Intervenção Do Estado No Domínio Econômico, de Zacarias Amaral Vieira

SUMÁRIO: 1. Aspectos do poder de intervenção do Estado no domínio econômico. Seu conceito no direito brasileiro vigente. Compreensão do conceito nas normas dos arts. 146, 147 e 148 da Constituição federal. Uso da propriedade e o moderno conceito de posse. A intervenção do poder em nome da justiça social e econômica consagrada no diploma constitucional. 2. Da questão dos limites da intervenção do poder público no domínio econômico. 3. Modalidades de intervenção estatal no domínio econômico. Conceituação das expressões “utilidade pública”, “interêsse social”, “interêsse público”, “bem-estar social”, “abuso do poder econômico” em face do intervencionismo. A intervenção em face das modalidades do uso e justa distribuição da propriedade. 4. Inteligência das modalidades de intervenção estatal no caso do artigo 147. “Bem-estar social”. Conceito do “uso” da propriedade. Intervenção sem expropriação. A hipótese da justa distribuição da propriedade com igual oportunidade para todos. Expropriação mediante indenização prévia e justa. 5. A possibilidade constitucional da intervenção do Estado para a justa distribuição da posse das terras dos latifúndios com igual oportunidade para todos. Expropriação e prévia indenização. Em face do art. 147 Constituição federal. 6. Conclusões.

1. Aspectos do poder de intervenção do Estado no domínio econômico

Questão tormentosa há sido, inegàvelmente, em todos os tempos e entre os diversos povos organizados jurìdicamente, a pertinente à intervenção do poder público no domínio econômico.

A par das peculiaridades que apresenta ela, na organização de cada coletividade, como lindes, por vêzes, de quase irredutíveis distinções, pela íntima conexidade e entrelaçamento da natureza e efeitos dos problemas disciplinados, invadindo as recíprocas esferas, há, ainda, a levar em conta os aspectos confinantes, sob o ângulo, quer jurídico, quer econômico, de outros, institutos como o do dirigismo, etc., a tornarem seu estudo de extrema complexidade.

Se isto se nos depara, à larga, no âmbito da organização jurídico-econômica de um mesmo povo sob o regime do Estado de Direito, maiores ainda são as características diferenciais entre os vários povos igualmente organizados em atenção à variedade de procedimentos nêles adotadas, originária dos múltiplos fatôres que lhes são peculiares.

Contudo, e sem embargo dessas explicáveis diferenciações, princípios e regras gerais constituem, entre os povos, denominadores comuns a estabelecerem, pela afinidade, um caráter generalizado ao instituto da intervenção do poder público no domínio econômico.

Neste breve trabalho, em que não há margem para um estudo amplo e aprofundado do instituto, sob todos seus prismas, no direito comparado, cingir-nos-emos a breve exame do mesmo na esfera do direito brasileiro, usando, como objetivo especial, demonstrar sua compreensão na norma do art. 147 da Constituição federal de 1946.

Com efeito, isto equivale à afirmativa de que o uso da propriedade condicionada ao bem-estar social, mediante a intervenção dopo der público, para promover sua justa distribuição com igual oportunidade para todos, corresponde ao princípio de intervenção no domínio econômico, consagrado no art. 147 da mesma Constituição.

Essa nova modalidade de intervenção no domínio econômico, seguindo critérios jurídico-econômicos já esposados por outros povos em sua evolução econômico-social e jurídico-política, nos atesta o retôrno da prevalência do instituto da posse sôbre o da propriedade privada, cujo caráter absoluto e rígido se dilui para o atendimento às novas faces dos múltiplos problemas jurídicos, econômicos, sociais e de organização política das comunidades.

Feitas essas digressões preliminares, passemos ao estudo do instituto da intervenção no domínio econômico entre nós como consagrado no art. 146 da Carta federal e, a seguir, ao de sua compreensão na norma do art. 147 da citada Constituição.

2. Da questão dos limites da intervenção do poder público no domínio econômico

Ao princípio da iniciativa privada e da liberdade de profissão, antepôs o novo regime constitucional o da intervenção do Estado no domínio econômico, para monopolizar determinada indústria ou atividade, tendo essa intervenção por base o interêsse público e por limite os direitos fundamentais assegurados na Constituição federal. Está, assim, esposado no art. 146 do mencionado diploma constitucional.

Já outros países haviam admitido, expressamente, a intervenção no domínio econômico. Mas, entre nós, como entre êles, a questão fundamental passara a ser a dos limites dessa intervenção em face do princípio da iniciativa privada e, particularmente entre nós, com respeito à sua aplicação no que tange aos serviços públicos nas três esferas administrativas: federal, estadual e municipal.

A primeira das questões é relativa à latitude dada à monopolização de determinada indústria ou atividade, fundada no interêsse público e limitada pelos direitos fundamentais assegurados na Constituição.

O art. 116 da Constituição federal de 1934 foi, em nosso direito constitucional expresso, o antecedente do dispositivo do art. 146 da vigente Constituição federal de 1946, cujo teor era êste:

“Por motivo de interêsse público e autorizada em lei especial, a União poderá monopolizar determinada indústria ou atividade econômica, asseguradas as indenizações devidas conforme o art. 112, n.º 17, e ressalvados os serviços municipalizados ou de competência dos poderes locais”.

Indubitàvelmente, a consciência moderna sotopõe ao interesse social os egoísmos privados, procurando expungir as formas de exploração econômica conseqüentes aos estados hipertróficos do sistema econômico capitalista, tais, dentre outras, as conhecidas sob a denominação de monopólios, cartéis, trusts, etc.

Na Constituição democrático-social de Weimar já se preceituava no art. 156, princ., o seguinte:

“Por meio da lei, sem prejuízo de indenizar, e aplicando oportunamente as disposições sôbre desapropriação vigentes, pode o Estado converter em propriedade coletiva as emprêsas econômicas que estejam aptas para a socialização”.

Quer através dêsses antecedentes, quer dos demais invocados pelos constituintes de 1846, constata-se ter sido o pensamento dominante, consagrado no texto do art. 146 da Carta de 1946, o da intervenção do Estado da ordem econômica, pertinente ao domínio da economia privada, visando opor-lhe um dique aos extravasantes abusos e atentados ao interêsse coletivo, ou seja, ao interêsse público.

E dentre outros autores eméritos, FRIEDLANDER, in “Sozialisierung”, página 325, e STIER-SOMMLO, in “Reichsverfassung”, pág. 105, acentuam que devem ser privadas as atividades excogitadas no art. 156 da Constituição de Weimar, portanto, excluídas as atividades estatais.

Em suma, as indústrias e atividades sôbre que incide a intervenção do Estado no domínio econômico serão ùnicamente as de caráter privado, excluídas portanto, aquelas destinadas aos entes públicos, ou sejam as designadas por serviços públicos; subordinadas ao regime do direito público diretamente, ou indiretamente exercitadas pelo poder público.

A cláusula constitucional restritiva da intervenção estatal no domínio econômico, consistente no ter esta por limite os direitos fundamentaisassegurados nesta Constituição, substitutiva da redundante e expressamente adotada no art. 116 da Carta de 1934, é, como muito bem o disse o culto e erudita J. H. M. TEIXEIRA, em sua notabilíssima obra “Os Serviços Públicos de Eletricidade e a Autonomia Local”, pág. 187, bastante elucidativa do pensamento predominante do constituinte nacional, em se reportar, ùnicamente, às indústrias e atividades de caráter privado.

Êsse mesmo autor, em. abono à prevalência dêsse critério, invoca a justificação de MÍLTON CAMPOS à sua emenda, convertida no art. 146, onde, dentre outros tópicos, lê-se êste: “Ora, se na ordem econômica a amplitude da intervenção do Estado não estiver limitada pelos direitos e garantias individuais que a mesma limitação consagra, criaremos o risco de suprimir a liberdade em benefício da igualdade social a que visamos” (ob. cit., pág. 190 v.; “Anais da Assembléia Constituinte de 1946”, de 18-5-1946, páginas 1.819-1.821).

Aliás, a aceitação dêsse caráter privado das indústrias e atividades, destinatárias da intervenção do Estado no domínio econômico, já era acentuada, anteriormente, em pareceres e trabalhos de mérito, não só por vários das cultores de nosso direito como, por excelência, pelo insigne RUI BARBOSA e pelo grande jurista e magistrado EDUARDO ESPÍNOLA, respectivamente, em “Os Privilégios Exclusivos na Jurisprudência Constitucional dos Estados Unidos”, parecer, 1-d, páginas 3-5, e em “Questões Jurídicas e Pareceres”, 2.ª série, págs. 235-237; ainda outros de notoriedade inconteste versaram a matéria, entre os quais EPITÁCIO PESSOA, in “Rev. de Jurisprudência Brasileira”, vol. XVI, pág. 22; ASTOLFO RESENDE; PONTES DE MIRANDA, in “Comentários à Constituição de 1946”, vol. IV, página 16; TEMÍSTOCLES BRANDÃO CAVALCANTI, in “A Constituição Federal Comentada”, vol. III, págs. 284-286; MÁRIO MASAGÃO e outros.

Assim, as atividades outras de natureza não privada, todos as conceituam como privilégiosexclusivos não porém monopólios de índole privada sôbre os quais incide a intervenção do Estado, como o pode interferir sôbre qualquer modalidade de atividade ou indústria privada, ainda que não monopolizada.

Enquanto a forma privada de monopólio é condenada pela Constituição, já não o é se resultante de intervenção no domínio econômico pelo Estado.

E, assim, se torna concludente que o monopólio a que se reporta o texto do art. 146 da Carta federal de 1946 é aquêle que o Estado, através de seu poder de intervenção no domínio econômico, exerce sôbre cometimentos de seu natural, concernente à esfera das atividades privadas, exercitáveis como objeto de direito comum, pela generalidade das pessoas ou faculdade que, no comum, sempre possuiu e pôde livremente exercitá-la (COOLEY), ou, finalmente, como diz TIEDMAN, cometimentos atribuídos à esfera de atividades constitutivas, de um direito naturalmente comum.

Apenas a título de melhor compreensão, é de mister frisar o conceito de GROSS, in “Public Monopolies”, vol. X, pág. 619, sôbre monopólios,.considerando-os “uma forma de emprêsa econômica na qual a eliminação da concorrência – característico essencial do monopólio – é sancionada pelo poder público”, e classificando-os em “monopólios públicos naturais e monopólios públicos pròpriamente ditos ou monopólios legais”. Na primeira categoria se incluem os serviços públicos, como transportes, água, esgotos, comunicações, etc., constitutivos de monopólios de fato preexistentes em que o ato legal de monopolização apenas os transfere ao poder público. Na segunda categoria se incluem aquelas atividades e indústrias que, antes, o eram privadas, tais como, em vários países, a do álcool, açúcar, sal, seguros sociais, fumo, quinino, etc.

Inegàvelmente, nem sempre à intervenção monopolizadora do Estado no domínio econômico privado corresponde uma indenização ou uma expropriação.

Por igual isso ocorre, se a intervenção estatal no domínio econômico se estabelece, apenas, para fins de contrôle, de polícia, de segurança, de higiene, de regulamentação, seja da quantidade, tipo, qualidade, preço, produção, circulação, seja meramente de alguns dos direitos em que se desmembre a coisa-objeto das indústrias ou atividades privadas, inclusive no que afeta às normas contratuais.

A essa segunda categoria de monopolização pela intervenção do Estado no domínio econômico é que se reporta o art. 146 de nossa Carta federal.

Diverso, outrossim, não é sua conceituação na legislação de vários outros povos, sendo de mencionar, além dos já referidos, o francês, de que dá notícia LAUFENBURGER, em sua obra “L’intervention de l’Etat eu matière économique”, Paris, 1939, págs. 335 e segs.; o italiano (DE CARLOS, in “Nuovo Digesto Italiano”, 1939, XVII, vol. VIII, págs. 703 e segs.), o espanhol (VALASCO, in “Derecho Administrativo y Ciencia de la Administración”, Barcelona, 1931, vol. II, páginas 296-297), o inglês (LASKI, in “El Estado Moderno”, vol. II, págs. 180 e segs.), etc.

Essa conceituação do monopólio, para fixar quais as indústrias e atividades que, nos têrmos do art. 146 da Constituição federal, lhe podem constituir objeto da intervenção no domínio econômico, já o fôra feita brilhantemente por J. H. M. TEIXEIRA, para o fim de demonstrar acharem-se excluídos da esfera de competência da União os serviços locais de energia elétrica e outros mais.

Mas, e como já acentuamos, a amplitude do poder de intervenção do Estado no domínio econômico privado não se adstringe meramente à forma de monopólio de indústrias e atividades outras, senão sob os múltiplos aspectos em que estas se possam apresentar sob as relações jurídicas do direito privado.

Assim é que, nas relações jurídicas contratuais privadas, depara-se-nos êle disciplinando, de modo especial, as relações de locação, sem monopolizar o uso da coisa locada, agindo, no interêsse público, em favor a solução do problema da habitação, da moradia.

É que êsse intervencionismo do Estado hodierno não apenas se limita aos campos das indústrias e atividades privadas, mas se amplia às relações contratuais pessoais ou reais, indo alcançar o direito de propriedade ou seus desmembramentos, segundo o interêsse público ou, se expressão equivalente a esta, o interêsse social ou bem-estar social.

As relações contratuais de locação se exercem pelo uso da coisa de propriedade privada de outrem, admitindo-se no poder de intervenção do Estado, no domínio econômico, as leis que condicionam aquêle uso da propriedade ao bem-estar social, desde que o problema da habitação, como o acentua o eminente mestre professor FRANCISCO CAMPOS, in “Direito Constitucional”, pág. 118, é um bem essencial à vida, e à sua garantia se acham ligados, de maneira direta e próxima, interêsses de saúde, de segurança e de moralidade pública. Se o problema da habitação, sem face de crise da mesma, se torna de ordem ou interêsse público ou social, justificando medidas de restrição e de polícia ao uso da propriedade, para evitar prejuízos à ordem ou bem-estar social, ou da coletividade, é intuitivo que essas restrições ou limites ao mero uso da propriedade e relações de locação, que o disciplinam, não importaram expropriação.

Quer dizer que, como acentua FRANCISCO CAMPOS, ob. cit., pág. 119, “entre o direito do proprietário de usar e dispor livremente da sua propriedade e o interêsse público (portanto, e o “interêsse social” ou o “bem-estar social”), ligado ao destino e ao uso da propriedade, se estabelece, nos períodos de crise, antagonismo radical e manifesto. É indispensável dar solução ao conflito. É o papel que exerce o Estado, intervindo no sentido de tutelar contra o uso abusivo da propriedade os grandes e complexos interêsses da comunhão, intimamente dependentes dêsse “bem essencial à vida”.

Essas restrições ao jus utendi da propriedade não podem, de modo algum, importar uma expropriação, por isso que o poder de intervenção do Estado, no domínio econômico de tais relações contratuais de locação, apenas exclui, hoje, em suas manifestações, um direito absoluto, perpétuo e exclusivo, erga omnes, conflitante com o interêsse público, social ou bem-estar social.

Êsse intervencionismo do Estado, através de lei, no que concerne ao uso da propriedade, condicionando-o ao bem-estar social, ao interêsse público, etc., da coletividade, jamais fere o conteúdo do direito de propriedade como, a seu turno, afirma J. M. DA COSTA FILHO, em “Propriedade – Desapropriação – Inquilinato”, págs. 227 e segs., mas assenta nos postulados constitucionais dos arts. 146, 147, 148, etc., da Carta federal, sem qualquer colisão com os princípios dos artigos 141, § 16, e outros do mencionada estatuto constitucional.

Para a aplicação, em especial, à modalidade de intervenção do Estado no domínio econômico, de que cogita o art. 147 da Constituição federal, segundo sua real conceituação e não consoante aquela que o torna conflitante com o disposto no § 16 do art. 141 da mencionada Carta, iremos, nos capítulos que se seguem, não só fazer breve exame das formas intervencionistas adotadas naqueles dispositivos, das acepções ou conceitos dados às expressões “necessidade ou utilidade público”, “interêsse social”, do § 16 do artigo 141, “interêsse público”, do art. 146, “bem-estar social”, do art. 147, bem como da real conceituação das duas modalidades: uso e justadistribuiçãoda propriedade com igual oportunidade para todos, contidas neste último dispositivo daquele Diploma federal.

3. Modalidades de intervenção estatal no domínio econômico

Dentre as várias modalidades da intervenção do Estado no domínio econômico, frisaremos, aqui, e por excelência, as previstas no § 16 do art. 141, arts. 146, 147 e 148 da Carta federal, pela correlação que, entre si, mantêm os princípios que a norteiam, atendendo, sobretudo, à incidência dêles sôbre o princípio fundamental do direito de propriedade e de seu uso, condicionados, nas restrições impostas, aos prevalentes critérios dos interêsses coletivos, da utilidade pública, do interêsse social, do bem-estar social, tendo, contudo, por limite, os direitos, fundamentais assegurados naquela carta, dentre os quais o direito de propriedade.

Com respeito às duas modalidades de intervenção do poder público no domínio econômico, previstas no § 16 do art. 141 da Constituição federal, relativas à expropriação e ao uso, como exceção ao direito de propriedade ou restrição ao uso dêste direito, tornaram-se elas admitidas, desde que as guerras e as crises subseqüentes obrigaram a todos a admitir o princípio da requisição, confiscação e expropriação por utilidade pública, decorrente tudo isso dos interêsses sociais.

De há muito, portanto, deixou de ser absoluto o direito de propriedade sob seus aspectos do jus utendi, abutendi, fruendi e disponendi, ainda quanto à expropriação ou ao uso corresponda um justo preço ou uma indenização.

Além das modalidades “necessidade ou utilidade pública”, inseriu a nova Carta a do “interêsse social” que, inegàvelmente, encerra conceito diverso e amplo como bem o definiu SEABRA FAGUNDES em “Desapropriação no Direito Brasileiro”, págs. 21 e segs., e a que outros, aferrados à prevalência do direito de propriedade, pretendem emprestar sentido equivalente aos já anteriores de “necessidade ou utilidade pública”, ou mesmo de “interesse público” e ainda ao concomitante de “bem-estar social” (J. M. C. FILHO, “Propriedade – Desapropriação – Inquilinato”).

O “interêsse social” é motivo caracterizador da função social da propriedade, dizendo SEABRA FAGUNDES, ob. cit., página 23, que: “Haverá motivo de interêssesocial, quando a expropriação se destine a solucionar os chamados problemas sociais, isto é, àqueles diretamente atinentes às classes pobres, aos trabalhadores e a massa do povo em geral, pela melhoria das condições de vida, pela mais eqüitativa distribuição da riqueza, enfim, pela atenuação das desigualdades sociais. Com base nêle terão lugar as expropriações que se façam para atender a planos de habitações populares ou de distribuição de terras, à monopolização de indústrias ou nacionalização de emprêsas, quando relacionadas com a política, econômica trabalhista do govêrno”.

Não há confundir o motivo de “interêsse social” com o motivo do “bem-estar social”, consagrado êste nas hipóteses do art. 147 da Carta federal. Neste poderá ocorrer, ou não, a expropriação como medida de intervenção do Estado no domínio econômico. Naquele, jamais deixará esta de ocorrer. Ambos motivos, poderão concorrer ao mesmo tempo, mas se não confundem. 

Aliás, a tese da equivalência dos dois motivos, apresentada ao Congresso de Direito Constitucional, com o qual foi comemorado o centenário de RUI BARBOSA, em Salvador, sob o título “A fórmula bem-estar social, da Constituição de 1948”, confunde-se na de “interêsse social”, cuja noção está compreendida na de “utilidade pública”, pelo Dr. JOÃO MENDES FILHO.

Ao tratarmos das modalidades de intervenção do Estado no domínio econômico, cogitaremos, não só de opiniões de membros da Comissão de Constituição e Justiça da Constituinte de 1946, colhidas pelo próprio Dr. JOÃO MENDES FILHO, no sentido daquela distinção conceitual das duas expressões, e de outros membros da referida Constituinte, como, então, expenderemos nossos modestos pontos de vista com respeito ao conteúdo da intervenção estatal ali autorizada.

Não padece dúvida de que, na intervenção expropriatória por motivo de “interesse social”, a cláusula constitucional da promoção da “justa distribuição da propriedade com igual oportunidade para todos”, do art. 147 da Carta federal, é aplicável desde que a finalidade daquela medida se concretize.

O relevante, porém, no § 16 do artigo 141, já é a intervenção do Estado sôbre o uso da propriedade, sôbre o exercício de seu direito, sem expropriá-la, ainda que, aí, obrigado à indenização ulterior para ressarcir prejuízos, o que importa, a seu turno, a prevalência da posse, da mera ocupação sôbre o domínio, vale dizer, sôbre o próprio direito fundamental da propriedade de que aquela é mera exteriorização.

A propósito do princípio da intervenção do Estado no domínio econômico, consagrado no art. 146 da Carta Magna, já o analisamos sob seus principais ângulos, restando apenas acentuar que ele não se torna conflitante com as demais hipóteses constitucionais previstas para o intervencionismo.

Suas características fundamentais são: a) intervenção monopolizadora no domínio econômico; b) intervenção de determinada indústria ou atividade privada; c) intervenção fundada no “interêsse público”; d) intervenção limitada pelos direitos fundamentais assegurados na Constituição federal.

Importa dizer que, sempre que a intervenção ferir direitos como o de propriedade, aplicar-se-á o disposto no § 16 do art. 141, por se tratar de direito fundamental, assegurado na Constituição, sem, contudo, no caso do art. 146, ser necessária a concomitância de qualquer dos motivos de “necessidade ou utilidade pública”, de “interesse social”, com o motivo de “interêsse público”, que basilar daquela hipótese doe intervenção artigo 146.

Em realidade, a intervenção nos casos do art. 146 se refere às medidas de restrições, de regulamentação, de exclusão do princípio da iniciativa privada ou da livre concorrência quanto a determinada indústria ou atividade privada.

Não haverá necessidade, aqui, que a determinada indústria ou atividade esteja sendo exercida em forma abusiva do poder econômico, pois, em tal emergência, a intervenção será a de natureza repressora, prevista no art. 148, inclusive sob as formas de uniões ou agrupamentos de emprêsas individuais ou sociais, seja qual fôr sua natureza, que tenham por fim dominar os mercados nacionais, eliminar a concorrência e aumentar arbitràriamente os lucros.

Como é evidente, nesta última espécie de intervenção o que a autoriza é a simples forma abusiva do poder econômico, não havendo margem, aqui, para falar com respeito a direitos fundamentais assegurados na Constituição federal.

4.Inteligência das modalidades de intervenção estatal no caso do artigo 147

Em sua linguagem textual, diz o art. 147 de nossa Carta de 1946:

“O uso da propriedade será condicionado ao bem-estar social. A lei poderá, com observância do disposto no art. 141, § 16, promover a justa distribuição da propriedade com igual oportunidade para todos”.

Inserto sob o título “Da ordem Econômica e Social”, o dispositivo em causa revela a intenção do legislador constituinte em conciliar os dois fatos, isto é, o econômico e o social, no anteposto de que a ordem a que se filia o primeiro se embasa nos princípios da justiça social, donde a ordem econômica e social assentar nos princípios da justiça.

Na forma democrática esposada foram harmonizados os direitos políticos com aquelas duas ordens de fatos, fazendo-se a concordância dos poderes políticos com os econômicos da sociedade, consoante MADISON já proclamava na América do Norte.

Deu-se, destarte, conforme a brilhante exposição e sustentação feita, na Constituinte de 1946, pelo espírito lúcido e culto de AGAMEMNON MAGALHÃES, um conteúdo social à Carta de 1946, tendo por bem a coordenação dos interêsses coletivos, sem atentar contra os direitos fundamentais do indivíduo.

Plasmou-se, assim, uma democracia não apenas formal, como o era a declarada apenas no elemento político, mas, sem perder de vista êste aspecto, conciliando-o com o fato econômico e social.

Destarte, o Estado que, para uma democracia, é sempre um meio no conhecido conceito de EMANUEL KANT, sê-lo-á para um fim, não apenas ou exclusivamente político, mas social, econômico, etc., através do poder ou faculdade de intervenção sempre que essa atuação se faça necessária.

Alcançamos, assim, na consagração do princípio da intervenção do Estado no domínio econômico e social, um tipo de democracia que deixou de ser apenas negativista, para se tornar de conteúdo também econômico e social.

Mercê dessa conciliação entre os critérios de justiça econômica, justiça social e justiça política, ficaram, pari passu, respeitados os direitos fundamentais assegurados na Constituição, sem, porém, prevalecer o individual sôbre o coletivo.

E, de acôrdo com êsses conteúdos de democracia, votou-se, não só o art. 146, como outros mais em que o intervencionismo foi consagrado como poder, faculdade ou dever do Estado no tocante ao domínio econômico e ao social.

Além de AGAMEMNON MAGALHÃES, muito concorreram para isso as figuras exponenciais de constituintes como ALIOMAR BALEEIRO, ATALIBA NOGUEIRA, COSTA NETO, ATÍLIO VIVÁQUA e outros.

A cláusula constitucional do “bem-estar social”, condicionante do uso da propriedade, tem seu conceito, no art. 147 da Carta federal, definido ou externado sob interpretações, em sua quase totalidade, que confluem para o estuário de um mesmo entendimento, salvante ligeira diversidade de fundamentos aventados e os raros que pretendem fazer prevalecer, para sua conceituação, o direito fundamental de propriedade.

Os poucos dêste grupo pretendem, para sustentar seu ponto de vista, que não só a cláusula “bem-estar social” equivale ao motivo “interêsse social” do § 16 do art. 141, como não seria possível a coexistência, no corpo da Constituição federal de 1946, de dois dispositivos colidentes, um anulando o outro.

Segundo êles, o art. 141, § 16, consagra uma regra geral, assecuratória do direito de propriedade, permitindo, como única exceção, a expropriação pelos motivos que estatui. Destarte, o art. 147, declarando estar o uso da propriedade condicionado à cláusula do “bem-estar social”, não pode ser entendido senão em consonância com aquêle princípio, de índole geral.

E, para essa conclusão, partem do artifício argumentativo de que o “bem-estar social” do art. 147 é o mesmo “interêsse social” do § 16 do art. 141 da Constituição federal, ensejando, quer um, quer outro, como expressões equivalentes, a expropriação por motivo de “necessidade” ou de “utilidade pública”.

Invocam, ainda, em refôrço e contraprova dessa assertiva, que no próprio artigo 147, onde se afirma o condicionamento do uso da propriedade ao “bem-estar social”, estatui-se que: “a lei poderá, com observância do disposto no art. 141, § 16, promover a justa distribuição da propriedade, com igual oportunidade para todos”.

E isto, para concluir que essa distribuição está condicionada à prévia e justa indenização em dinheiro, e que o direito de propriedade é consagrado, em sua plenitude, na Lei Magna, nada o podendo restringir, senão mediante a devida reparação pelos prejuízos.

O representante máximo dessa corrente interpretativa é J. MENDES DA COSTA FILHO. Mas, o êrro em que ela elabora deflui:

a) de confundir o “interêsse social”, um dos motivos constitucionais determinantes da exceção expropriatória ao princípio geral assecuratório do direito de propriedade do § 16 do art. 141 da Constituição federal, com a cláusula constitucional do bem.-estar social condicionante do uso da propriedade;

b) de, assim, excluir, como motivo daquela espécie, o do “interêsse social” e atribuir apenas à “necessidade ou utilidade pública” aquela qualidade de motivos expropriatórios e de conferir à expressão “interêsse social” e à expressão “bem-estar social” a qualidade de situações que podem dar lugar a desapropriação com base naqueles dois motivos: “necessidade ou utilidade pública”;

c) de não distinguir, no art. 147, o que claramente o está pelo legislador constituinte, vale dizer, o uso da propriedade com esta, para o fim de aplicação, na conformidade do disposto no § 16 do art. 141 da Carta federal, a prescrição contida naquele dispositivo quando diz: “A lei poderá, com observância do disposto no art. 141, § 16, promover a justa distribuição da propriedade com igual oportunidade para todos”;

d) de, em suma, não dar ao vocábulo uso seu conceito jurídico e legal e, igualmente, o conceito constitucional da cláusula “bem-estar social”.

Evidentemente, o “interesse social”, como a “necessidade” ou a “utilidade pública” não são senão três ordens de motivos constitucionais determinantes da exceção expropriatória ao direito de propriedade garantido no § 16 do citado 141 da Constituição federal.

Como tais dizem respeito à desapropriação e só são motivos autorizados para êsse fim, isto é, para retirar do dominus o direito de propriedade.

Se se cogita do simples direito de uso da propriedade, ficando incólume êste direito com o dominus, o proprietário, não é possível, senão contraditòriamente, cuidar de expropriação que é a exclusão do direito de dono a quem pertencia o bem. Portanto, se não se trata de expropriação, igualmente lícito não é invocar qualquer daqueles três motivos, mercê dos quais ela ùnicamente se autoriza, ou sejam eles: “necessidade ou utilidade pública” e “interêsse social”.

Eis por que, no próprio texto do § 16 do art. 141, quando, “em caso de perigo iminente, com guerra ou comoção intestina”, o que se faculta às autoridades é o usar a propriedade particular, não trata êle de desapropriação, ficando, apenas, segurado ao proprietário, que continuará tal, o direito a indenização posterior.

Já o “bem-estar social” é uma cláusula condicionante do uso da propriedade que, na hipótese da intervenção do Estado sôbre aquêle uso, de sorte a só se possibilitar com a exclusão, também do direito de propriedade do verusdominus, poderá ter por motivo, para os fins da expropriação, um daqueles três do § 16 do art. 141, donde, pois, a razão de ser da referência, no art. 147, à observância dêsse dispositivo constitucional.

Desde que a intervenção do Estado só se limita ao uso da propriedade condicionado à cláusula do “bem-estar social”, deixando à margem o direito de propriedade pròpriamente dito, tão se autoriza a observância do disposto no art. 141, § 16, ainda que se promova, através do ato de intervenção, isto é, de condicionamento daquele uso ao referido “bem-estar social”, a justa distribuição do direito de uso da propriedade com igual oportunidade para todos.

Ora, e é evidente, do próprio vocábulo, que não se desapropria o uso, senão o próprio direito de propriedade.

Com respeito ao direito de uso da propriedade, condicionado ao “bem-estar social”, a intervenção estatal opera por meio de restrições ao direito de propriedade.

De duas modalidades de restrição, por conseguinte, cuida o art. 147, vale dizer, da do exclusivo uso da propriedade e ata daquele e desta quando não seja possível fazê-lo sòmente sôbre o primeiro.

Se a mencionada corrente houvesse feito a conceituação jurídica do vocábulo

uso da propriedade, sem confundi-lo com êste direito do qual aquêle é apenas um desmembramento, uma exteriorização sob o aspecto de jus utendi, de jus fruendi, ou, vale dizer, de posse de fato sôbre o bem, certamente que não incidiria no equívoco de confundir modalidade do exercício do direito de propriedade com aquêle.

Nem, outrossim, descarrilaria para o plano inclinado de tornar eqüipolentes as expressões “bem-estar social” e “interêsse social”, assim levando à confusão seus respectivos conceitos constitucionais.

Sem dúvida que as expressões “interêsse social”, “necessidade pública”, “utilidade pública”, “bem público” (§ 16 do art. 141), “interêsse público” (art. 146), “bem-estar social” (art. 147), pôsto tendo cada qual uma conceituação específica, contudo, como bem o disse o Dr. J. M. C. FILHO, “têm um lastro comum – a subordinação do interêsse individual ao coletivo”, ou seja uma limitação total, ou parcial, à propriedade privada no interesse superior da comunhão.

Sôbre o conceito de “bem-estar social”, emitiram-no à consulta que lhes fizera o Dr. JOÃO MENDES DA COSTA FILHO, os constituintes AGAMEMNON MAGALHÃES, HERMES LIMA, ALIOMAR BALEEIRO, NEREU RAMOS, COSTA NETO, GILBERTO FREIRE ALDE SAMPAIO, FLÔRES DA CUNHA, SAMUEL DUARTE, PEDRO VERGARA e CLEMENTE MARIANI, alguns dêles membros da Grande. Comissão de Constituição da Constituinte de 1946. AGAMEMNON externou-o assim:

“O conceito de bem-estar social, expresso no art. 147 da nossa Constituição, resume-se, pois, no dever do Estado de adotar tôdas as providências que atenuam as dificuldades que os econômicamente fracos sofrem na sociedade capitalista. Os limites do direito de propriedade, garantido pelo art. 141, § 16, da Constituição, estão precisamente no bem-estar social, porque fora dêle não há direito e sim abuso do direito” (resposta de 25-10-1948 à consulta).

BALEEIRO, em sua resposta de 8-7-1948 à consulta “Qual o conceito de bem-estar social do art. 147 da Constituição, em face do direito de propriedade garantido no art. 147, § 16, da mesma Carta Política?”, adverte de que esta cláusula de índole geral não é nova, lembrando, em tal sentido, o já contido a respeito no preâmbulo e n.º 1 da seção VIII da Constituição norte-americana, onde se lê:

“We, the people of the U. S., in order to form a more perfect union, establish Justice, insure domestic tranquility, provide for the common defense, promote the general welfare…”

“The Congress shall have power to lay and collect taxes, duties, imposts and excise, to pay the debts and provide for the common defense and general welfare of the the U. S… etc“.

Evoca a análise, no sentido elucidativo, dos interêsses opostos, feita, ali, por CHARLES HEAD, in “An Economic Interpretation of the Constitutions of U. S.”. e na “República”, bem assim o que já havia escrito a respeito MADISON, no “Federalista”, há mais de um século e meio, cujo trecho citado fôra considerado por BEARD como “exposição magistral da teoria do determinismo econômico em política”.

Em suma, justifica, no interêsse prevalente da coletividade, a restrição ao direito de propriedade, para subordiná-la à cláusula do “bem-estar social”, definindo-a, de modo geral, como defluente daquele interêsse geral, dizendo no entanto o seguinte:

“Mas no art. 147, a meu ver, o conceito de bem-estar social está vinculado precìpuamente à necessidade democrática de mais justa distribuiçãodos bens econômicos com igualoportunidade para todos. Está expresso no texto, sem margem a dúvidas”.

Bem que limitando-se à análise da aplicação da cláusula de bem-estar social à distribuição da propriedade, sem se haver referido àquela medida quanto ao aspecto exclusivo do uso da propriedade em face da mencionada cláusula, todavia, reconhece que seu conceito é o da justiça distributiva dos bens econômicos (portanto, quaisquer que sejam êles) com igual oportunidade para todos. Temos aí, não só um conceito democrático de Justiça Econômica, como de Justiça Social.

O Prof. HERMES LIMA julga que o conceito de “bem-estar social” é operativo, isto é, “um instrumento de trabalho e de orientação para a ação legislativa ou governamental. É um conceito aberto às transformações e reivindicações dos tempos. Nêle há, porém, uma constante, porque condicionar o uso da propriedade ao bem-estar social é subordiná-la aos interesses da maioria”.

Após, no entanto, referir-se à justa distribuição da propriedade com igual oportunidade para todos, observado o disposto no § 16 do art. 141 da Constituição, diz:

“Entretanto, o condicionamento do uso da propriedade ao bem-estar social – e a Constituição diz taxativamente que o uso da propriedade será condicionado ao “bem-estar social” – pode comportar deveres e restrições, por lei impostos a êsse gôzo, a essas vantagens, a êsses benefícios. Não é possível deduzir, de modo prévio, da cláusula “bem-estar social” um critério rígido para tais deveres e restrições. Da imposição dêsses deveres e dessas restrições ao uso propriedade não decorre, necessàriamente, direito à indenização“.

Fêz, é exato, a distinção relativa ao e à propriedade, como direito fundamental, em face da cláusula de bem-estar social, mas não analisou o fenômeno distributivo tendo em vista apenas o uso, limitando-se à alusão das restrições e deveres em relação a êle.

Como os consultados anteriores, jamais confundiu, ou tornou equivalente, o motivo de “interêsse social” do § 16 do art. 141, com a cláusula geral de “bem-estar social” do art. 147.

NEREU RAMOS, em admirável síntese, diz que a Constituição federal, após garantir no § 16 do art. 141 o direito de propriedade, no art. 147, condiciona-lhe o uso ao bem-estar social, configurando-se, aí, o duplo aspecto da propriedade: individual e social. “O direito à propriedade é pessoal, mas o uso ou função da propriedade é social” (FULTON, “O Problema da Liberdade”, trad. AUGUSTO SARAIVA, pág. 77).

“A propriedade”, diz êle, “já não é um direito subjetivo do individuo, mas”, já acentuava COMTE, repetindo doutrina da Igreja, “indispensável função social”.

“A propriedade”, diz ainda, “cria obrigações e seu uso deve ser feito no interêsse exclusivo do indivíduo”, e, rematando, declara:

“Estou em que êsses ensinamentos servem para precisar com nitidez o sentido do bem-estar social que a Constituição menciona no art. 147, mas não define”.

COSTA NETO, definindo-o, diz: “Bem-estar social é o estado em que a maior parte dos entes ou entidades que constituem a sociedade usufruem, normalmente, os direitos criados pela civilização” e, depois de outras considerações em tôrno dos arts. 141, § 16, e 147 da Carta federal, conclui que: “a) o conceito de bem-estar social não se modifica em face do disposto no art. 141, § 16. O direito de propriedade e, bem assim, o uso dêste têm o seu papel integrante no bem-estar social, mas não apenas elementos entre muitos outros que compõem êsse bem-estar”.

Acha que a doutrina jurídica pode identificar o “interêsse social”, a que se refere o art. 141, § 16, da Constituição, com o “bem-estar social” do art. 147, o que traduz a contrario sensu a demonstração de que êles não se equivalem ainda quando seja possível ficar o primeiro compreendido, consoante a hipótese, no segundo, como o podem, igualmente, outros motivos de expropriação.

Na última conclusão que faz, em sua resposta à consulta feita, COSTA NETO reconhece que o art. 147 está dividido em dois enunciados: “o primeiro referente ao uso da propriedade e o segundo ao direito de disposição, considerando que “há interdependência naqueles dois períodos”, e que “O princípio de eqüidade estabelecido na última parte visa tanto ao bem-estar social como à restrição que o uso da propriedade está estabelecido na primeira”.

A interdependência dos dois períodos do mesmo dispositivo 147 existe, exatamente, porque a cláusula geral do bem-estar social” é a condicionante, o denominador comum, seja da intervenção estatal quanto ao mero uso da propriedade, seja quanto ao pleno direito de disposição da mesma.

E o princípio de eqüidade estabelecido na última parte daquele dispositivo – qual seja o de “promover a justa distribuição da propriedade com igual oportunidade para todos” – tanto visa ao direito de disposição da propriedade, como à restrição que ao mero uso da propriedade está estabelecida na primeira parte do mencionado dispositivo.

Decerto, não estaria COSTA NETO a aludir, como princípio de eqüidade, ao da indenização do § 16, art. 147, uma vez que a restrição ao mero uso não só exclui a medida expropriatória, como nem sempre ocasiona prejuízos e, ao revés, importa até uma sanção contra o uso conflitante com o “bem-estar social”.

GILBERTO FREIRE emite um conceito sociológico de “bem-estar social” como um estado de interação em que êle e o direito de propriedade se encontram, limitando-se e condicionando-se recìprocamente, de sorte que a preponderância de um sôbre o outro depende da prevalência do social sôbre o individual ou dêste sôbre aquêle.

ALDE SAMPAIO considera, em si mesma, “imprecisa a noção de bem-estar social, prendendo-se a um estado que se considera pelas condições de existência da população”, e conclui que, “na interpretação do texto da lei, a expressão bem-estar social não pode ter, e nem “precisa ter, uma significação concreta: representa um conceito subjetivo no julgamento dos resultados de um ato”. Sôbre o ponto de vista de atos benéficos e atos maléficos, para estatuir a noção de “bem-estar social” e a de “mal-estar social”, tratou da matéria em sua obra “Lições de Economia Circulatória e de Economia Repartitiva”, 2.ª ed., vol. 1.º, págs. 113 e 276.

Analisa a possibilidade do bem-estar geral, quer parcialmente em relação aos grupos, quer em face da recíproca situação que êle possa trazer a outros grupos e acha que, do balanço entre as vantagens ou desvantagens, no meio da comunidade, resulta a existência, ou não, do “bem-estar geral”. Olha para o todo e suas partes ao mesmo tempo.

Aplicando sua noção de bem-estar social ao texto do art. 147, passa a interpretá-lo como uma restrição de índole geral ao uso da propriedade estatuída pela Constituição, após, diz êle, “ratificar, pelo art. 141, § 16, o direito de propriedade privada como instituição basilar”.

Considera que pelo art. 147, o poder público é o juiz do uso da propriedade e que, pelo § 16, art. 141, pode utilizar a desapropriação para uso da propriedade segundo o bem-estar social.

Mas, confundindo o mero uso, condicionado ao bem-estar social, com o direito de disposição da propriedade para o uso da mesma, quando êste implique naquele, afirma que “a ação do poder público, por efeito de julgamento do uso da propriedade, só se pode, porém, exercer contra a propriedade através da desapropriação nos têrmos do § 16 do art. 141, decidindo especificamente para cada ato, tal como ocorre nos casos de utilidade ou necessidade pública, que também são julgados em espécie”.

Ou ALDE SAMPAIO só alude ao ato distributivo do direito de propriedade para fins de uso, ou não cogitou de modalidade da mera restrição ao uso da propriedade, a qual prescinde da expropriação por incompatível com ela.

Embora considere êle que, em tese, a prescrição do art. 147 se preste a uma extensão excessiva por parte do poder público, contudo, presume estaria em provocar o uso, ou seja a utilização da propriedade, quando se tratasse de bens de produção que não estivessem sendo utilizados.

Parece, no entanto, que não está ligado apenas a êsse aspecto restrito o pensamento do legislador constituinte, mas a tudo quanto se enquadre no conceito de justiça econômica e social.

SAMUEL DUARTE, após digressões doutrinárias e filosóficas, reconhece que, não só “a nova doutrina social do direito se refletiu de maneira fecunda na conceituação do direito de propriedade”, indo do jus utendi, fruendi e abutendi romano para o plano de função social, como, outrossim, a que “A constitucionalização do direito social é, pois, um fenômeno contemporâneo contra as injustiças sociais”, segundo explica MONTANO (“Justicia Social y Reforma Constitucional”, pág. 193, Santa Fé, Imprensa de la Universidad, 1949).

Acrescenta que, nessas “limitações ao exercício dêsses direitos, não se enxerga a manifestação do simples poder de polícia que VRAMONTE define como “atribución administrativa, reconocida a los poderes públicos, de reglamentar el ejercicio de los derechos individuales” (“Manual de Derecho Constitucional”, pág. 94). “Não se trata de uma técnica de inspeção do Estado, em segurança ou resguardo dos direitos alheios como no caso das restrições ou tráfego na via pública ou às exigências da municipalidade quanto ao regime de construções urbanas”. “O quadro em que surgem os direitos sociais é mais amplo e postula uma técnica de intervenção do Estado no domínio das relações econômicas“.

Reconhece que o estatuto de 1946 não adotou a concepção pluralística da sociedade, exposta por GURVITCH (“La Déclaration des Droits Sociaux”) e a cujas idéias fêz adesão JACQUES MARITAIN, conquanto, e à vista do parág. único do art. 145 e parág. único do 157, acredite que a lei ordinária possa estender ao consumidor o sistema de proteção daquela doutrina pluralística.

Na interpretação do conceito de bem-estar social do art. 147, reconhece que, sendo a Constituição um sistema de normas fundamentais, embora sem a expressão de uma unidade doutrinária, contudo constituem elas uma estrutura orgânica, para um só fim.

E numa ordem de idéias excludentes da concepção atomística da sociedade com o indivíduo insulado, mas êste como integrante da comunhão social, vê o conceito de bem-estar social no princípio da justiça distributiva, sinônimo de justiça social contra as diferenciações das atividades daquele no meio social.

Reconhece que a Carta de 1946, repelindo os extremos da onipotência, estatal e dos direitos absolutos do indivíduo, procurou dirimir êsses antagonismos, com a adoção da função social da propriedade no novo regime, como uma das instituições do mesmo em que a expansão natural se verifica na vida coletiva.

Tôda essa sua conceituação sôbre o “bem-estar social” revela que não seria possível por sua natureza ampla torná-la equivalente ao “interêsse social”, do artigo 141, § 16, conquanto êste se possa compreender naquele.

Mas, a compreensão melhor que êle traz do art. 147 reside quando diz: “O preceito porém que espelha o conteúdo da nova doutrina é o art. 147. Aí se condiciona o uso da propriedade ao bem-estar social. Já não se trata da questão da transferência do direito do particular para o Estado. O que se prevê aqui é o exercício mesmo do direito, o modo e as condições dêsse exercício“.

E, prosseguindo, acentua: “O uso da propriedade compreende dois aspectos da mesma relação: o destino da coisa e o modo de exercer o direito. O para que fim e como. Se o bem-estar social, como ficou explicado, se integra pela presença de valores que tornam possível a boa vida da multidão, no ensino de MARITAIN; se é o assistente capaz de assegurar ao homem a expansão da sua personalidade, na lição de LASKY, todo o uso da propriedade contrário a êsses objetivos deve ser vedado”.

Ilustra então, aquêles aspectos com exemplo do destino da coisa e do modo de exercer o direito, citando os casos de condomínio de apartamentos, das casas de saúde, dos latifúndios, êstes quanto ao modo de cultivá-los, fazendo sentir que o uso anti-social não reside só no aspecto negativo em relação à propriedade, mas sob todos os prismas por que se denuncie.

PEDRO VERGARA, em admirável e substanciosas conclusões, parte do ponto de que o círculo dos interêsses individuais ou particulares como que se contrai, ao mesmo tempo que se amplia o do interêsse comum.

É o fenômeno de que o bem-estar do maior número deve prevalecer sôbre o de poucos ou de um ou, noutros têrmos, “o direito que se caracteriza pela livre disposição da coisa no seu titular se submete à necessidade de usufruí-la ou gozá-la, que experimenta o grupo social”.

Nessa tendência à superposição do coletivo, do social, ao individual, ao particular, opera-se a passagem do direito de um para muitos.

Mas, como bem frisa VERGARA, “a necessidade social não tem apenas essa virtuosidade de poder que o leva, nos momentos agudos ou recrudescentes de sua influência, a deslocar o objeto do direito da esfera privada para a pública ou do poder de um indivíduo para o poder de muitos”, porque, acrescenta: “Não é só a estabilidade do direito no seu objeto que pode ser atingida. Êste pode permanecer, totalmente, em poder do dono, mas a necessidade social pode limitar o seu uso”.

Ressalta, então, como inteligência dos arts. 147 e 141, § 16, da Constituição federal, que o direito privado de propriedade continua a existir, com suas antigas outorgas, enquanto, porém, a necessidade comum não advém e êle lhe não fica subordinado através da ação intervencionista do Estado.

Esclarece que essa necessidade comum, face à crescente densidade demográfica a aumentar a miséria social, portanto, as exigências das massas, face ainda ao dirigismo econômico ou à intervenção estatal a controlar o determinismo natural da produção, para os seus vários objetivos (formação, melhor distribuição, mais rentabilidade, etc.), depara mais numerosas oportunidades tornando o direito individual, no presente, mais sujeito,”à desapropriação e a outros imperativos da convivência”.

Ao analisar, em confronto, o art. 141, § 16, e o art. 147 da Constituição, conclui VERGARA que “a expressão “bem-estar social” dêsse último dispositivo tem um sentido mais extenso, para falar em têrmos lógicos, do que a expressão “interêsse social”, contida no primeiro”.

E justificando, magistralmente, essa não-eqüivalência das duas expressões, explica:

“Não se compreenderia que o legislador fôsse empregar duas expressões diferentes para significar a mesma coisa: seria isso um deslize de técnica legislativa.

“O titular do direito terá, realmente, mil possibilidades de usar a coisa, contra o bem-estar social, isto é, de desconhecer ou ferir o interêsse coletivo, sem que êste exercício do direito, prejudicial, justifique, por si só, a desapropriação do seu objeto”.

Acentua que, então, em defesa da comunidade contra o proprietário, advém a intervenção estatal sob forma de leis de emergência, ou de exceção, medidas de policia e os interditos.

Em hipóteses tais, diz êle, o poder público respeita a propriedade, porém impõe a seu titular determinadas restrições e sanções, tais como as que lhe ferem a liberdade de contratar, a liberdade de dispor da coisa ou do bem, a liberdade de fixar-lhe o preço, etc., e as correspondentes sanções visando à observância das exigências ou restrições.

Finalmente, êle não vê redundância nem colisão entre a expressões “interêsse social” com a outra “bem-estar social”, considerando esta mais extensa, inclusive a casos de uso não sujeitos à expropriação, no que está certíssimo.

5. A possibilidade constitucional da intervenção do Estado para a justa distribuição da posse das terras dos latifúndios com igual oportunidade para todos

Já fizemos salientar a distinção entre uso da propriedade e êste direito em si mesmo. Não há, pois, confundir uma coisa com outra.

O uso, na acepção jurídica, é um direito real sôbre a coisa, criando uma relação imediata e direta entre ela e uma pessoa, ao poder da qual se acha mais ou menos submetida (J. M. DE CARVALHO SANTOS, “Código Civil Brasileiro Interpretado”, vol. IX, pág. 5 usque 7).

Consiste êle na detenção da coisa de outrem para o efeito de tirar dela, para si e para sua família, di-lo o eminente CARVALHO SANTOS, tôdas as utilidades de que ela é suscetível.

É um desmembramento do direito de domínio como tantos outros, sem que importe a alienação daquele em face de seu titular.

O exercício do uso sôbre a coisa alheia se manifesta como uma posse sôbre a coisa através da apreensão da mesma.

Atribuir o uso de uma propriedade a terceiro, que não ao titular do direito de domínio sôbre ela, é deferir-lhe o exercício de uma posse direta, deixando com aquêle a posse indireta.

A expropriação excogitada no artigo 141, § 16, da Carta federal não pode ter por objeto o uso da propriedade, mas, apenas, o próprio direito de domínio integral.

Todavia, como a intervenção estatal pode recair sòmente sôbre o uso da propriedade, na forma do art. 147 da citada Constituição, condicionado que se acha êle ao bem-estar social, é evidente que isto se fará excluída a hipótese de expropriação do art. 141, § 16, da mesma Carta política, porquanto, aí, ela sòmente tem por objeto o uso e não transferência do direito de propriedade.

Se, porém, o condicionamento do uso ao bem-estar social, para os fins da intervenção do Estado, importa uma transferência do direito de propriedade, quando, por exemplo, se visa à justa distribuição desta com igual oportunidade para todos, então, aí, a observância do art. 141, § 16, ordenada no art. 147, se faz mister, isto é, ensejar-se-á a desapropriação.

É curial, portanto, que se o uso de terras de latifúndios se acha condicionado ao bem-estar coletivo, no sentido de que a propriedade tenha uma função social, o poder de intervenção do Estado, nesse domínio econômico, limitar-se-á àquele uso, sem necessidade de expropriação das terras e de indenizá-las ao titular do direito.

A intervenção do poder público com referência só ao uso da propriedade, ajustando-o ao sistema constitucional vigente, em razão da cláusula do “bem-estar social”, não infringe o direito de propriedade, do mesmo modo que o não infringe a intervenção daquele poder estatuindo a continuidade do uso da posse com os locatários através das leis do inquilinato.

A excelência desta aplicação do artigo 147 repousa em que, sem prejuízo do direito fundamental da propriedade privada, que permanecerá com seu titular; poderá o Estado, sem o ônus da indenização prévia e justa, decorrente da expropriação daquele direito de propriedade, limitar sua intervenção ao uso da propriedade, para atender à cláusula do “bem-estar social”. E essa intervenção, como restrição ao mencionado direito de propriedade, importará, apenas para o proprietário, uma sanção, seja pelo uso nocivo da mesma, seja pelo abusivo, ou, finalmente, pela forma negativa ou anti-social de usá-la.

É exato que outras modalidades em relação ao proprietário poderão ser, na lei, estatuídas para as hipóteses em que a intervenção relativa ao mero uso ocasione prejuízos àquele, mas, ainda assim, estará o Estado livre do pesado ônus das indenizações resultantes das formas expropriatórias como o exige o § 16 do art. 141 da Carta federal.

O art. 147 da Constituição federal cogita do uso da propriedade condicionado ao “bem-estar social” e, na segunda parte, até da justa distribuição da própria propriedade, desde que o condicionamento daquele uso ao bem-estar social a tanto importe.

A questão agrária, entre nós, tem encontrado seu maior obstáculo na necessidade de expropriação das terras e na impossibilidade de ser isto feito pelo Estado.

Haja vista a discussão e debates sôbre a questão agrária na reunião da Comissão Nacional de Política Agrária, da qual deu notícia a imprensa (“Correio do Ceará” de 6-8-1952, estampado em Fortaleza), onde, nas diretrizes apresentadas pela dita Comissão, para a solução do problema, já se sustentava que a indenização relativa às terras de latifúndios improdutivos não deveria ser a mesma do § 16 do art. 141 da Lei Maior, porém menos onerosa em face do disposto no art. 147 do citado diploma.

Pensamos, no entanto, que desnecessária será a expropriação, desde que o Estado limite sua intervenção quanto ao uso condicionado ao bem-estar social, vale dizer, ao uso anti-social, ao não-uso, ao uso abusivo das terras dos latifúndios.

O que não é possível conceber é que o texto constitucional autorizando tal medida, que pode ser tomada, independentemente da expropriação, das terras e de prévias e justas indenizações, se deixe questão tão magna para o país sem a solução que o bem-estar social reclama.

6. Conclusões: a) O poder de intervenção do Estado no domínio econômico de que trata o art. 146 da Constituição federal, para monopolizar determinada indústria ou outra atividade econômica, sòmente alude às de natureza privada. É que, entre os entes políticos de esferas diferentes e concêntricas do Estado Federal, não é possível a expropriação recíproca dos serviços públicos, que lhes são pertinentes, sem ofensa à autonomia constitucional dos Estados e dos Municípios, salvo, apenas, a delegação de atribuições a agentes das diferentes esferas, para executá-los.

b) O motivo de “interêsse social” do § 16 do art. 141 da Constituição federal não é equivalente à cláusula do “bem-estar social” do art. 147 da citada Carta, que é genérica. Para comprovar a distinção, basta verificar-se que, enquanto esta última cláusula opera com respeito ao mero uso da propriedade, proporcionando justa distribuição, com igual oportunidade para todos, sem se constatar a expropriação do bem, o motivo do “interêsse social” sòmente é considerado quando ocorre a expropriação a que se refere o art. 141, § 16, da Carta Magna.

c) A intervenção do poder do Estado no domínio econômico, face à cláusula do “bem-estar social” do art. 147 da Irei Maior, contém duas modalidades de justa distribuição com igual oportunidade para todos: a da propriedade pròpriamente dita, segundo o disposto no art. 141, § 16, mencionados, e a do mero uso da propriedade, independentemente de processo expropriatório e sem indenização. Em alguns casos, porém, tal se opera, e, exatamente, quando se verifiquem prejuízos com tal intervenção e ela não importe, em si, numa sanção ao uso em forma negativa, ou em forma abusiva.

d) Em suma, as terras dos latifúndios poderão ter seu uso distribuído na forma de posses em cooperação, com igual oportunidade para todos, mediante a intervenção do Estado, nos têrmos da cláusula do “bem-estar social”, condicionante daquele uso. Isto, entretanto, sem afetar o direito de propriedade, dando-se ao titular desta justa e eqüitativa retribuição.

Zacarias Amaral Vieira, do Ministério Público do Ceará.

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