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CLÁSSICOS FORENSE
CONSTITUCIONAL
REVISTA FORENSE
Sugestões para a Reforma Constitucional, de Luís Gonzaga do Nascimento e Silva
Revista Forense
29/10/2024
SUMÁRIO. O sentido e a necessidade da reforma. Inspiração individualista da Constituição vigente. Parlamentarismo e presidencialismo. Institucionalização do Poder Executivo. Normas de direito financeiro. Delegação de poderes. Comissões permanentes do Legislativo.
Atendendo à convocação geral dirigida por V. Exª às entidades e pessoas interessadas em colaborar na reforma constitucional projetada o objetivo do aperfeiçoamento de nossa organização constitucional e estatal, venho apresentar a V. Exª as sugestões abaixo limitadas à elaboração legislativa, reservando-me a oportunidade de voltar a V. Exª para apresentar outras sugestões:
1. O sentido e a necessidade da reforma
É necessário, inicialmente, fixar-se o sentido da reforma constitucional projetada, o que dará também a limitação das presentes sugestões: Não se cogita de uma modificação de regime, de um reexame do sistema constitucional adotado em 1946, mas de seu próprio aperfeiçoamento, mediante novas fórmulas técnico-jurídicas, que assegurem ao Estado possibilidades de um melhor funcionamento.
Inspiração individualista da Constituição vigente
2. As decisões políticas fundamentais, consubstanciadas na Constituição vigente, essas não deverão ser objeto de reforma. Representam elas opções do povo brasileiro, por seu poder constituinte, expressamente convocado para isso, firmando os princípios básicos de sua ordenação estatal. Não se está atualmente convocando uma assembléia constituinte, senão provocando a atuação do Congresso, em legislatura ordinária mediante emendas à Constituição, faculdade que lhe é outorgada pelo art. 217 da Carta Magna, subordinada a uma maioria qualificada e tramitação especial.
3. Essa distinção entre o poder de emenda mantida a ordenação constitucional básica e o de supressão dos princípios fundamentais da própria Constituição é feita lapidarmente por CARL SCHMITT:
“Os limites da faculdade de reformar a Constituição resultam do bom entendimento do conceito de reforma constitucional. Uma faculdade de “reformar a Constituição” atribuída por uma normação legal-constitucional, significa que uma ou várias regulamentações legais-constitucionais podem ser substituídas por outras regulamentações legais-constitucionais, mas sòmente sob a condição de que continuem asseguradas a identidade e a continuidade da Constituição considerada como um todo.
“A faculdade de reformar a constituição se contém, tão-só, na faculdade de praticar, nas prescrições legais-constitucionais reformas, adições, refundições, supressões, etc.; mas mantendo-se a Constituição; não na faculdade de dar uma nova Constituição; não na faculdade de dar uma nova Constituição nem tampouco a de reformar, alterar ou substituir por outro o próprio fundamento desta competência de revisão constitucional“.
E exemplifica, a eminente constitucionalista com uma possível modificação do art. 76 da Constituição de Weimar, pela qual se substituísse a exigência de maioria qualificada e as demais necessárias pelo mesmo artigo para validade de reformas constitucionais, por outra disposição declarando que, para reforma constitucional, bastará a simples maioria do Parlamento. Ter-se-ia, assim, transformado a assembléia ordinária em uma assembléia constituinte permanente e, ao mesmo passo, feito desaparecer tôda a rigidez da Constituição… Por isso, conclui com irretorquível procedência:
“As decisões políticas fundamentais da Constituição são assuntos próprios do poder constituinte do povo alemão e não pertencem à competência das instâncias autorizadas a reformar ou rever as leis constitucionais. Aquelas reformas dão lugar a uma mudança de Constituição; não a uma revisão constitucional” (Teoria da Constitucional”, trad. espanhola, ed. “Rev. Dir. Privado”, pág. 122).
4. A prática constitucional norte-americana exemplifica admiràvelmente o racionalismo de tal distinção. Desde a promulgação da Constituição foram-lhe feitas 29 reformas, sob a forma de 22 emendas ao texto primitivo, algumas das quais da maior importância: todas, porém, respeitando a estrutura do sistema, que subsiste o mesmo, indubitàvelemente, acompanhando com admirável flexibilidade a assombrosa transformação social, política e econômica da Nação (cf. sôbre o direito americano WILLIAM MARBURY, “The limitation upon the amending Power” in “Harvard Law Review”, 1919-1920, vol. 33, pág. 223).
5. É com tal limitação, que não decorre apenas da boa norma jurídica, mas, igualmente, da necessidade de se assegurar estabilidade às relações firmadas na Constituição, às instituições criadas por esta, à continuidade das fórmulas adotadas, que se vão desenvolver as sugestões a seguir: sugestões visando possibilitar melhor rendimento à máquina estatal, assegurando-lhe o funcionamento regular.
6. A necessidade de uma reforma constitucional tornou-se, parece-me, de evidência incontrastável. A Constituição federal de 1946 firmou-se em bases nitidamente individualistas, valorizando a livre iniciativa e a ação individual. Despreocupou-se, por isso, em dar aos meios de atuação do Estado fórmulas modernas, mais adequadas. Isso se explica fàcilmente quando se atenta para as condições de meio em que foi instaurada a assembléia constituinte de 1946: a tarefa que se lhe propunha era a de modificar a estrutura do Estado totalitário tentado pela Carta de 1937. Daí a deslocação do pólo de atração, do centro de gravitação do sistema que passou do Estado para o povo, para o indivíduo, com a conseqüente valorização dos direitos individuais, inclusive os de ordem econômica. Por isso, pode-se dizer que entre a ordem constitucional de 1937 e a de 1946 há uma relação polêmica, uma relação de contraponto.
7. Com êsse retôrno a soluções nìtidamente individualistas, não atentaram os constituintes de 1946 a que o centro de gravidade política havia passado com a transformação de nosso meio a partir de 1930, da propriedade para os trabalhadores. Por isso, verifica-se pouca adequação entre as instituições plasmadas por essa ordem constitucional e os resultados eleitorais, que acentuam o chamado caráter populista do corpo de votantes, de forma que ar eleições se desenvolvem em clima de reformismo institucional, com programas que se propõem a introduzir modificações profundas em nossa organização estatal e econômica. Instaura-se, assim, uma verdadeira crise institucional, pela desconformidade entre as fontes formais e as fontes reais do poder político.
8. A Constituição, portanto, precisa ser dotada de maior plasticidade, para, por meio de algumas fórmulas ou recursos técnicos, dotar-se o Estado de meios mais adequados de funcionamento. A atual conjuntura nacional caracteriza-se pela necessidade de largas soluções administrativas, assegurando-se:
a) a estabilidade das resoluções administrativas e sua independência de condições políticas mutáveis;
b) uma maior rapidez de execução.
9.. Parlamentarismo e presidencialismo
Fixadas as características principais de nossa atual fase de desenvolvimento parece-me oportuno abordar, ainda que ligeiramente, a tentativa de que faz atualmente de uma modificação total do sistema de govêrno, pela adoção do parlamentarismo. Nada menos oportuno; nada mais inconveniente. Já vimos em que encerros se deve conter a reforma constitucional. Eleitos um presidente da República e um Congresso Nacional para períodos e com as atribuições normais estabelecidas na Carta Constitucional, não seria curial que esse Congresso modificasse totalmente a estrutura estatal, suprimindo as atribuições do outro Poder, Executivo escolhido pelo próprio Congresso, dentre seus membros. A tôda evidência, tal transformação extravasa dos poderes de simples emenda atribuídos pelo art. 217 da Constituição.
10. Por outro lado, é claro que não há razões válidas para se afirmar a excelência de um dai dois regimes – o parlamentarismo ou o presidencialismo – sôbre o outro, senão em razão do meio e do momento em que se vá decidir de sua adoção, das tradições políticas nacionais já formadas à base de um dos sistemas, enfim das peculiaridades do meio onde deverá funcionar a instituição.
11. Parece-me, pois, importante fixar que, sendo da essência do parlamentarismo uma constante dependência entre a Administração e as forças político-partidárias que compõem o Parlamento, de sorte que fica o Executivo à mercê da confiança dêste, tal regime convirá òbviamente menos a países como o nosso, de pouca estabilidade política, de heterogênea composição dos corpos eleitorais. Govêrno subordinado à vontade de grupos parlamentares, de livre revocabilidade por êstes, será sempre governo de pouca estabilidade, de limitada liberdade de ação no plano administrativo, de subordinação das necessidade da Administração às conveniências político-partidárias, como aos interesses regionais. Ora o de que precisamos na atual fase de nosso desenvolvimento nacional é de seguros planejamentos administrativos, com execução livre de excessivas interferências políticas, ou de grupos partidários.
Institucionalização do Poder Executivo
12. Constitui constatação indiscutível a de que na vida política, social e econômica da Nação o impulso fundamental e a direção provêm principalmente da atuação do Poder Executivo. Essa ação do governo, entretanto, não se pode afastar das fontes populares do poder, cabendo ao Parlamento o papel de garantir o caráter democrático da atuação do poder público, mediante controle legislativo e debate fiscalizador.
13. Urge fixar, ainda, que o aperfeiçoamento da atuação estatal só em mínima parte repousa em fórmulas constitucionais, que se limitam à esquematização das divisões da esfera mais alta de ação do Estado. É na adequação e sabedoria das leis ordinárias, como de toda a gama de diplomas de hierarquização inferior, e, principalmente, na própria ação dos detentores de qualquer parcela do poder público, que reside o bom funcionamento do Estado.
14. Assim, uma das mais urgentes e importantes reformas de nossa organização estatal está na institucionalização do Poder Executivo, criando-se-lhe condições de atuação que limitem ao mínimo o arbítrio e a discrição de seus agentes, detentores de tão larga margem, de poder. É necessário que se encontrem fórmulas que, sem criar óbices e embaraços à boa atuação do Executivo, despersonalizem ao máximo sua atuação, e o libertem tanto quanto possível do jugo todo-poderoso da política partidária. Conselhos recrutados tanto quanto possível dentre agentes da iniciativa privada, órgãos técnicos ouvidos, obrigatòriamente sempre que haja que se firmar diretrizes gerais da Administração, são instrumentos que virão assegurar às decisões do Executivo a objetividade e a isenção que tanto se fazem necessárias à atual fase de nosso desenvolvimento. O problema não é só nosso, constituindo preocupação de vários países, como por exemplo, nos Estados Unidos, espelhado em vários atos oficiais, como, entre outros, o President’sCommitee an Administrative Management (Comissão BROWNLOW), de 1937, a Lei de Organização do Executivo, Reorganization Act, de 1939, a Comissão HOOVER cujo relatório foi dado à público em outubro de 1949, e cujas conclusões originaram a lei de 20 de junho de 1949, de reorganização do Executivo.
15. Essas reformas, por urgentes que sejam, não se incluem no âmbito constitucional. E seria grave êrro, a título de resolver o problema, elevar a hierarquia da norma legal, fazendo a Constituição tratar de assunto que, deverá ser objeto de lei ordinária.
16. Limitemos, pois, o campo das sugestões à parte orgânica da Constituição e tão-só às medidas estritamente necessárias ao bom funcionamento do Estado, naquilo que o quase decênio de prática do sistema constitucional tem revelado inconvenientes graves, afastado, assim, o exame da chamada parte dogmática, isto é, os princípios básicos de delimitação da atuação individual, as garantias da liberdade, os direitos sociais.
Normas de direito financeiro
17. São as seguintes as sugestões principais:
Art. 5°, XV, letra b: acrescentar: b) normas gerais de direito financeiro inclusive regular, mediante leis uniformes, os conceitos gerais e os latos geradores da cobrança dos tributos estaduais e municipais, bem como os conflitos interestaduais ou intermunicipais de exigências fiscais;
Partilha a Constituição a esfera de atuação do poder tributante entre a União, Estados e Municípios, especificando quais os tributos que cabem a cada um dêles. São freqüentes, porém, as tentativas dos fiscos estaduais e municipais a alargarem sua faixa de arrecadação fiscal, mediante a extensão ou deformação dos fatos geradores de incidência tributária, ora distorcendo conceitos de direito privado, ora criando formas de incidência que se não ajustam à outorga constitucional, o que fazem invocando uma mal compreendida autonomia do direito tributário. Esse procedimento indevido tem sido profligado pelos juristas (FRANCISCO CAMPOS, “Pareceres”, 2ª série, pág. 48; CASTRO NUNES, “Problemas da partilha tributária” in “Rev. Dir. Administrativo”, vol. 1, pág. 1); em vão, porém, porque a prática continua a se fazer largamente, causando prejuízos aos contribuintes, e obrigando-os a recorrerem ao Judiciário para obstar a cobrança indevida. Também são correntes os conflitos de atribuição entre Estados diversos, como entre Municípios na cobrança do mesmo impôsto. É disso exemplo o impôsto de vendas e consignação, base de pleitos freqüentes. Atribuindo expressamente à União Federal, ao Congresso Nacional o poder de regular essa matéria, a Constituição obviará tais inconvenientes.
Delegação de poderes
18. Art. 36: suprimir o atual § 2º, acrescentando os seguintes parágrafos:
§ 2º É lícito ao Poder Legislativo delegar ao Executivo poderes para baixar decretos-leis com fôrça legislativa, sôbre matéria determinada. A delegação deverá, sob pena de invalidade, fixar limites no tempo e no objeto, bem como critérios diretivos gerais, e será sempre revogável pelo Legislativo, que poderá voltar a regular totalmente o assunto objeto da delegação.
§ 3° É vedada a delegação de poderes em matéria constitucional, penal e eleitoral, de restrições à liberdade, de criação de novos tributos ou aumento dos existentes, de orçamento, de aprovação de tratados internacionais de atuação do Poder Judiciário.
Ao art. 87, I, acrescentar: assim como decretos-leis, com fôrça legislativa, quando delegada tal atribuição pelo Poder Legislativo, e dentro dos limites da delegação.
19. Parece-nos dispensável justificar a necessidade da delegação de poderes, como um imperativo do govêrno no Estado Moderno. Constata-se no mundo inteiro a incapacidade dos Parlamentos para votarem a legislação exigida pela Nação, no tempo devido, isso não só no aspecto quantitativo, mas, especialmente, no qualitativo, dada a natureza altamente técnica dos tipos, de problemas com que tem de tratar a legislação moderna; e da impossibilidade de prever em lei todos os problemas que deve ela regular. A observação é uniforme, bastando, por exemplo, ouvir-se um eminente homem público e professor inglês, como LASKI:
“Essa posição é o resultado inevitável da crescente pressão de negócios na legislação moderna. O Parlamento na Inglaterra, o Reichstag na Alemanha, as Câmaras na França não têm simplesmente tempo para elaborar leis tão minuciosamente detalhadas para regular qualquer situação que possa surgir. Êles não têm sòmente tempo, mas lhes falta também competência. Porque, não apenas é a assembléia legislativa moderna inapta, pela própria extensão de seus corpos, para construção de detalhes técnicos, como também porque é impossível prever o tipo de problema que surgirá, sob qualquer sistema legal; e muitos problemas surgirão sem que possam ser solucionados pelas previsões contidas nas leis. Em tais casos é necessário transferir poderes ao Executivo, e, em alguns dêles, determinando a que órgão ou ramo do Executivo são transferidos os poderes” (“A Grammar of Politics”, 4ª edição, Londres, 1950, pág. 388).
A necessidade da delegação é afirmada por todos os estudos e pesquisas modernas de direito público. A mais recente pesquisa nesse terreno é, creio eu, a de uma mesa redonda promovida pela Association Française de Science Politique realizada em 3 e 4 de julho de 1954, sob a presidência de ANDRÉ SIEGFRIED, com especialistas de vários países, cujas conclusões são publicadas sob o título “Le Travail Parlementaire en France et a l’Etranger com a apresentação do professor FRANÇOIS GOGUEL (Paris, Presses Universitaires, 1955).
20. No Brasil, os melhores estudiosos do direito público preconizam a delegação, como necessidade inadiável do govêrno. Assim, entre outros: FRANCISCO CAMPOS, “Diretrizes Constitucionais” in “REVISTA FORENSE”, vol. 73, pág. 238; CASTRO NUNES, “Teoria e Prática do Poder Judiciário”, 1943, págs. 8 e segs.; CARLOS MAXIMILIANO, “Comentários à Constituição Brasileira”, 1929, nº 223, pág. 308; SEABRA FAGUNDES, “O Contrôle dos Atos Administrativos”, 1941, Cap. I; PONTES DE MIRANDA, “Fundamentos Atuais do Direito Constitucional”, 1932, pág. 318 etc.
21. A delegação, entretanto, apesar de indispensável, deverá obedecer a critérios e limitações:
a) ser revogável: em qualquer tempo o Congresso voltar a regular totalmente o assunto;
b) ser limitada não só no tempo, como no objeto, fixando o Congresso os extremos e quais os critérios diretivos em que se poderá exercer a vontade do Executivo;
c) ser subordinada ao contrôle jurisdicional quanto aos limites impostos pelo poder delegante, e quanto ao sistema geral de legislação;
d) não sé poderá delegar poderes em matéria constitucional, de restrições à liberdade, de criação de novos impostos, de fixação do orçamento.
O texto proposto obedece a tais exigências.
22. Nêle não se insere dispositivo especial relativo ao contrôle pelo Legislativo de decisões tomadas pelo Executivo em virtude de delegação de poderes. Sabe-se que no sistema anglo-saxão o texto executivo é submetido a prazo, dentro do qual poderá o Legislativo vetar a resolução tomada. Êsse processo revela-se inconveniente sempre que a delegação seja motivada pela urgência em adotar-se determinada medida. Creio, por isso, desnecessário fixar-se, como um procedimento obrigatório, a sujeição do texto executivo ao Congresso. Êste poderá, entre as condições e limitações impostas quando delegar os poderes, estabelecer que o texto executivo lhe seja submetido antes de entrada em vigor. Estabelecerá, assim; entre as condições, a sujeição ao “veto legislativo”, durante certo prazo.
23. O que me parece indispensável é que criem as Casas do Congresso órgãos e comissões para contrôle efetivo da legislação delegada, tal como adotou a Inglaterra, a partir de 1944, em conseqüência de críticas freqüentes, inclusive as contidas no Commitee on Ministers’ Power apresentado pelo Lord High Chancellor ao Parlamento em 1932. Essa matéria, porém, não, deverá ser contida em texto constitucional, sendo de âmbito do regimento das Casas do Congresso.
Comissões permanentes do Legislativo
24. Art. 40, substituir o § 1° pelos seguintes:
§ 1º A Câmara dos Deputados e o Senado Federal criarão comissões permanentes para exame dos projetos de lei apresentados, os quais serão depois encaminhados ao plenário para seu exame e aprovação.
§ 2º É lícito aos regimentos internos de cada uma das Casas do Congresso determinar que, em caso de urgência, sejam os projetos de lei examinados e votados pelas próprias comissões permanentes, dispensado o pronunciamento do plenário. Mesmo nesses casos, porém, será obrigatório o encaminhamento do projeto ao plenário para exame e votação, desde que o requeira um décimo do número total dos membros da Casa, ou um têrço dos membros integrantes da Comissão.
§ 3° O processo legislativo admitido pelo § 2º dêste artigo não poderá ser adotado para votação de leis relativas a qualquer das matérias indicadas no § 3° do art. 36.
§ 4° Na constituição das comissões assegurar-se-á, tanto quanto possível, a representação proporcional dos partidos nacionais que participem da respectiva Câmara.
25. Representa essa sugestão a adoção de outro expediente para facultar melhor funcionamento ao Congresso, como órgão legislativo: ao invés de serem tôdas as leis votadas pelo plenário, onde se renovam as discussões já sustentadas em várias comissões, exame final e votação seriam feitos por uma Comissão Permanente, cuja composição refletiria, tanto quanto possível, a representação proporcional dos partidos políticos que participam da respectiva Câmara.
26. Êsse expediente é criação da Constituição italiana, cujo art. 72 o consagra, e vem funcionando desde sua adoção como processo legislativo normal. Conforme indicações estatísticas fornecidas pelo Secretariado Geral da Assembléia Nacional da Itália a votação de leis pelas comissões foi adotada na proporção de 75,8% dos projetos e proposições de leis submetidos às Câmaras, durante a primeira legislatura (8 de maio de 1948 a 4 de abril de 1953), só sendo votadas pelo plenário 24,2%. Em segunda legislatura (25 de junho de 1953 a 30 de abril de 1954) a proporção subiu a 83% para projetos votados pelas comissões e sòmente 17% votados pelo plenário (ver quadro estatístico publicado às págs. 170-171 do cit. “Le Travail Parlementaire”, apresentado por FRANÇOIS GOGUEL).
27. Vê-se, pois, que há mais de seis anos vem funcionando como processo normal de votação legislativa na Itália o das comissões permanentes, e como meio excepcional o do plenário. O bom funcionamento do sistema é atestado, por exemplo, pelo professor PIERANDREI, da Universidade de Turim, em artigo publicado na “Revue Française de Science Politique”, julho-setembro de 1952, vol. II, nº 2, pág. 577, e onde conclui que: “tout le monde est convainceu que la procédure par commissions a donné d’excellents résultats”.
28. É certo que, mesmo na Itália, são apontados alguns inconvenientes ao regime. O primeiro dêles é o perigo de uma inflação legislativa, manifestando-se ainda a tendência de introduzir-se na lei disposições que deveriam ser objeto de regulamento, como acentua o Prof. PIERANDREI. Como se vê, o inconveniente oposto ao mal que se busca obviar. A outra desvantagem constatada consiste na possibilidade de maior influência de interêsses regionais locais, como de grupos de pressão, sôbre comissões menores, mais limitadas. O Prof. AMORTH, da Universidade de Módena, salientando o inconveniente acima, esclarece que êle é reduzido, senão afastado, pelo sistema bicameral, sofrendo o projeto o estudo de duas Câmaras diversas pela composição. Conclui, afirmando que o processo legislativo por comissões apresenta a vantagem de permitir discussões mais disciplinadas, mais concretas, menos “politizadas”.
29. Como se vê da sugestão acima, não suprimirá a Constituição a votação plenária. Não impõe às Câmaras a adoção do voto por comissão: faculta-o, apenas. Mais: em resguardo das minorias, torna obrigatória, a ida ao plenário, desde que o requeira número regular de deputados, e exclui, ainda, o voto por comissão em projetos relativos às matérias cuja delegação ao Executivo ficou vedada (art. 36, § 3°).
30. Poder-se-ia objetar que seria inconveniente facultar-se a votação por comissão ao mesmo tempo em que se autoriza a delegação de poderes ao Executivo. A Constituição italiana possibilita ambos os processos, sem se ter notado outra conseqüência, senão a de que o voto por comissão reduz consideravelmente a necessidade de delegação de poderes ao Executivo (cf. conclusão do Prof. MORTATI, in Travail Parlementaire” cit., pág. 174).
31. Creio que, com a adoção dos dois expedientes – o da delegação limitada ao Executivo, e o da votação por comissão – ter-se-á desafogado grandemente o Congresso, com indiscutível vantagem para a sua própria atuação como órgão fìscalizador da vida política e administrativa da Nação. De modo contrário negando os dois processos teremos negado ao Legislativo a possibilidade, de realizar suas atribuições mais altas, acompanhando o desenvolvimento nacional.
32. Não me parece seja possível, no estado atual de desenvolvimento do estudo de direito público, como da Política, acoimar-se a delegação legislativa como expediente não-democrático. Isso procurei demonstrar em artigo sôbre a “Delegação de Poderes na Jurisprudência Norte-Americana”, publicado na “REVISTA FORENSE”, vol. 126, pág. 25.
33. Apresentando tais sugestões a V. Exª, Sr. ministro, só me move o intuito de concorrer, em mínima parte embora, para o aperfeiçoamento do regime democrático e da legalidade em nosso País, subscrevendo-me, com protestos de elevada estima e consideração.
Luís Gonzaga do Nascimento e Silva, advogado no Distrito Federal.
___________
Notas:
* N. da R.: Sugestões enviadas ao ministro da Justiça, em maio de 1956, para a reforma constitucional.
LEIA TAMBÉM O PRIMEIRO VOLUME DA REVISTA FORENSE
- Revista Forense – Volume 1 | Fascículo 1
- Revista Forense – Volume 1 | Fascículo 2
- Revista Forense – Volume 1 | Fascículo 3
- Revista Forense – Volume 1 | Fascículo 4
- Revista Forense – Volume 1 | Fascículo 5
- Revista Forense – Volume 1 | Fascículo 6
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