Reforma Constitucional, de Nereu Ramos

SUMÁRIO: Os motivos da reforma. Distribuição de rendas. Elaboração Legislativa. Competência do Senado. Elaboração orçamentária. Maioria absoluta. Poder Judiciário. Outros pontos. Conclusão.

A reforma da Constituição é, de certo modo, uma tarefa permanente, que se apresenta em tôdas as épocas e a tôdas as gerações, como decorrência desadaptação entre as instituições políticas e a realidade social, e com o objetivo de assegurar uma adequação mais perfeita entre esta e aquelas.

O regime constitucional instaurado em 1946 sofreu, como era inevitável, a influência dos fatos políticos contemporâneos de sua criação, para os quais pretendia ser um corretivo e uma resposta. Saíamos de um período ditatorial, em que o Poder Executivo absorvera tôdas as funções do Estado, e durante o qual a própria estrutura constitucional contida na Carta de 1937 não chegara a funcionar, por jamais havermos ultrapassado o período de vigência das normas transitórias, que concentravam nas mãos do chefe do Estado tôda a autoridade.

Elaborada logo após o movimento revolucionário, que pôs fim ao regime ditatorial, a Constituição 1946 acusa, em alguns pontos, as distorções próprias do movimento pendular, que se produz em determinadas circunstâncias históricas, principalmente nos momentos de crise e de transformação. Muitos dos seus dispositivos não teriam logrado aprovação se tivessem sido discutidos e votados quando já se tivessem tornado mais remotos os fatos, que êles procuravam menos impedir do que estigmatizar.

Por outro lado, os acontecimentos recentes, notadamente as duas graves crises constitucionais que a República atravessou em agôsto de 1954 e em novembro de 1955, foram ricos de ensinamentos e advertências, que os responsáveis pelo govêrno do Estado não podem deixar de ouvir e de traduzir em providências. Se queremos preservar o regime democrático da intermitente ameaça de ditaduras temporárias e de crises de autoridade que tem assinalado a história constitucional do país no segundo quartel dêste século, se queremos dotar a democracia de condições de sobrevivência e de estabilidade, dentro das quais prosperam as características, fundamentais do regime republicano e representativo, não podemos adiar, nem transferir para a geração seguinte, a tarefa da reforma das instituições.

O govêrno tem como seu primeiro e mais imperativo dever o de assegurar, ao mesmo tempo, as liberdades públicas e a eficiência do govêrno em nosso país. Ora, o que ameaça, as liberdades, mais do que tudo, é a debilidade do poder público, a soma de entraves ao exercício da autoridade dentro da ordem jurídica, e a fraqueza do sistema institucional que, sendo incapaz de evitar e superar suas dificuldades e crises naturais, acaba por dar lugar a reações extremas; em que não raro se interrompem a continuidade do direito e a prática das instituições.

É desejo do Sr. presidente da República e das fôrças políticas que apóiam o seu govêrno abrir o debate sôbre as emendas constitucionais essenciais e inadiáveis. Em nenhuma delas deve traduzir-se outro propósito senão o de assegurar e acentuar as características democráticas do regime, dando, ao poder público, melhor equipamento para a tarefa de solucionar os problemas, que pesam sôbre a coletividade. O Poder Legislativo deve ser, através delas, fortalecido e enriquecido, de modo a poder dar o mais cabal desempenho à função normativa, que lhe reserva a Constituição. Também ao Poder Judiciária devem ser asseguradas as melhores condições técnicas para o desempenho da função jurisdicional, notadamente despindo-se o Supremo Tribunal Federal de atribuições supérfluas que o assoberbam, para ainda mais elevar o seu papel no equilíbrio do regime. E ao regime federativo deve ser assegurada a melhor das bases financeiras para que não se percam, por falta de uma infra-estrutura material adequada, as condições e as finalidades do tipo de Estado, para que se inclinou, em boa hora, a primeira Constituição Republicana.

O Exmo. Sr. presidente da República confiou-me o encargo de elaborar os estudos necessários à redação das emendas à Constituição, que, sob a inspiração direta de S. Exª e com a colaboração de jurisconsultos e de homens públicos de experiência, serão preparados e enviados à consideração dos representantes do povo no Congresso Nacional.

Desde já daqui dirijo aos partidos políticos, às Faculdades de Direito, aos Institutos de Advogados, às entidades culturais civis e religiosas e aos homens públicos, professôres e jurisconsultos do país, sem restrições de caráter partidário ou doutrinário, o convite do govêrno para que apresentem as suas sugestões e contribuições à tarefa, que há de ser levada a cabo com a maior isenção política e com a única inspiração do interêsse público. Para colaborar com o ministro da Justiça no trabalho de coordenação das sugestões que venham a ser apresentadas convidei um grupo de jurisconsultos, escolhidos fora das agremiações partidárias, todos êles homens de notório saber e acendrado patriotismo, que comigo se prontificaram a empreender a árdua tarefa de investigação e sistematização da futura reforma. São êles o Exmo. Sr. Dr. F. C. DE SANTIAGO DANTAS, presidente da Comissão Jurídica Interamericana e professor da Faculdade Nacional de Direito da Universidade do Brasil; o Exmo. Sr. Dr. CARLOS MEDEIROS SILVA, ex-consultor-geral da República, o Exmo. Sr. Dr. ANTÔNIO GONÇALVES DE OLIVEIRA, consultor-geral da República, o Exmo. Sr. Dr. FRANCISCO BROCHADO DA ROCHA, ex-consultor-geral da República e o Exmo. Sr. Dr. HERMES LIMA, professor da Faculdade Nacional de Direito da Universidade do Brasil.

Caberá a essa comissão, estudando as sugestões apresentadas e oferecendo as suas próprias, investigar os vários pontos em que se ensejam emendas à Constituição. Desde já desejo, entretanto, mencionar os que mais avultam na preocupação de govêrno, e pelos quais poderão ser aferidos o timbre e o objetivo da reforma constitucional.

Distribuição de rendas

A distribuição de rendas se vem constituindo, de longa data, como um dos temas mais visados pela crítica dos doutos à Constituição vigente, como já sucedia com relação às anteriores. O regime federativo depende, para viver, não apenas de uma afirmação legal de esferas de competência legislativa e administrativa, mas de bases econômicas, que assegurem o seu funcionamento, permitindo aos Estados viverem com liberdade, sem a dependência absoluta do apoio financeiro federal e ao mesmo tempo assegurando meios à União para promover o bem-estar, a segurança e o desenvolvimento econômico do país, considerados como um todo, levando a soma de recursos necessários aos pontos onde se faz sentir a necessidade de uma ação governativa eficaz.

A matéria de distribuição de rendas tem dado lugar, entre nós, a abundantes discussões doutrinárias. Depois de 10 anos de prática do regime, já é possível decantar a experiência e cotejá-la com os argumentos técnicos apresentados, considerando-se, devidamente, os interêsses dos Municípios, dos Estados e da União.

Elaboração legislativa

Não há exagêro em dizer que existe unanimidade entre os constitucionalistas nacionais e estrangeiros por favor da necessidade de uma reforma dos processos de elaboração legislativa, capaz de transferir as incumbências do Congresso a órgãos menos numerosos, onde se concentre a responsabilidade e se passa obter uma aceleração e um incremento da produção legislativa. O Congresso é, na democracia moderna, acima de tudo, o órgão crítico, onde a ação do governo passa pelos filtros da opinião pública manifestada na palavra dos representantes do povo, e onde se formam e cristalizam as influências da opinião. O trabalho legislativo, pròpriamente dito, em sua maior parte, não é político, mas técnico, e reclama condições de execução muito diversa das que se encontram nos plenários dos parlamentos e mesmo em suas comissões.

Os Estados Unidos, a Inglaterra, a Itália, e de um modo geral a quase unanimidade das repúblicas modernas conhecem, admitem e praticam a delegação legislativa, que a Constituição de 1946, sob a impressão recente dos decretos-leis do período ditatorial, proibiu expressamente.

Essa proibição constitui porém, um artifício, incapaz de deter os imperativos da realidade. Já o mestre supremo da nossa formação constitucional – RUI BARBOSA – escrevia:

“Contra todas os esforços da teoria jurídica, o princípio das delegações reemerge sempre como regra consuetudinária, que surge naturalmente, quando as circunstâncias a impõem”.

E dois mestres modernos – CARLOS MAXIMILIANO e CASTRO NUNES – o secundam:

“Das próprias palavras dos publicistas que verberam o abuso das delegações legislativas, conclui-se que, em todos os países, são elas usadas em larga escala.

“E que acima das teorias, dos preceitos rígidos, dos textos veneráveis, estão os fatos incoercíveis e fatais” (“Comentários”, 1929, pág. 305).

E o segundo:

“Melhor fôra não explicá-la (a proibição da delegação) como fazia, mais sàbiamente, a primeira Constituição republicana ainda que pressuposta a proibição – e assim sempre se entendeu – como decorrência natural de separação. Ficaria assim aos intérpretes oficiais da Constituição acomodar o princípio às necessidades práticas, no rumo das indicações da doutrina e da experiência dos outros povos. Evitar-se-ia o que está ocorrendo e terá de ocorrer: a contradição manifesta e chocante entre as práticas admitidas e o texto constitucional, no seu enunciado literal”.

Das Constituições modernas só a francesa não cedeu à necessidade de autorizar as delegações ou de, pelo menos, silenciar sôbre elas, para que a lei ordinária opere com maior flexibilidade. E é de lá que nos vêm palavras como estas de G. VEDEL, um dos seus mais modernos publicistas:

“Sans doute eut-il mieux valu que les constituants, au lieu de condamner sans appel les decrets-lois appréciassent mieux les irréluctables exigences politiques auxquels ceux-ci répondaient et s’efforçassent d’en limiter les abus au lieu de recourir contre eux une fois de plus à des “sabres de bois” et à des “barrières de papier”.

Entre as formas mais fecundas de delegação legislativa, uma sobretudo se recomenda à simpatia do governo: a que permite confiar a elaboração de leis de conteúdo técnico mais especializado a comissões parlamentares, formadas de representantes das duas Casas do Congresso, com a representação proporcional de todos os partidos, mais reduzidos ao número de membros necessários para que não se dilua a responsabilidade nem se comprometa o padrão de eficiência. Essas comissões especiais, de que encontramos exemplo na Constituição italiana, recebendo do próprio Congresso a delegação para elaborar a lei ordinária preparam e aprovam o texto de lei, que sobe, sem passar pelo plenário, à sanção de Executivo. Não há nessa técnica qualquer diminuição da função do Congresso, que está, na realidade, representado em miniatura na comissão especial. Essa e outras formas tornarão eficaz, pronta e adequada a ação do Legislativo fortalecendo e defendendo o que hoje o criticismo de muitos procura demolir.

São do ilustre professor da Universidade de Pisa, FRANCO PIERANDREI, em estudo sôbre a organização constitucional da República Italiana, estas considerações:

“Le travail législatif em outre, comme on l’a remarqué, a été arrête piar de longues discussionis politiques, quelquefois peut-être superflues, à la suíte de la présentation d’interpellations de questions et de motions. Comment y remédier? Comment gagner du temps? On a très justement conseillé, à ce propos, de suivre plus fréquemment, dans le travail législatif, le procédé abréviatif par Commissions prévu par la Constitution elle-même, et on a aussi proposé au Parlement de se prévaloir de son pouvoir de déléguer des fonctions législatives au Gouvernement et d’approuver des lois consistant em règles générales et em príncipes, laissant aux règlements la tache de fixer des dispositions plus détaillées”.

Competência do Senado

Em alguns pontos a reforma constitucional, em vez de contrariar o sistema vigente deve, pelo contrário, procurar levar mais adiante a boa tendência, que nêle se contém. É o que, sucede no tocante à competência privativa do Senado e ao seu papel complementar da ação do Poder Executivo.

Não há necessidade de manter a competência de ambas as Casas de Congresso em determinadas matérias que melhor ficariam entregues à exclusiva competência de uma delas. Assim, poderia ser da esfera exclusiva do Senado Federal a competência para legislar sôbre Distrito Federal e os territórios em matéria de suas esferas locais (art. 25, da Constituição), sobretudo levando-se em conta a proximidade da criação de um novo Distrito Federal para onde deverá, por preceito da Constituição, ser transferida a Capital.

Elaboração orçamentária

O Orçamento é a síntese e a expressão numérica do plano de administração, e assim sendo devem ser respeitadas, na sua elaboração, a iniciativa do Poder Executivo e a autoridade do Legislativo para criticar, aprovar ou recusar o que será consagrado pelo seu voto. O sistema vigente vem favorecendo dois males que a reforma constitucional deve procurar coibir: a formação de deficit orçamentário e a fragmentação e desfiguramento do plano de govêrno pela proliferação de emendas, que atendem a objetivos estritamente políticos, não coordenadas com os resultados visados pela Administração. Além de medidas relativas ao Orçamento, parece conveniente proibir projetos que importem despesa, sem receita correspondente.

Maioria absoluta

O regime vigente, em que a eleição do presidente e do vice-presidente da República obedece ao princípio da maioria simples, vem dando lugar a dois inconvenientes, que o govêrno, por via da emenda à Constituição, tem o desejo e o dever de procurar remediar. O primeiro é a exploração política subseqüente ao resultado das eleições, que levanta, contra os vencedores argumentos destituídos de valor doutrinário e de seriedade jurídica, com o propósito de enfraquecer a autoridade das urnas, sob a alegação de que a soma dos votos obtidos pelos derrogados é maior do que a dos votos dados ao vencedor. Argumentos dessa natureza, ao calor das paixões partidárias, ganham volume e constituem motivo de inquietação e de desafio, nas horas culminantes do funcionamento do regime, que são as de transmissão do poder.

O segundo inconveniente é, entretanto, talvez maior do que o primeiro. Inspirado pela experiência de alcançar nas urnas a vitória por maioria simples, os partidos políticos tendem a dividir-se, e apresentar numerosas candidaturas, uma das quais acaba consagrada por maioria que seria muito mais expressiva se não tivesse existido excesso de contendores. Os que reclamaram no passado a maioria absoluta, através de hermenêutica duvidosa, certamente desejarão vê-la adotada como norma expressa numa reforma da Constituição. O govêrno se inclina pelo restabelecimento da norma de 1891, que exigia a maioria absoluta nas eleições presidenciais, deixando ao Congresso o encargo de proceder à escolha entre os dois mais votados, quando o primeiro não alcançasse a maioria absoluta. Esta norma supletiva, embora de aplicação pouco desejável, vence a dificuldade sobretudo de maneira preventiva, pois na verdade, a sua simples existência constitui o melhor incentivo às coalizões partidárias.

Essas e outras inovações constitucionais se traduzirão em seguida numa nova Lei Eleitoral, que lhes assegurará a exeqüibilidade, e que levará a uma perfeição major, através da adoção de reformas já preconizadas pela Justiça eleitoral, a objetividade e a lisura dos pleitos.

Poder Judiciário

A grande e merecida ascendência que o Supremo Tribunal Federal tem alcançado na vida do país agrava a inquietação com que todos assistem à sua submersão sob a pletora de feitos, que chegam a julgamento perante êle, consumindo as horas de estudo dos ministros na consideração de assuntos muitas vêzes de menor valia pra a comunidade nacional. Se é verdade que os juízes estão à disposição de todos, de que o menor dos conflitos de interêsse merece justiça tanto quanto o mais rico de repercussões econômicas ou morais, não é menos verdade que o Supremo Tribunal Federal é sobretudo um órgão de defesa da lei e da ordem jurídica, um aparelho regulador do regime federativo e um ponto de aferição dos critérios segundo os quais evolui o direito positivo. O excesso de trabalho do Supremo Tribunal prejudica a qualidade do trabalho judiciário e transforma em heróico sacrifício o desempenho de suas funções.

A reforma constitucional não pode deixar de concentrar a atividade do Supremo naquilo que corresponde ao seu caráter de órgão máximo do Poder Judiciário, aliviando-o de tudo o que hoje e dia mantém a situação crítica insustentável, em que vivemos. O recurso extraordinário por violação da lei federal não pode simplesmente desaparecer da Constituição, sem desfalcar o Supremo de uma atribuição essencial, mas será possível transformar as condições de sua interposição, talvez obrigando as partes a recorrerem primeiro ao juízo rescisório, para chegarem depois ao Supremo através de recurso ordinário. Do mesmo modo, a competência em matéria de habeas corpus poderá ser disciplinada de maneira mais restritiva, completando-se essas reformas com outras que libertem o Supremo Tribunal da contingência anômala, em que se vê, de se julgar incompetente na grande maioria dos casos submetidos ao seu julgamento.

Do mesmo modo é indispensável que se preserve a integridade da composição do Tribunal, hoje permanentemente desfalcado de alguns membros, e completado por outros, que por sua vez, desfalcam o Tribunal Federal de Recursos, quando todos êsses organismos exigem uma composição estável, em que se decante a jurisprudência, e se formem as praxes funcionais.

No tocante aos juízes de primeira instância e aos tribunais de mérito parece indispensável, em primeiro lugar, corrigir os inconvenientes da estabilidade imediatamente adquirida com a aprovação em concurso, juntando-se-lhe um estágio probatório, em que se possa comprovar o que o concurso de provas por si não revela: o critério e o senso moral do magistrado, confiando-se ao Tribunal de Justiça a confirmação dos que completam o estágio.

Outros pontos

Êsses e outros pontos, como os que dizem respeito à ampliação da competência da União em matéria policial, para investigar em todo o pais os crimes contra a segurança do Estado e a repressão aos jogos de azar; ao descongestionamento das funções do presidente da República para transferir aos seus ministros o provimento automático de cargo público, por classificação em concurso ou promoção por antiguidade; à melhor disciplina do veto parcial; à formulação mais adequada do preceito que impõe ao govêrno a obrigação de fazer a reforma agrária e dar aos trabalhadores participação nos lucros das emprêsas, de modo a tornar efetivas no mais breve prazo essas medidas; à excessiva autonomia do júri; à elaboração e contrôle do orçamento e das emissões de papel-moeda, e sobretudo ao melhor mecanismo de declaração de inconstitucionalidade das leis – estão escritos nos propósitos do govêrno e das fôrças políticas que o apóiam, do mesmo modo que na consciência de todos, e na verdade representam anseios, que a reforma constitucional virá apenas concretizar.

O govêrno federal, ao meter, ombros a esta ingente tarefa, conta com a compreensão daquelas fôrças políticas e da opinião pública do país, que deseja ver assegurada a sobrevivência da democracia e sabe ser impossível alcançar esse desideratum, por outro caminho que não seja o do aperfeiçoamento das instituições.

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Notas:

* N. da R.: Entrevista coletiva concedida à imprensa e ao rádio, em 26-3-56, pelo senador NEREU RAMOS, ministro da Justiça e Negócios Interiores.

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