, é-lhe expressamente vedado tributar a cabotagem (n. 2 do art. 7°); criar distinções e preferências entre os portos dos Estados (art. 8°); tributar a exportação estadual, os imóveis rurais e urbanos, a transmissão de propriedade, as indústrias e profissões, os telégrafos e “correios estaduais (art. 9° ns. 1, 2, e 4, e § 1°, n. 2); criar impostos de trânsito pelo território de um Estado, ou na passagem de um para outro, sôbre produtos de outros Estados da República ou estrangeiros; e bem assim sôbre os veículos de terra e água que os transportarem (n. 1 do art. 11) (“Teoria e Prática da Constituição Federal Brasileira”, vol. 1. pág. 559).

Estão, pois, aí, naprópriaConstituiçãooslimitesque a lei federal não poderá jamais ultrapassar no regular comércio, especialmenteinterestadual.

E o Supremo Tribunal Federal, interpretando, o texto da Carta Magna de 1891, já dissera, pela sua maioria. em acórdão de 20 de janeiro de 1917: “que, manifestando em têrmos assim claros e exatos êsse pensamento, cautelosamente afastou, no interêsse do sistema federativo, a possibilidade de quaisquer distinções mentais contrárias a seu intuito, que era garantir a liberdade do comércio internacional e interestadual, sujeita-lo a um regime único na República, impedindo que medidas discordantes dos Estados o afetassem, anulando ou cerceando a atividade individual nas relações mercantis; que, no mesmo fito, o legislador, no art. 7°, § 2°, exigiu da própria União a uniformidade para todo o território nacional nos impostos decretado, e. no, art. 8°, proibiu-lhes distinções e preferências em favor de uns contra outros portos dos Estados” (“Rev. do Supremo Tribunal”, vol. II, págs. 413-414), e no voto vencido: “O histórico do nosso dispositivo constitucional também demonstra que o legislador constituinte teve em mira afastar possíveis atritos entre os Estados, assegurando assim a unidade nacional; e, nesse intuito, reservou para a União a atribuição exclusiva da regular o comércio interestadual, tornando impossíveis as guerras de tarifas” (“Rev. do Supremo Tribunal”, vol. II, pág. 416).

Tornando plena realidade esta diretriz de unificação econômica do pais, diversas disposições foram adotadas na Constituição de 1934, mantidas na Carta de 1937 e na atual Constituição de 1946.

Por isso pôde escrever, a propósito da vigente Constituição, o ilustre professor ALIOMAR BALEEIRO:

“43. A unidade política do país, cuja manutenção e defesa, repetida e enfàticamente, se exige, sob juramento, ao primeiro magistrado (art. 83 da Constituição), seria bem precária se o território nacional não representasse um todo do ponto de vista econômico. Certamente, muito podem, as origens históricas, as tradições, a língua, a religião, os costumes, todos os valores morais e espirituais, mas o interêsse econômico de que o país todo constitua o mercado interno, comum, sem barreiras de qualquer natureza para a produção doméstica, é e será sempre um dos mais sólidos elos da unidade nacional. Nenhuma industrialização do país, por exemplo, será possível, de modo geral; senão com alicerces seguros nesse mercado interno.

“Êsse interêsse comum pode ser estorvado, como já foi, por medidas hostis, relativamente ao comércio interestadual ou por imposições que ignorem o sentido daquela unidade.

A Constituição, na profilaxia desses males, enuncia alguns princípios, dos quais só interessam ao nosso estudo os de ordem fiscal. Reservada ao Congresso a competência para legislar sôbre normas de direito financeiro e sôbre o comércio exterior e Interestadual (art. 5°, XV, b e k), do que podem provir soluções para problemas imprevistos, outros princípios disciplinaram desde logo a tributação, de sorte a suprimir atritos e tensões entre os vários pontos do território. São regras que exprimem êsses princípios vinculados à unidade econômica do país e excludentes da tributação Interestadual ou intermunicipal:

“a)uniformidade dos tributos federais em todo o território nacional, excluídas distinções ou preferências para um pôrto em detrimento de outro de Estado diverso (art. 17);

b) vedação de discriminações tributárias de Estado, Distrito Federal e Municípios em razão de procedência, entre bens de qualquer natureza (artigo 32);

c) uniformidade do impôsto de vendas e consignações quanto à procedência ou destino (art. 19, § 5°);

d) vedação de tributos interestaduais ou intermunicipais sôbre o tráfego, ressalvadas as taxas para construção, conservação e, melhoramentos de estradas, inclusive pedágio (artigos 27 e 19, alínea V)” (“Limitações Constitucionais ao Poder de Tributar”, páginas 127-128).

Eis, aí, proclamado o princípio fundamental da unidade econômica de todo o país, dum mercado interno comum, examinadas as disposições constitucionais limitativas de qualquer tributação atentatórias de tal unidade.

Destaque-se, entretanto, o preceito do art. 27, que proveio do art. 17, n. IX, da Constituição de 1934, proibitivo de limitações ao tráfego de qualquer natureza.

Na Carta de 1937, “vigente” ao ser promulgada a questionado dec.-lei número 8.709, de 17 de janeiro de 1946, se prescrevia no art. 25, incisivamente:

“Art. 25. O território nacional constituirá uma unidade do ponto de vista alfandegário, econômico e comercial, não podendo no seu interior estabelecer-se quaisquer barreiras alfandegárias ou outras limitações ao tráfego, vedado assim aos Estados como aos Municípios cobrar, sob qualquer denominação, impostos interestaduais, intermunicipais, de viação ou de transporte, que gravem ou perturbem a livre circulação de bens ou de pessoas e dos veículos que os transportarem”.

Em face dessas claras e taxativas proclamações constitucionais, da unidade econômica e comercial do território brasileiro e da proibição de quaisquer barreiras alfandegárias ou outras limitações ao tráfego, é evidente que a lei promulgada sob seu império só podia ter usado o têrmo quotas de exportação no sentido normal, de quotas de exportação para o estrangeiro, e jamais no de quotas de exportação, para o comércio interestadual, para o Estado A ou para o Estado B, da Federação brasileira.

 A fixação de quotas de exportação pelo Instituto Nacional do Mate, quanto aos Estados do Paraná e de Santa Catarina e apenas para o Rio Grande do Sul, é manifestamente inconstitucional

Se não se interpretasse o texto do art. 10, g, do dec.-lei n. 8.709, no sentido acima, ter-se-ia de considerá-lo manifestamente inconstitucional, padeceria êle da inconstitucionalidade de nascimento contrário que seria desde sua promulgação à Carta vigente, no quebrar o principio constitucional da unidade comercial do território pátrio, no atentar centra a proibição constitucional de limitações ao tráfego, à livre circulação de bens em todo o país.

Por isto pôde dizer o eminente professor SAMPAIO DÓRIA: “A livre circulação interna de bens é o melhor cimento da solidariedade, e da unidade nacional”. e, ainda: “O princípio do livre trânsito de mercadoria entre os Estados federados, ou da liberdade do comércio interno é tão essencial à Federação como a luz às côres” (“Direito Constitucional”, 2° tomo, 3ª ed., 1953, 34-35).

Doutra parte, e êste argumento é, também, decisivo, a atual Constituição, no seu art. 31, I, veda terminantemente “à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, criar distinções entre brasileiros ou preferênciasemfavordeunscontraoutrosEstadosouMunicípios“.

O preceito, surgiu na Constituição de 1934, art. 17, com a mesma redação atual, e tinha na Carta de 1937, art. 32, redação ainda mais taxativa, vedando o estabelecimento de “discriminações e desigualdades entre Estados ou Municípios”.

Ora, na espécie, as quotas de exportação fixadas pelo Instituto representaram, claramente, tratamento discriminatório, desigual, importaram em conceder preferências em favor de uns contra outros Estados do Brasil, no comércio interestadual de erva-mate.

Di-lo o próprio Instituto quando nas informações no processo de mandado de segurança: “… eis, porque, para a exportação dos Estados do Paraná e Santa Catarina para o do Rio Grande do Sul, se mantém a exigência de quotas estabelecido pela resolução n. 357. Convém ressaltar, também, que, somente para o Estado do Rio Grande do Sul, foi adotada essa limitação, para proteger a economia ervateira daquele Estado, estando livre a exportação para todos os demais Estados da União“.

Destarte afirma-se, categòricamente, o estabelecimento de uma limitação ao convênio interestadual, de uma restrição à exportação doa Estados do Paraná e Santa Catarina para o do Rio Grande do Sul, e acrescenta-se, com precisão, que tal limitação foi estabelecida apenas para o Estado do Rio Grande do Sul, em proteção à economia, ao comércio, daquele Estado.

Houve, assim, tratamento discriminatório, desigual, ficando os comerciantes do Estado do Rio Grande do Sul em posição preferencial sôbre os dos Estados do Paraná e Santa Catarina, êstes com restrição à venda de suas mercadorias e aquêles com privilégio para seu comércio; com um verdadeiro monopólio.

Proibiu-se, pois, o trânsito de mercadorias dos Estados do Paraná e de Santa Catarina, só de produtos dêstes Estados, e apenas para o Estado do Rio Grande do Sul, dando ao comércio dêste último Estado uma situação preferencial na venda da erva-mate.

Em conclusão: a fixação de quotas de exportação pelo Instituto Nacional do Mate quanto aos Estados do Paraná e de Santa Catarina e apenas para o do Rio Grande do Sul com base no art. 10, g, do dec.-lei n. 8.709, de 17 de janeiro de 1946, é manifestamente contrária aos preceitos constitucionais mencionados, particularmente ao disposto nos artigos 25 e 32, a, da Carta de 1937, vigentes ao ser promulgado aquêle diploma legal, e aos arts. 27 e 31, I, da Constituição de 1946.

IV. Inexiste no dec.-lei n. 8.709, de 1946, qualquer atribuição, ao Instituto de constituir um agente-vendedor exclusivo para os negócios de mate entre os comerciantes do Estado do Rio Grande do Sul e os de Paraná e Santa Catarina.

E, por isto, não a pôde citar o mesmo Instituto quando informou sôbre o pedido de mandado de segurança.

O art. 146 da Constituição permite que a União, mediante lei especial, monopolize determinada indústria ou comércio, e, portento, por leiexpressa e taxativa.

Não o fêz todavia, o dec.-lei número 8.709.

Nem o fêz, tão excepcional seria o monopólio industrial ou comercial, a própria lei n. 1.522, de 26 de dezembro de 1951, criadora da Cofap, que se limitou a intervir no domínio econômico, sem estabelecer qualquer monopolização.

A criação, pois, do agente-vendedor exclusivo, em causa, não tem base legal.

V. Não foi intempestivo o pedido de segurança apresentado pela consulente, uma vez que entrou em Juízo dentro dos 120 dias do ato do Instituto denegando-lhe licença para remeter a mercadoria para o Rio Grande do Sul.

Não é possível contar tal prazo da data da expedição pelo Instituto da resolução n. 357, em que se baseou o indeferimento da guia de embarque.

Segundo jurisprudência assente do Supremo Tribunal Federal, é inadmissível mandado de segurança contra lei em tese, quando no dizer do eminente ministro OROZIMBO NONATO, “o writ de que se trata visa a uma lei abstratamente, e não a um ato concreto com fundamento nessa lei”.

E assim não se conhece de mandado de segurança contra leis, decretos, resoluções, considerados em abstrato, sem referência a um ato particularizado, concreto em que houve aplicação de tais diplomas.

O mais recente e conhecido acórdão nesse sentido, que reexaminou definitivamente essa matéria, foi o proferido no caso do dec. n. 35.450, que fixou o salário mínimo, em mandado de segurança, originário, n. 2.655, requerido pelo Sindicato de Fiação e Tecelagem do Rio de Janeiro (“Arq. Judiciário”, vol. CXIV, págs. 16 e 54).

Concluindo, assim, a respeito dos quesitos da consulta:

Ao 1°) Sim. Leão Júnior sediado no Paraná, tem direito líquido e certo a remeter para o mercado do Rio Grande do Sul erva beneficiada para chimarrão de seu fabrico, independentemente de quotas.

Ao 2°) Sim. O Instituto Nacional do Mate é obrigado a lhe fornecer as guias de remessa, satisfeitas as demais exigências regulamentares.

Ao 3°) Na hipótese da legalidade do regime de quotas entre Estados, não tem cabimento que as Delegacias Regionais só atendam aos pedidos de um agente-vendedor exclusivo.

Ao quesito, suplementar, referente à tempestividade do pedido de mandado de segurança, respondo afirmativamente.

S. M. J.

Rio de Janeiro, 29 de setembro de 1955. – Haroldo Valadão, professor da Faculdade Nacional de Direito.

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