Poderes da Assembléia Legislativa para definir impedimentos

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Governador – Licença para ausentar-se do Estado – Poderes da Assembléia Legislativa para definir impedimentos – Substituição

ASSEMBLEIA LEGISLATIVA

GOVERNADOR

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REVISTA FORENSE 151

Revista Forense

29/06/2022

REVISTA FORENSE – VOLUME 151
JANEIRO-FEVEREIRO DE 1954
Semestral
ISSN 0102-8413

FUNDADA EM 1904
PUBLICAÇÃO NACIONAL DE DOUTRINA, JURISPRUDÊNCIA E LEGISLAÇÃO

FUNDADORES
Francisco Mendes Pimentel
Estevão L. de Magalhães Pinto,

Abreviaturas e siglas usadas
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SUMÁRIO REVISTA FORENSE – VOLUME 151

CRÔNICA

O divórcio nos tribunais norte-americanos – Alípio Silveira

DOUTRINA

PARECERES

Comissão parlamentar de inquérito sôbre as atividades da comissão central de preços – Castilho Cabral
Instituto de resseguros do Brasil – Autarquias e sociedades de economia mista – Carlos Medeiros Silva
Governador – Impedimento – Ausência – Substituição temporária – Competência do Poder Legislativo para regulamentar os preceitos constitucionais – Francisco Campos
Governador – Licença para ausentar-se do Estado – Poderes da Assembléia Legislativa para definir impedimentos – Substituição – Renato Barbosa
Falência – Compensação de dívidas – Luís Machado Guimarães

NOTAS E COMENTÁRIOS

Privilégios e imunidades dos organismos internacionais – Hildebrando Accioly
Responsabilidade civil no Código brasileiro do ar – Prescrição da ação – Alcides de Mendonça Lima
Capacidade para testemunharem o testamento cerrado os membros da administração da instituição ou fábrica legatária – Raul Floriano
O conceito de parte no processo – Homero Freire
A revisão judicial e a “Lei Maior” – Edward S. Corwin
As certidões e as comissões de inquérito – Oto Prazeres
Homenagem ao juiz José de Aguiar Dias
Prêmio Teixeira de Freitas
Discurso de agradecimento do Ministro Carlos Maximiliano
Banco do Brasil S.A. – Sua transformação em êmpresa pública – Bilac Pinto

BIBLIOGRAFIA

JURISPRUDÊNCIA

LEGISLAÇÃO

LEIA:

Sobre o autor

Francisco Campos, professor na Faculdade Nacional de Direito.

PARECERES

Governador – Licença para ausentar-se do Estado – Poderes da Assembléia Legislativa para definir impedimentos – Substituição

– É constitucional a lei que regula situação omissa no texto da Constituição, qual seja a conceituação de impedimento.

– A forma política do Estado e seu mecanismo ficam sempre à disposição do poder constituinte ou legislativo, de sorte que o legislador encontra limitação ao exercício de sua tarefa apenas na proibição expressa da Constituição para legislar ordinàriamente sôbre determinada matéria.

– Os motivos da lei não são passíveis de declaração de inconstitucionalidade.

CONSULTA

A Constituição catarinense de 23 de julho de 1947 fixa o princípio de que o governador não se poderá ausentar do Estado, sem licença da Assembléia Legislativa, ou da Comissão Permanente, por mais de 20 dias, sob pena de perda do cargo.

A lei nº 19, regulando a substituição do governador, nos casos de impedimento, falta ou vaga, define as hipóteses dos impedimentos do chefe do Executivo, nos têrmos do art. 2º, assim redigido:

“Art. 2º Consideram-se casos de impedimento do governador:

a) férias anuais, até trinta dias;

b) enfermidade que o inabilite, transitòriamente, para o exercício de suas funções;

c) ausência do território do Estado, por tempo superior a 24 horas;

d) licença”.

O governador vetou o projeto de lei, tendo o Poder Legislativo recusado o veto, – matéria transformada em lei, o que fêz com que a autoridade atingida recorresse ao exercício do remédio judiciário, que, na espécie, é o mandado de segurança.

Pergunta-se, assim, se o disposto no art. 2º, c, da lei nº 19 é constitucional.

PARECER*

Preliminarmente. Certo o governador de que será obtida a segurança requerida em face da liberalidade jurisprudencial com que vêm se conduzindo juízes e tribunais no deferimento da medida em aprêço, não encontramos, todavia, para a conceituação da segurança, violação real e direta do direito líquido e certo do impetrante.

A certeza e a liquidez de direito não admitem elasticidade: são situações claramente definidas, restritivas mesmo, – integradas, indissoluvelmente, a um patrimônio, apresentando-se, sempre, portanto, em caráter restritivo.

A lei nº 19 violou, real, direta e objetivamente, direito líquido e certo?

Evidentemente, não.

Não, porque o art. 48 da Constituição, no estabelecer o prazo-limite de 20 dias para se ausentar o governador do Estado sem licença, não recusou ao Legislativo o direito de determinar a passagem do exercício do cargo.

São duas situações perfeitamente configuradas, claramente distintas.

Senão, vejamos:

Impedimentos pela constituição

1) A Constituição fixou o impedimento, nestes têrmos: o governador, para se afastar do Estado por mais de 20 dias, deverá solicitar licença à Assembléia Legislativa ou à Comissão Permanente.

Nessa hipótese, a passagem de cargo seria processada pela ordem e hierarquia das substituições.

2) O citado dispositivo constitucional não poderia, entretanto, impedir que o legislador ordinário fixasse, como fez, o prazo, no qual, para se ausentar, devesse o governador passar o exercício. Assim agindo, vedaria o constituinte ao Poder Legislativo a amplitude constitucional do raio de abrangência de sua ação, dentro do qual se contém a atribuição de legislar, nos limites territoriais do Estado, sôbre tôdas as matérias não excluídas expressamente de sua competência pela Constituição federal.

Infere-se, daí, que essa liquidez e certeza, de direito violado, expostas para a prática da segurança judiciária, são, de todo em todo, passíveis de interpretação, com o que perdem a própria configuração, consoante orientação recente da jurisprudência brasileira.

A nosso ver, na espécie da consulta, não se concretizou violação real e direta de direito do governador. Houve, sim, violação direta de direito: o veto do Executivo ao projeto, transformado na lei nº 19, porque, com isso, se pretendeu usurpar atribuição constitucional do Legislativo, qual seja o de regulamentar, por lei sua, princípio consubstanciado na Constituição. Como, em sã consciência, se poderá recusar à Assembléia a faculdade de legislar sôbre matéria que não lhe foi constitucionalmente vedada?

A regra é que as constituições consagram os princípios gerais, os preceitos fundamentais, a enunciação da norma substantiva; ao legislador ordinário, entretanto, cabe a função de adaptar a atividade humana ao texto (DUGUIT), para a execução da norma constitucional. Daí, não há fugir.

A forma política do Estado e seu mecanismo ficam sempre à disposição do poder constituinte ou legislativo ordinário (SIMONCELLI, “Dei limiti della legge nel tempo”), de sorte que o legislador encontra limitação ao exercício de sua tarefa apenas na proibição expressa do constituinte, para legislar ordinàriamente sôbre determinada matéria.

A Constituição do Estado (art. 48) permite o afastamento do governador, sem passar o exercício, até o prazo de 20 dias. Mas a mesma Constituição não poderia proibir à Assembléia ordinária – e não o proibiu – regular o princípio, como fêz, pelos têrmos da lei nº 19.

Sustentar o contrário implica em admitir a usurpação do Poder Legislativo pelo poder constituinte.

O raciocínio é de meridiana clareza.

O princípio é de ordem constitucional, mas a definição, contida no art. 2º da lei nº 19, – casos de onde derivam os impedimentos – é de rigorosa ordem legislativa ordinária. O princípio constitucional é a fonte (Constituição), de onde promana a capacidade reguladora da substituição, nos casos de impedimento, falta ou vaga (lei ordinária).

Assim não fôra e resvalaríamos para aquêle estado que tanto alarmou a PONTES DE MIRANDA (“Os fundamentos atuais do Direito Constitucional”, ed. Freitas Bastos, pág. 83):

“Tudo que signifique contrato, convênio, é estranho ao princípio hodierno das Constituições”.

É bem verdade que COOLEY (“Constitutional Limitations”, ed. 1903, pág. 77) ensina que a legislatura não pode por meio de lei ordinária definir as palavras da Constituição. Seria, essa, função interpretativa, alheia à sua esfera.

Na consulta, não há definição: existe (lei nº 19) exercício de uma atribuição que se não vedou, expressamente, ao legislador.

Não se discute se o Parlamento agiu, ou não, por facciosismo, por paixão partidária ou por incompreensão política: se a lei não ofende o texto constitucional, não há como fulminá-la judicialmente.

Segundo WILLOUGHBY, COOLEY, e outros tratadistas, os motivos da lei não são passíveis de ser declarados inconstitucionais. Outra não é a lapidar lição de SILVESTRO GRAZIANO, na sua notável obra “Il sindicato costituzionale”, ed. 1914, pág. 59.

A lei ordinária deve apresentar sempre identidade fundamental com as normas constitucionais primárias, atingindo-se o processo de concordância entre os textos.

Ora, se o constituinte conferiu ao legislador estadual a prerrogativa de legislar sôbre matéria que lhe não fôr expressamente vedada pela Constituição federal, e se o art. 48 da Carta catarinense fixou um princípio, – é bem de ver que a constitucionalidade da lei nº 19, estabelecendo uma norma reguladora de impedimento, deriva dessa incontrastável situação jurídica.

O citado art. 48, permitindo ao governador a ausência do território até 20 dias, não implica no cerceamento da ação legislativa para caracterizar o impedimento e a técnica do processo respectivo (art. 2º da lei nº 19).

Se com o art. 48 entrasse em conflito, como se pretende, a lei nº 19, inócuo teria sido ao constituinte deferir ao legislador a amplitude de legislar sobre matéria que lhe não seja recusada expressamente pela Constituição. Onde a proibição constitucional ao legislador de legislar sôbre impedimento do governador? Onde? No artigo 48? Evidentemente, não.

O art. 48 estabelece um prazo de tolerância, qual seja esta a não-passagem do exercício do cargo até 20 dias de ausência do Estado. O constituinte não criou, nem definiu, a figura do impedimento. Concedeu, apenas, uma tolerância, e nada mais.

Fê-lo, porém, a lei nº 19, expressamente, nestes têrmos:

“Consideram-se casos de impedimento do governador:… c) ausência do território do Estado, por tempo superior a 24 horas”.

O art. 41 da Constituição preceitua:

“Art. 41. Em caso de impedimento ou vaga do governador, serão sucessivamente chamados ao exercício do Govêrno o presidente da Assembléia Legislativa e o presidente do Tribunal de Justiça do Estado”.

O referido texto criou a hierarquização da substituição, mas definir, considerar (é o têrmo da lei n° 19) quais os casos de impedimento, é matéria de exclusiva competência de lei ordinária.

A fixação da hierarquia, a que nos referimos, é atribuição constitucional, mas a conceituação do impedimento, – sem técnica, nem processo, – é atribuição legislativa. Não há confundir.

A simples leitura do texto nos conduz ao indesviável raciocínio, aqui exposto.

Verificou-se, em espécie, translucidamente, aquela situação a que se refere PONTES DE MIRANDA, em seu parecer de 6 de agôsto do corrente ano, apenso aos autos de mandado de segurança impetrado pelo governador:

“Para se responder à questão, é preciso atender-se a que os impedimentos, em se tratando de poderes políticos, são matéria constitucional, ou deixada à legislação ordinária”.

Está certo.

O mesmo jurisconsulto continua:

“Não se pode entender, em caso de omissão, que se permitisse ao Poder Legislativo dizer quando está impedido o “chefe do Poder Executivo”.

Data venia, a conclusão a que chegou não está certa.

Senão vejamos:

A Constituição foi omissa no tocante ao impedimento, matéria acolhida somente no bôjo do art. 41, para, como ficou dito, criar a gradação hierárquica da substituição do governador.

Por ter sido omissa, – e só por isso, é que se atribui ao Legislativo a permissão constitucional de legislar sôbre a matéria omissa, – substituição do governador, nos casos de impedimento, falta ou vaga, – porque, usando, como usou, dessa atribuição ou faculdade (lei nº 19), a Assembléia Legislativa de Santa Catarina não legislou sôbre matéria que lhe tenha sido vedada constitucionalmente.

A matéria contida na lei nº 19 não é novidade alguma, nem deve ser objeto de sensacionalismo, eis que já o velho BARBALHO ensinava, nos seus lapidares comentários à nossa primeira Constituição republicana, que, em face da omissão da Carta, as substituições eram matéria a ser regulada pela lei ordinária.

A despeito de sua autoridade, a opinião de NOGUEIRA ITAGIBA, em face da Constituição de 1946, não resiste à mais perfunctória análise.

Diz êle:

“Desde que a Constituição é omissa e não disse que as substituições, no caso de vaga e impedimentos, se fariam na forma estabelecida em lei, só uma emenda constitucional poderia cobrir a lacuna”.

Mas não existe, data venia, lacuna alguma a cobrir ou preencher, nessa hipótese, na reforma constitucional, porque o Legislativo ordinário, legislando sôbre as substituições, decorrentes de vaga ou impedimento, estará usando da própria atribuição constitucional que lhe permite legislar sôbre todas as matérias não excluídas expressamente da competência dos Estados pela Constituição federal.

Se o art. 48 da Constituição do Estado determinou a residência do governador:

“O governador residirá na capital do Estado e dêste não poderá ausentar-se por mais de 20 dias, sem licença da Assembléia Legislativa ou da Comissão Permanente, sob pena da perda do cargo”,

é óbvio existir, embora não regulamentada, a conceituação do impedimento em potencial. Defini-lo, como fêz a lei nº 19, é matéria de restrita competência legislativa, na forma do art. 21, f, da própria Constituição do Estado. E mais: a Constituição omitiu a definição do impedimento. Omitindo-a, devolveu ao Legislativo a faculdade de defini-lo, porque, consoante o parecer de PONTES DE MIRANDA, versando a matéria, e esposando, aliás, a melhor doutrina, “os impedimentos, em se tratando de poderes políticos, são matéria constitucional, ou deixada à legislação ordinária).

São os poderes implícitos, que o constituinte consagrou, como decorrência salutar da rigidez da Carta, – meios de ação que garantem a cobertura da mecânica do Poder Legislativo. Sem êsses poderes implícitos, cairíamos na estática legislativa, sustando, paralisando, asfixiando e detendo o ritmo crescente do interêsse público, nos quadros intensos e trepidantes da vida moderna.

Não será demasiado insistir em que o Estado do Rio Grande do Sul (lei nº 191, de 31 de janeiro de 1948) se antecipou ao de Santa Catarina em legislar sôbre a substituição do governador, nos casos de impedimento, falta ou vaga. Não prevalecem, todavia, as alegações de que o diploma referido reflete pruridos parlamentaristas, – sistema cuja influência é sensível na formação política do extremo meridional. Não nos devemos deter ante os motivos da lei, que só pode ser abordado sob o seu aspecto constitucional ou inconstitucional.

O fato de não haver a provocação de pronunciamento judiciário, fulminatório da lei n° 191, prova-lhe, a fartar, a constitucionalidade, tanto mais quanto, nos últimos quatro anos, o Supremo Tribunal Federal, por várias vêzes, tem declarado inconstitucionais algumas leis dêsse Estado, notadamente dispositivos de sua própria Carta política.

A lei catarinense não ofende, como se pensa, o conceito tripartite dos poderes organizacionais e constitutivos do Estado.

Senão, vejamos:

Em sentido objetivo ou material, legislação é a atividade do Estado, destinada a formular normas jurídicas, Para RANELLETTI, lei, no sentido material, e norma jurídica são têrmos correspondentes, significando a capacidade volitiva do Estado. O Legislativo e o Executivo apresentam como diferenciações constitutivas a produção e a execução do direito, sem colidirem nessa prática.

Na espécie, o Legislativo definiu o impedimento, pelos têrmos da lei nº 19. Não se conformando com a situação, o Executivo vetou o projeto de lei. Recusando o veto, o Legislativo corporificou a lei, – deu sentido e volume ao projeto, como força de execução.

Agora, o Judiciário apreciará e decidirá a controvérsia.

Onde a ofensa ao princípio constitucional clássico da harmonia dos poderes? Os poderes do Estado não são onipotentes. Não existe preponderância de um sôbre outro. O Executivo contém, pelo voto; os excessos do Legislativo e ao Judiciário cabe apreciar e decidir sabre a constitucionalidade da lei, quando provocada. Não ofende a tradição do princípio estrutural do regime a dinâmica legislativa. Não prevalecesse o argumento, chegaríamos ao absurdo de sustentar que o Executivo usurpa funções de competência privativa do Judiciário, ao conceder indultos a criminosos, regularmente processados e condenados.

Na opinião de BASDEVANT (“La conclusion et la redaction des traités”, em “Recueil des Cours”, tomo 15, ed. 1926, páginas 574 e segs.), a violação constitucional é sempre manifesta: em sua origem e em seus fins. Os fundamentos constitucionais não podem escapar a certa rigidez, própria de sua generalidade. Como flexibilizá-los, para atender aos problemas circunstanciais? Eis a tarefa do Legislativo ordinário. A lei ordinária corporifica preceitos consagrados, de certa forma independentes, autônomos, em relação à Constituição, mas fundados em princípios que esta contenha. Eis, em outras palavras, a virtude específica das normas legislativas, contidas no diploma catarinense que se aprecia.

Em conclusão:

A) Preliminarmente: a despeito da liberalidade de juízes e tribunais, no deferimento da segurança judicial, a nosso ver, não assiste ao governador direito, revestido de liquidez e certeza, na plenitude de sua expressão jurídica, de cuja violação se deva acautelar pelo exercício da terapêutica heróica do mandado de segurança.

B) Quanto ao mérito: a lei nº 19 é constitucional:

1º) porque regulou uma situação omissa no texto constitucional, qual seja a conceituação do impedimento;

2°) porque não feriu o disposto no art. 48 da Constituição, que se restringe a estabelecer o prazo-limite para o afastamento do governador do território do Estado, independentemente de licença, não impedindo, expressamente, ao legislador ordinário legislar sôbre a obrigatoriedade da transmissão do cargo, iniciativa assumida anteriormente, e sem contestação, pelo legislador ordinário do Rio Grande do Sul (lei nº 191, de 1948);

3º) porque a matéria contida na lei nº 19 se ajusta, como uma luva, ao disposto no art 24 f, sem ferir, entretanto, o art. 48, ambos da Constituição do Estado;

4º ) porque, revestida dêsses elementos, a lei nº 19 não atentou, nem feriu, próxima ou remotamente, mediata ou imediatamente, o princípio fundamental de nosso sistema, embasado na tripartição harmônica dos poderes do Estado.

É o meu parecer.

Rio de Janeiro, 25 de setembro de 1951. – Renato Barbosa, professor catedrático da Faculdade de Direito de Santa Catarina.

________________

Nota:

* N. da R.: V., sôbre o assunto, o acórdão do Tribunal de Justiça de Santa Catarina publicado na pág. 336 dêste volume.

LEIA TAMBÉM O PRIMEIRO VOLUME DA REVISTA FORENSE

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