O poder de veto e os projetos de lei fundados em proposta do Poder Judiciário

REVISTA FORENSE – VOLUME 146
MARÇO-ABRIL DE 1953
Semestral
ISSN 0102-8413

FUNDADA EM 1904
PUBLICAÇÃO NACIONAL DE DOUTRINA, JURISPRUDÊNCIA E LEGISLAÇÃO

FUNDADORES
Francisco Mendes Pimentel
Estevão L. de Magalhães Pinto

Abreviaturas e siglas usadas
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CRÔNICA

• Os primeiros mestres da Faculdade de Direito de Minas Gerais – Mário Casassanta

DOUTRINA

• O declínio das sociedades de economia mista e o advento das modernas empresas públicas – Bilac Pinto
• Sôbre a influência recíproca das jurisdições – José de Aguiar Dias
• Direito comparado, ciência autônoma – Caio Mário da Silva Pereira
• Filosofia do direito e direito comparado – Paulo Dourado de Gusmão
• Do legado de coisa certa, em face do regime da comunhão de bens – Agostinho Alvim
• Pagamento postnumerando do salário – Orlando Gomes
• O compromisso de casamento no direito comparado – Alípio Silveira

PARECERES

• Lei e regulamento – Matéria reservada à competência do Poder Legislativo – Limites do poder regulamentar – Direitos e garantias individuais – Francisco Campos
• O poder de veto, e os projetos de lei fundados em proposta do Poder Judiciário – Haroldo Valadão
• Sociedade de economia mista – Fábrica nacional de motores – Participação em outra sociedade – Emissão de partes beneficiárias e de debêntures – M. Seabra Fagundes
• Sociedade comercial – Expiração de prazo contratual – Dissolução e liquidação – Prosseguimento das operações – Antão de Morais
• Sociedade por ações – Pagamento de dividendos de ações integralizadas antecipadamente – Egberto Lacerda Teixeira
• Contrato administrativo – Cláusula compromissória – Compromisso – Juízo arbitral – Carlos Medeiros Silva

NOTAS E COMENTÁRIOS

• O regime federativo e a educação – Osvaldo Trigueiro
• A superintendência da moda e do crédito, os bancos e a Constituição Federal – Abgar Soriano
• Delito político – Paulo Carneiro Maia
• Expulsão de estrangeiros – A. Dardeau de Carvalho
• Os direitos do autor na obra cinematográfica – Hermano Duval
• A proteção das marcas notoriamente afamadas – Thomas Leonardos
• Reajustamento pecuário – Contagem de juros – Responsabilidade da União – Edgar Quinet de Andrade

BIBLIOGRAFIA

JURISPRUDÊNCIA

• Jurisprudência Civil e Comercial
• Jurisprudência Criminal
• Jurisprudência do Trabalho

LEGISLAÇÃO

Sobre o autor

Haroldo Valadão, professor da Faculdade Nacional de Direito

PARECERES

O poder de veto, e os projetos de lei fundados em proposta do Poder Judiciário

– O poder de veto do Executivo se pode exercer legitimamente contra os projetos de lei oriundos de proposta do Poder Judiciário.

– Não têm ação para pedir a decretação da inconstitucionalidade do veto os funcionários que seriam beneficiados pelo projeto rejeitado.

PARECER

I – A Constituição federal de 24 de fevereiro de 1891, deu aos tribunais federais a organização das respectivas secretarias e a nomeação e demissão dos empregados das mesmas secretarias.

Eis os textos:

“Art. 58. Os tribunais federais elegerão de seu seio os seus presidentes e organizarão as respectivas secretarias.

• 1° A nomeação e a demissão dos empregadas da secretaria, bem como o provimento dos ofícios de justiça nas circunscrições judiciárias, competem, respectivamente, aos presidentes dos tribunais”.

Discutiu-se, então, se na organização das secretarias dos tribunais, da mesma forma que na da Câmara dos Deputados e na do Senado, se compreendia a criação de empregos e a fixação dos respectivos vencimentos, uma vez que o art. 34, n° 25, daquela Constituição, dava competência ao Congresso Nacional, para:

” 25. Criar e suprimir empregos públicos federais, fixar-lhes as atribuições e estipular-lhes os vencimentos”.

A discussão assumiu aspecto agudo face a grandes abusos das Câmaras e tribunais, ao fim do govêrno EPITÁCIO PESSOA, sendo êste contrário à exegese ampliativa, apoiado por ARAÚJO CASTRO (“Manual da Constituição Brasileira”, 1918, pág. 75, e “Reforma Constitucional”, 1934, pág. 87) e contrariado por CARLOS MAXIMILIANO (“Comentários à Constituição Brasileira”, 1918, n° 380). Foi, assim, um dos assuntos diretamente visados no projeto de revisão constitucional.

Em duas emendas se vedou, expressamente, às Câmaras e aos tribunais, a criação de empregos e a fixação de vencimentos nas respectivas secretarias. Manifestando-se sôbre a primeira delas, disse a Comissão Especial de Revisão: “Competindo ao Congresso criar empregos e fixar vencimentos, e devendo ser êle o juiz exclusivo do cabimento e oportunidade das despesas, pois a êle incumbe decretar os impostos, orçar a receita e fixar a despesa para cada exercício, – claro está que tôda a competência estranha para, legitimamente, ordenar despesas, anularia em parte as suas atribuições e perturbaria o exercício de suas funções. Isso serve de demonstrar plenamente a excelência da emenda proposta” (“Documentos Parlamentares, Revisão Constitucional”, vol. I, pág. 311).

E quanto à segunda, referente às secretarias dos tribunais, opinou a mesma Comissão: “As mesmas razões ali expendidas demonstrais o cabimento da presente emenda. Conceder a outro poder a faculdade de autorizar despesas é invadir atribuições por sua natureza exclusivamente pertencentes ao poder que elabora as leis orçamentárias” (ob. cit., vol. I, pág. 320).

Em conseqüência, a revisão constitucional de 1926 redigiu, de modo categórico, sob n° 24 o antigo inciso 25 do art. 34 da Constituição de 1891:

“Criar e suprimir empregos públicos, federais, inclusive os das secretarias das Câmaras e dos tribunais, fixar-lhes as atribuições e estipular-lhes os vencimentos”.

Apoiou o texto o primeiro tratadista após a revisão, PAULO DE LACERDA: “Assim, a criação de empregos nas secretarias indicadas e a fixação dos respectivos vencimentos deixaram de ser matéria para dúvidas e exigências, como ocorria antes; são assuntos para leis e, por isso mesmo, obra do Congresso Nacional e, por isso também, sujeita à sanção do presidente da República” (“Direito Constitucional”, vol. II, pág. 221).

Comissão do Itamarati

Quando dos trabalhos preparatórios da Constituição de 16 de julho de 1934, o assunto foi objeto de sério debate na comissão elaboradora do anteprojeto da Constituição (decs. ns. 21.402, de 14 de maio de 1932, e 22.040, de 1° de novembro de 1932), conhecida sob o nome de Comissão do Itamarati.

A discussão ocorreu justamente a propósito daquele inciso 24 do art. 34 da Constituição de 1891, que foi mantido no anteprojeto, à vista da defesa de JOÃO MANGABEIRA e apesar do ataque do ministro ARTUR RIBEIRO.

Iniciou a luta o ministro ARTUR RIBEIRO, declarando: “O Sr. ARTUR RIBEIRO entende que, em se tratando de cargos da Secretaria do Supremo Tribunal, deve competir ao próprio Tribunal a criação dos que julgue necessários, solicitando a dotação orçamentária à Assembléia Nacional. Assim sempre se fêz, até a reforma constitucional de 1926, que cerceou as atribuições do Supremo Tribunal, na organização de sua Secretaria”.

JOÃO MANGABEIRA defendeu o princípio vindo da reforma de 1926: “O Sr. JOÃO MANGABEIRA não compreende a razão por que só se alude às secretarias do antigo Congresso Nacional. E indaga: “Por que dar ao Poder Legislativo um papel inferior? Se o Poder Judiciário pode propor a criação de um cargo na sua Secretaria, por que não se atribuir a mesma faculdade ao Legislativo? Além disso, a criação de qualquer cargo deve depender de sanção do presidente da República, que pode vetar o ato da Assembléia, sob a alegação de que a situação financeira do país não comporta o aumento da despesa”.

E CARLOS MAXIMILIANO propôs solução intermédia: “O Sr. CARLOS MAXIMILIANO é de parecer que o assunto deve ser tratado na seção relativa ao Poder Judiciário. Mas, adianta uma emenda: “…não prevalecendo a criação de cargo, nem aumento de vencimento, antes da aprovação pelo Poder Legislativo”.

Entretanto, JOÃO MANGABEIRA voltaria à carga: “O Sr. JOÃO MANGABEIRA manifesta-se de acôrdo com o que dispunha a Constituição reformada. A criação de lugares deve ser objeto de uma lei, na qual não pode deixar de colaborar o Poder Executivo. Antes da reforma constitucional, a criação de lugares nas secretarias do Congresso e do Supremo Tribunal deu lugar a abusos…”.

E concluiu o debate: “O Sr. JOÃO MANGABEIRA, contrário a que se confira, quer ao Poder Judiciário, quer ao Legislativo, a faculdade de criar cargos nas suas secretarias, sem intervenção do Executivo, vota de acôrdo com o que estabelece o dispositivo constitucional, por entender que, se há caso em que o presidente da República deva colaborar, é exatamente no da criação de qualquer cargo público, que importe em despesa”.

Frisava a imperiosa necessidade da colaboração do presidente da República na criação e fixação de vencimentos dos empregos das secretarias, quer das Câmaras, quer dos tribunais.

E a Comissão apoiou-o, mantendo a diretriz da revisão de 1926, permanecendo o princípio do anteprojeto da Comissão, art. 33, n° 18.

Posteriormente, o próprio ministro ARTUR RIBEIRO concordou com aquela orientação, pois na parte referente ao Poder Judiciário que redigiu para o anteprojeto limitou-se a conceder a faculdade de propor ao Poder Legislativo a criação ou supressão de empregos, dispondo, a respeito, o seguinte: “Cabe ao Supremo Tribunal organizar o seu Regimento Interno e a sua Secretaria, propondo ao Poder Legislativo a criação ou a supressão de empregos, conforme as conveniências do serviço, e eleger o seu presidente e vice-presidente, na forma e pelo tempo que o Regimento determinar. Parágrafo único. Competem ao presidente do Tribunal a nomeação e a demissão dos empregados da Secretaria”.

Era idéia que fôra indiretamente alvitrada por MELO FRANCO, presidente da Comissão, quando do debate acima referido, ao dizer que “a criação de cargos é sempre da competência do Poder Legislativo” e que “o Supremo Tribunal pode apenas sugerir à Assembléia Nacional a criação do cargo…”.

O artigo foi aprovado, constituindo o art. 52, assim redigido:

“É da competência exclusiva dos tribunais organizar seus regimentos internos e suas secretarias, propondo à Assembléia Nacional ou às legislativas, a criação ou supressão de empregos, respeitados, quanto à nomeação, licenças, ou exoneração, os princípios estabelecidos nesta Constituição”.

Constituinte de 1934 X Comissão do Itamarati

E na Constituinte de 1934 foi adotado, expressamente, o ponto de vista que prevalecera na Comissão do Itamarati.

Comparem-se os textos dos arts. 67, 39, n° 6, e 45 da Constituição de 16 de julho de 1934.

Veja-se o primeiro dêles:

“Compete aos tribunais:

a)elaborar os seus regimentos internos, organizar as suas secretarias, os seus cartórios e mais serviços auxiliares e propor ao Poder Legislativo a criação ou supressão de empregos e a fixação dos vencimentos respectivos;

b) conceder licença, nos têrmos da lei, aos seus membros, aos juízes e serventuários que lhes são imediatamente subordinados:

c) nomear, substituir e demitir os funcionários das suas secretarias, dos seus cartórios e serviços auxiliares, observados as preceitos legais”.

E sea o mesmo completado com o outro referido:

“Compete privativamente ao Poder Legislativo, com a sanção do presidente da República:

6) criar e extinguir empregos públicos federais, fixar-lhes e alterar-lhes os vencimentos, sempre por lei especial”.

E com o último:

“Quando o presidente da República julgar um projeto de lei, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário aos interêsses nacionais, o vetará, total ou parcialmente, dentro de 10 dias úteis, a contar daquele em que o receber, devolvendo nesse prazo, e com os motivos do veto, o projeto, ou a parte vetada, à Câmara dos Deputados”.

Ficou aí, bem claro, que os tribunais não podiam criar e extinguir empregos nem tirar-lhes ou alterar-lhes os vencimentos, cabendo tal competência, privativamente, ao Poder Legislativo, com a sanção do presidente da República, por lei especial sujeita, portanto, ao veto do presidente da República.

Concedeu-se aos tribunais apenas a faculdade de propor ao Poder Legislativo a criação ou supressão de empregos e a fixação dos vencimentos no que concerne ao pessoal das respectivas secretarias.

Destarte deu-se aos tribunais a competência (sic) de propor (sic), isto é, de apresentar, expor à apreciação” (CÂNDIDO DE FIGUEIREDO), de “pôr em diante, apresentar, oferecer a exame, submeter à apreciação” (AULETE), de “pôr diante alguma coisa para ser vista, examinada, escolhida” (MORAIS E SILVA), a criação de empregos e a fixação ou alteração de vencimentos, quanto às secretarias dos mesmos tribunais.

De propor a quem? Ao Poder Legislativo. Para que fim? Para que tal criação se fizesse “por lei especial“, isto é, por um ato de “competência privativa do Poder Legislativo com a sanção do presidente da República“, o que implica, por certo, na possibilidade, para o presidente, de recusar expressamente referida sanção, isto é, de exercer o direito de veto, “quando julgar o projeto de lei, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário aos interêsses nacionais“.

A Nova Constituição Brasileira

O caráter de proposta, da intervenção das Câmaras e dos tribunais, e a necessidade de lei especial foram acentuados pelo primeiro trabalho após a Constituição de 1934, em “A Nova Constituição Brasileira”, 1935, de ARAÚJO CASTRO, págs. 166 e 257.

Do histórico, das palavras e da finalidade dos textos não é possível tirar senão êstes consectários: a proposta dos tribunais é apreciada e examinada pelo Poder Legislativo, que poderá transformá-la em projeto de lei especial para criação de cargos ou fixação ou alteração dos respectivos vencimentos, e se tal projeto de lei especial fôr aprovado nas duas Câmaras será submetido à sanção do presidente da República, no caso, portanto, à faculdade de exercício do veto.

III. A Carta de 1937 reproduziu no art. 93, a e b, os preceitos do art. 67, a e b, da Constituição de 16 de julho de 1934, suprimindo, porém, a letra c, relativamente à nomeação e demissão, pelo Judiciário, dos funcionários de suas secretarias.

Interpretando-a, o ministro CASTRO NUNES, ao contrário do que pareceu ao Prof. VICENTE RÁO, deixou, bem claro, que a competência dos tribunais, no assunto, é apenas indicativa das modificações aconselhadas gela experiência.

Transcreveremos, assim, na íntegra, o que escreveu CASTRO NUNES sôbre a matéria, todo o n° 3 do capítulo II, da sua obra “Teoria e Prática do Poder Judiciário”.

É o seguinte:

“3. Organizar, em que consiste: O preceito constitucional discrimina “organizar” as secretarias, os cartórios e mais “serviços auxiliares”, acrescentando “e propor ao Poder Legislativo a criação ou supressão de empregos é a fixação dos vencimentos respectivos”.

“Organizar, no sentido vulgar como no jurídico, significa dispor os órgãos, instituí-los, apropriá-los à função, coordená-los no interêsse de uma ação conjunta, etc. Organizar suas secretarias, seus cartórios e mais serviços auxiliares, quer dizer, em face do preceito constitucional, formar os quadros do pessoal necessário à execução dos serviços e distribuir e mover os funcionários de acôrdo com as regras do direito administrativo.

“No tocante à formação dos quadros a atribuição conferida aos tribunais se restringe, como a do Poder Executivo, sòmente à iniciativa, pois a isso equivale “propor ao Poder Legislativo a criação e supressão de empregos e a fixação dos vencimentos respectivos. É uma função de govêrno que se atribui aos tribunais, inconfundível com a outra, também contida no verbo organizar, mas de caráter administrativo, a qual supõe os órgãos já criados ou estabelecidos e consiste na superintendência e distribuição dos serviços, na coordenação das funções, na preservação da hierarquia e da disciplina, e, de um modo geral, no exercício das atribuições inerentes à administração pública.

“A iniciativa pressupõe o princípio geral de que ao Poder Legislativo é que pertence consentir na despesa. O que se confere aos tribunais é uma atribuição baseada na consideração de que ao Poder (em regra o Executivo, por exceção os tribunais) que executa o serviço, e o dirige e controla, é que deve competir indicar as modificações aconselhadas pela experiência, sem que isso anule, porém, a função própria do Parlamento.

“Sob a Constituição de 91 entendeu-se que a ação do Congresso ficava coarctada pela proposta do Supremo Tribunal, limitando-se a aprová-la e votar os meios necessários.

“A reforma de 26 pôs têrmo à controvérsia, reivindicando a atribuição legislativa para assentir ou não, sendo modificado o inciso 25 do art. 34, o qual passou a figurar no texto consolidado sob o n° 24, com a seguinte redação:

“Compete privativamente ao Congresso Nacional criar e suprimir empregos públicos federais, inclusive os das secretarias das Câmaras e dos tribunais, fixar-lhes as atribuições e estipular-lhes os vencimentos”.

“No parecer da Comissão Especial incumbida de projetar a reforma esclareceu-se:

“Competindo ao Congresso criar empregos e fixar vencimentos, e devendo ser êle o juiz exclusivo do cabimento e oportunidade das despesas, pois a êle incumbe decretar os impostos, orçar a receita e fixar a despesa para cada exercício – claro está que tôda a competência estranha para, legitimamente, ordenar despesas, anularia em parte as suas atribuições e perturbaria o exercício de suas funções” (ob. cit., 1943, páginas 113-114).

Está ai, evidente, que os tribunais têm, no caso, apenas iniciativa, uma atribuição correlata a quem executa o serviço, de indicar as modificações aconselhadas pela experiência.

E que está subordinada “ao princípio geral de que ao Poder Legislativo é que pertence consentir na despesa”, “sem que isso anule, porém, a função própria do Parlamento“.

Ora o Poder Legislativo, o Parlamento, exerce aquela função própria de consentir na despesa, na espécie, através de lei especial, criando os cargos e fixando-lhes os vencimentos, com a sanção do presidente da República.

Constituinte de 1946

Na Constituinte de 1946, o projeto apresentado pelo Instituto dos Advogados Brasileiros mantinha em seus arts. 34, 50, n° 5, 56 e 88, b, os princípios adotados, no assunto, pela Constituição de 1934, com o acréscimo no seu artigo 52, referente à iniciativa das leis, da proposta dos tribunais prevista no seu art. 88; b, declarando-se, no § 4° do artigo 52:

“Compete privativamente ao presidente da República, ressalvada a competência da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e dos tribunais da União, quanto aos respectivos serviços administrativos, a iniciativa dos projetos de lei que aumentem vencimentos dos funcionários, criem empregos em serviços já organizados, ou modifiquem, durante o prazo de sua vigência, a lei de fixação das fôrças armadas”.

O projeto manteve nos seus arts. 34, n° 5, 39, § 1°, e 73, II, os textos vindos de 1934, aceitando, art. 52, § 2°, o acréscimo do projeto do Instituto dos Advogados, mas quebrando a unidade de orientação, art. 11, no que se referia às secretarias das Câmaras, concedendo-lhes tratamento especial.

E, afinal, a vigente Constituição, de 18 de setembro de 1946, manteve no texto dos seus arts. 65, IV, 70, § 1°, e 97, II, as normas de 1934, com o acréscimo, na iniciativa, proposto pelo Instituto dos Advogados, e com a exceção, caracterizada, para as secretarias das duas Câmaras.

Comecemos por esta exceção. É clara e terminante.

Const do art. 40:

“A cada uma das Câmaras compete dispor, em regimento interno, sôbre sua organização, polícia, criação e provimento de cargos“.

Onde se dizia, na Constituição de 1934, art. 26, e no projeto do Instituto dos Advogados, art. 34, que cada uma das Câmaras organizará sua Secretaria “com observância do art….”, isto é, do texto que exige lei especial para criação de cargos, o vigente texto constitucional afirma que a cada uma das Câmaras “compete dispor… sôbre criação e provimento de cargos”.

Passemos ao aditamento, no artigo referente à iniciativa, ao § 2° do art. 67.

Eis o texto, sublinhado o acréscimo:

“§ 2° Ressalvada a competência da Câmara dos Deputados, do Senado e dos tribunais federais, no que concerne aos respectivos serviços administrativos, compete exclusivamente ao presidente da República a iniciativa das leis que criem empregos em serviços existentes, aumentem vencimentos ou modifiquem, no decurso de cada legislatura, a lei de fixação das fôrças armadas”.

O motivo de ser da inclusão, aí, dos tribunais federais, se encontra nas dúvidas surgidas, a propósito do texto anterior, do § 2° do art. 41, sôbre a iniciativa dos projetos de leis referentes ao funcionalismo da secretaria dos tribunais.

Na ausência, no texto, da atual referência aos tribunais, discutiu-se se, no assunto, poderia haver, sem provocação dos tribunais, iniciativa, e se pertenceria a qualquer membro ou Comissão da Câmara ou do Senado ou ao presidente da República (ARAÚJO CASTRO, ob. cit., páginas 189-191).

Está, agora, fixado, pelo texto do § 2° do art. 67, combinado com o n° II do art. 97, que a matéria depende sempre de proposta dos tribunais, completada pela iniciativa do Poder Legislativo, através de qualquer congressista ou de Comissão da Câmara ou do Senado.

Passemos, finalmente, aos textos fundamentais da constituição de 1946 sôbre a questão ora em exame, dos arts. 97, II, 65, IV, e 70 e § 1°.

Transcreva-se o primeiro:

“Art. 97. Compete aos tribunais:

II – elaborar seus regimentos internos e organizar os serviços auxiliares, provendo-lhes os cargos na forma da lei; e bem assim propor ao Poder Legislativo competente a criação ou a extinção de cargos e a fixação dos respectivos vencimentos”.

O segundo:

“Art. 65. Compele ao Congresso Nacional, com a sanção do presidente da República:

IV – criar e extinguir cargos públicos e fixar-lhes os vencimentos, sempre por lei especial”.

E o terceiro:

“Art. 70. Nos casos do art. 65, a Câmara onde se concluir a votação de um projeto envia-lo-á ao presidente da República, que, aquiescendo, o sancionará.

• 1° Se o presidente da República julgar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário aos interêsses nacionais, veta-lo-á, total ou parcialmente, dentro de 10 dias úteis, contados daquele em que o receber, e comunicará no mesmo prazo, ao presidente do Senado Federal, os motivos do veto. Se a sanção fôr negada quando estiver finda a sessão legislativa, o presidente da República publicará o veto”.

Consagram os mesmos princípios da Constituição de 1934.

E a exegese só pode ser a mesma, anteriormente exposta.

Aos tribunais compete propor ao Poder Legislativo, isto é, submeter a exame do Poder Legislativo criação de cargos, fixação ou alteração de vencimentos, e o Poder Legislativo proverá mediante lei especial, elaborada “com a sanção do presidente da República”, e, pois, com a possibilidade para este de vetar o respectivo projeto de lei especial.

Já vimos a opinião de CASTRO NUNES no sentido da necessidade de apreciação da proposta pelo Poder Legislativo no exercício de sua função própria de consentir a despesa.

Também CARLOS MAXIMILIANO, apesar de opinião diversa ao tempo da Constituição de 1891, estudando agora as disposições da Constituição de 1946, é terminanteno exigir, para que vingue a proposta do Tribunal, uma lei especial do Poder Legislativo com a sanção do presidente da República.

Di-lo com ênfase: “Para evitar liberalidades inoportunas e a criação de sinecuras, dificultaram sobremaneira os dispêndios. Hoje a direção de cada tribunal nomeia e demite, os empregados da casa; porém não pode organizar com ampla autonomia a secretaria respectiva; só uma lei ordinária, e especial, autoriza a criar lugares e fixar vencimentos (art. 97, n° II). Pode o Congresso, à revelia de tribunal, suprimir empregos de subalternos dêste? O texto explicitamente autoriza êsse processo indireto de demitir; o direto é vedado pelo art. 97, n° II” (“Comentários à Constituição Brasileira”, 4ª ed. atualizada, vol. II, pág. 136, princípio).

E repete-o com energia ao comentar o art. 97, n° II: “O projeto revisionista de 1925-1926 visou resolvê-la com suprimir prerrogativas de dois poderes: hoje, em face do art. 65, n° IV, combinado com o art. 97, n° II, só uma lei, votada por todo o Parlamento e sancionada pelo Executivo, logra instituir aquêles lugares e fixar os proventos respectivos” (ob. cit., vol. II, pág. 302).

Esta a diretriz de CARLOS MAXIMILIANO face à atual Constituição, embora outra fôsse a que adotara frente ao regime de 1891 (ob. cit., vol. II, pág. 26, nota 2).

Também citava o direito argentino, que é diverso, invocando a opinião de ARAYA sôbre créditos que a Suprema Côrte solicita naquele país para despesas com biblioteca, móveis e arquivos (ob. cit., vol. II, pág. 302, fine).

TEMÍSTOCLES CAVALCANTI adota um temperamento que não é autorizado pelos textos transcritos da Constituição federal, ao dizer: “Não pode, segundo pensamos, o Legislativo negar-se a fornecer os recursos, cabendo-lhe apenas fixar osvencimentos e, por meio de lei, criar ou extinguir os cargos, de acôrdo com a proposição” (“A Constituição Federal Comentada”, vol. II, pág. 313).

Acha que o Legislativo deve fornecer os recursos pedidos pelo Tribunal, mas que pode, entretanto, fixar os vencimentos, por meio de lei, isto é, por ato do Legislativo com a sanção do presidente da República.

Mas se lhe cabe fixar os vencimentos é porque pode alterar a proposta do Tribunal, pelo menos nessa parte, dos vencimentos.

Aliás, o mesmo constitucionalista escrevera antes: “A lei especial importa em manifestação explícita, incontrastáveldo poder legislativo” (ob. cit., vol. II, páginas 125-126).

O último comentador da Constituição de 1946, o ministro EDUARDO ESPÍNOLA acompanha CARLOS MAXIMILIANO, atém-se aos precisos textos e declara: “Não podem criar cargos, ou fixar os vencimentos respectivos; mas apenas preencher os cargos existentes com os vencimento estabelecidos em lei. Quando as necessidades do serviço e o seu bom andamento demonstrem que novos cargos, devem ser criados, que algum se torna supérfluo, ou que algumas codificações se revelam oportunas, devem dirigir-se ao Poder Legislativo com a sua proposta” (“Constituição dos Estados Unidos do Brasil, de 18 de setembro de 1946”, 1952, 2° vol., pág. 446).

VII. No Estado de São Paulo consolidaram as Constituições estaduais, desde a de 14 de julho de 1891, promulgadas na vigência da Constituição de 1891, o preceito do art. 58, § 1°, desta, ao disporem como a de 9 de julho de 1921:

“Art. 53. O Tribunal de Justiça elegerá, dentre os seus membros, o seu presidente, e organizará a sua secretaria, cujos lugares serão providos por nomeação do presidente”.

E a lei ordinária, a lei n° 18, de 1891, determinara:

“Art. 58. Enquanto não fôr promulgada lei especial sôbre o provimento, exercício e atribuição dos serventuários dos ofícios de justiça, ficará sendo êste serviço regulado pela dec. n° 9.420, de 28 de abril de 1885, com as seguintes alterações:

• 2° O. Tribunal de Justiça organizará a sua secretaria, cujos lugares serão providos por nomeação do presidente do mesmo Tribunal. Os vencimentos dependerão de verba votada pelo Poder Legislativo“.

HENRIQUE COELHO chegara mesmo a escrever: “Não é o Tribunal de Justiça, e sim o Congresso Legislativo, que organiza a secretaria daquele Tribunal, criando os respectivos lugares e marcando os vencimentos do pessoal” (“A Nova Constituição Política do Estado de São Paulo”, 1921, pág. 713).

Já a Constituição paulista de 9 de julho de 1935, influenciada da Constituição federal de 16 de julho de 1934, prescrevera:

“Art. 55. Compete à Côrte de Apelação:

a) organizar a sua secretaria, cartórios e mais serviços auxiliares;

i) propor à Assembléia a criação ou supressão de cargos, nos serviços subordinados à Côrte, bem como a fixação dos respectivos vencimentos”.

Em pleno regime de Carta de 1937 reivindicou a egrégia Côrte de Apelação de São Paulo, através de seu ilustre presidente, desembargador MÁRIO GUIMARÃES, o direito que cabia à mesma Côrte, mantido no art. 93, a, daquela Carta, de propor ao Poder Legislativo a criação ou supressão de empregos e a fixação dos vencimentos respectivos (“Rev. dos Tribunais”, vol. 151, pág. 466).

Atualmente a nova Constituição de São Paulo, de 9 de julho de 1947, reproduz, na matéria, os preceitos da vigente Constituição federal.

É sficiente transcrever os textos pertinentes à questão examinada neste trabalho.

Ei-los: –

“Art. 55. Compete ao Tribunal de Justiça:

b) organizar sua secretaria, com os serviços auxiliares, e elaborar o seu Regimento Interno;

g) propor à Assembléia a criação ou supressão de cargos, bem como a fixação dos respectivos vencimentos nos serviços subordinados ao Tribunal”.

“Art. 20. Compete à Assembléia legislar, com a sanção do governador, dentro dos limites das atribuições conferidas ao Estado pela Constituição federal e especialmente:

d) criar e extinguir cargos públicos, fixando-lhes atribuições e vencimentos, sempre por lei especiall“.

“Art. 23. Aprovado o projeto de lei, será êle enviado ao governador que o sancionará e promulgará“.

“Art. 24. Se entender que o projeto é inconstitucional ou contrário ao interêsse público, o governador poderá vetá-lo, no todo ou em parte, dentro do prazo de 10 dias contados da data em que o receber, devolvendo-o à Assembléia com as razões do veto”.

Vê-se dêsses textos que ao Tribunal de Justiça de São Paulo compete propor à Assembléia a criação ou supressão dos cargos, bem como a fixação dos respectivos vencimentos nos serviços subordinados ao Tribunal, e à Assembléia Legislativa de São Paulo compete, com a sanção do governador do Estado, atender ou não à proposta, e, em caso afirmativo, sempre por lei especial, mediante projeto de lei, que será enviado ao governador para sanção, podendo êste vetá-lo, em todo ou em parte.

Os textos constitucionais são precisos e claros e ajustam-se perfeitamente.

A faculdade para o governador do Estado de vetar, total ou parcialmente, projeto de lei especial da Assembléia criando cargos e fixando vencimentos nos têrmos de proposta do Tribunal de Justiça – é faculdade que lhe conferem, clara e explicitamente, os arts. 20, princípio, e 23 e 24 da Constituição estadual, quando determinam que a respectiva lei especial será feita pela Assembléia, com a sanção do governador, que a poderá recusar, com o veto total ou parcial, confirmados pelo art. 43, b.

VIII. Apliquemos os princípios expostos à espécie da consulta:

O Tribunal de Justiça de São Paulo propôs à Assembléia Legislativa alterações nos padrões de vencimentos no quadro da secretaria do mesmo Tribunal, e, com base nessa proposta, foi formulado, e afinal, aprovado pela Assembléia, projeto de lei especial, projeto n° 1.111-50, que, subindo à sanção do governador do Estado, foi por êste vetado, parcialmente; fundado na “equivalência das funções que o projeto pretende retribuir diversamente, em que pêsem traços particulares que umas e outras possam eventualmente oferecer, no seu aspecto, forma, ou as diferentes denominações que se lhes dê, o que em nada afeta sua essência”, salientando a disparidade dos vencimentos constantes do projeto com os de funções equivalentes nas secretarias de Estado.

A Assembléia Legislativa aprovou o veto, ficando assim rejeitado o projeto de lei, arts. 25 e 26 e parág. único da Constituição do Estado.

Manifesta a constitucionalidade dêsses atos face aos textos constitucionais, da União e do Estado, já transcritos e analisados, na sua letra, no seu espírito, no seu histórico.

Parece-nos, entretanto, data venia, extremamente frágil, destituída de base constitucional sólida, a argumentação dos pareceres que constituíram a base da sentença do Juízo de Direito Privativo dos Feitas da Fazenda do Estado, sentença concluindo, sem exame ou confronto dos textos constitucionais, “que o veto foi, de fato, um ato abusivo, inconstitucional, praticado pelo Executivo”.

Decretou-se inconstitucionalidade, que só é possível quando é manifesta e frontal a contradição entre o ato ou lei e o texto constitucional, sem qualquer exame ou sequer citação dos textos constitucionais pertinentes, por motivos e razões marginais, estranhos ao problema em causa.

Citou-se a opinião de CARLOS MAXIMILIANO, dada ao tempo da Constituição de 1891 – quando êsse constitucionalista, conforme transcrevemos, declara incisivamente o contrário perante os têrmos tão categóricos dos arts. 65, IV, e 97, II, da vigente Constituição federal.

Invoca-se modo de ver de CASTRO NUNES quando êste, na transcrição integral que fizemos da seção em que examinou o assunto, é explícito em proclamar que a iniciativa do Tribunal é uma indicação das modificações aconselhadas pela experiência, que não anula a função própria do Poder Legislativo de consentir na despesa.

Afirma-se que a Constituição confere ao Poder Judiciário “uma autonomia administrativa que também concede ao Legislativo (Constituição federal, art. 40, e Constituição estadual, art. 21, a) “quando, segundo expusemos, a diferença entre os poderes, na espécie do Judiciário e das Câmaras, é profunda e radical, pois ao Judiciário se dá a faculdade de propor (Constituição federal, art. 97, II, e Constituição estadual, art. 55, g) e às duas Câmaras, ou à Assembléia exclusivamente, se concede a faculdade de “dispor sôbre criação e provimento de cargos” e nomear “os respectivos funcionários, fixando-lhes atribuições e vencimentos” (Constituição federal, art. 40, Constituição estadual, artigo 21, a).

Declara-se que “à necessidade de aprovação pelo Legislativo” da proposta do Judiciário, “nem a Constituição da República nem a do Estado, em texto algum, acrescentam a necessidade da aprovação, também por parte do Executivo” – quando a Constituição federal, art. 65, IV, e a do Estado, art. 20, d, proclamam solenemente, que a criação e supressão de cargos e fixação dos respectivos vencimentos, competem ao Congresso Nacional com a sanção do presidente da República e à Assembléia com a sanção do governador.

Acrescenta-se que a Constituição é omissa sôbre a promulgação da proposta aprovada, pela mesa da própria Assembléia Legislativa – quando a Constituição prevê a dispensa de tal promulgação, dando-a ao presidente do Senado, ou ao da Assembléia, nos casos diferentes do que está em discussão, nos casos de projetos aprovados pelo Congresso Nacional ou pela Assembléia dentro de sua competência exclusiva (Constituição federal, art. 71), em que agem sem a sanção do presidente da República ou do governador, casos êsses previstos na Constituição federal, art. 66, e na Constituição estadual, art. 21.

Insiste-se que o presidente da República ou o governador não podem vetar matéria do merecimento da proposta do Tribunal, não podem se opor aos padrões de vencimentos sugeridos, nem, qual na hipótese, invocando a desigualdade que êles representam frente a cargos do Legislativo ou do Executivo, quando o textoconstitucional sôbre o veto não faz tais distinções, referindo-se amplamentea inconstitucionalidade ou contrariedade aos interêsses nacionais (Constituição federal, art. 70, § 1°) ou inconstitucionalidade ou contrariedade ao interêsse público (Constituição federal, art. 24).

E não deixa de ser contrário a princípio constitucional básico, da igualdade de todos perante a lei (Constituição federal, art. 141, § 1°) e a alto interêsse público fixar padrões de vencimentos dos mesmos cargos, diferentemente, para dar melhor tratamento aos funcionários das secretarias dos tribunais do que aos das secretarias das Câmaras ou das repartições administrativas.

Doutra parte seria um contra-senso que a proposta do tribunal dependesse de uma lei especialcom a sanção do presidente da República ou do governador e que êstes fôssem obrigados a sancionar o projeto de lei, não o podendo vetar.

Seria absurdo igual ao de afirmar que o Congresso Nacional, ou uma das suas Câmaras, ou que a Assembléia Legislativa estadual, estariam obrigadas a aceitar proposta do Tribunal, não a podendo rejeitar.

É curial que ao Poder que cabe aprovar compete, outrossim, não aceitar, e que o Poder que tem qualidade para autorizar despesa, no caso o Congresso ou a Assembléia, com a sanção do presidente ou do governador, tem, correspondentemente, o de recusar.

Aliás, no caso, a própria Assembléia ratificou o ato do governador, aprovando o seu veto, dirimindo qualquer dúvida.

Assevera-se que o presidente ou o governador não podem vetar porque a proposta não foi apresentada por seu intermédio, veio independentemente do PoderExecutivo, proveio do Tribunal, quando nada tem uma coisa a ver com a outra, pois a proposta do Tribunal nem tem o caráter de projeto de lei, privativo das propostas do presidente da República (Constituição federal, art. 67, § 3°), devendo ser convertida em projeto por um congressista ou uma das Comissões das Câmaras, e ainda que tivesse aquêle caráter, que fôsse um projeto de lei de iniciativa do Tribunal, não havia como gozar um tratamento privilegiado, superior aos projetos de lei de iniciativa dos deputados, senadores ou Comissões, que podem ser rejeitados numa ou noutra das Câmaras e podem ser vetados no todo ou em parte pelo presidente da República.

Na passada e na atual legislatura federal a Câmara dos Deputados tem recusado aprovação a propostas dos tribunais regionais eleitorais, restringindo, em muitas, os cargos e padrões de vencimentos sugeridos.

Como razão decisiva, enfim, para fulminar de inconstitucional o veto do presidente, ou do governador, dos projetos de lei baseados em propostas dos tribunais, apela-se para o princípio da divisão e harmonia dos poderes (Constituição federal, art. 36, e Constituição estadual, art. 2°) que os textos chamam “independentes e harmônicos entre si”, apêlo que, data venia, é de todo descabido.

Cada um dos poderes é independente e todos se harmonizam no exercício das atribuições que a Constituição lhes concedeu.

Não atenta nunca contra o princípio que AURELINO LEAL denominou com tanta felicidade de “inter-dependência harmônica” o uso por um dos poderes do Estado, pelo Legislativo, pelo Executivo ou pelo Judiciário, de uma faculdade que a Constituição, expressamente, lhe outorgou.

Ora no sistema constitucional pátrio, como no de outros países, os poderes são limitados uns pelos outros, através do conhecido sistema dos “freios e contrapesos”, dos contrastes, pelo qual vemos, por exemplo, o Legislativo exercendo funções judiciárias, julgando o presidente da República (art. 88, combinado com os arts. 62 e 59), ou executivas, nomeando os seus funcionários (art. 40), e aprovando nomeações (art. 63, I); o Executivo com atribuições legislativas, apresentando projetos de leis e colaborando na feitura das leis, com a sanção e o veto (arts. 65, 67, §§ 1°, 2° e 3°, 87, I e XVI), o Judiciário, com funções executivas, provendo cargos, concedendo licenças e férias, e legislativas, elaborando regimento interno e organizando sua secretaria (art. 97, I e II)…

Se portanto, o presidente da República ou o governador do Estado usam o direito de vetar um projeto de lei, direito que lhes é assegurado explícita e privativamente pela Constituição (art. 87, I, combinado com o art. 70 e § 1°, estadual, art. 43, a e b, combinado com o art. 24) – não estão invadindo nenhuma atribuição do Poder Judiciário, que propôs a reestruturação dos quadros do seu funcionalismo, nem do Congresso ou da Assembléia, que, baseados na proposta, formularam e aprovaram projeto de lei submetido a sanção.

Convém transcrever mesmo o que dispõe a Constituição de São Paulo:

“Art. 43. Compete ao governador:

a) sancionar e promulgar as leis, expedindo decretos e regulamentos para sua fiel execução;

b) vetar, no todo ou em parte, nos têrmos do art. 24, os projetos de lei aprovados pela Assembléia“,

já tendo sido transcrito antes o inteiro teor do art. 24.

Não nos parece tenham legitimidade os funcionários beneficiados com a proposta e o projeto de lei, para mover uma ação decretadora da inconstitucionalidade do veto do governador do Estado.

A questão está posta face a um embate de poderes do Estado, à vista de preceitos constitucionais, e, assim, os meios indicados são outros, o do conflito de atribuições (Cód. de Proc. Civil, art. 146) ou o da representação ao Supremo Tribunal Federal, através de provocação do Sr. procurador geral da República (Constituição federal, art. 8°, parág. único, e art. 7°, II, b).

Foi o que se deu em São Paulo com o conflito de atribuições n° 3.108, quando da divergência entre o presidente do Tribunal de Justiça e o interventor do Estado, quanto à nomeação, na vigência da Constituição de 1937, do secretário do Tribunal de Justiça do Estado (“Rev. dos Tribunais”, vol. 153, pág. 34).

É o que acaba de acontecer com o julgamento, pelo Supremo Tribunal Federal, da representação n° 164, de Santa Catarina, a propósito da divergência entre o governador e a Assembléia sôbre rejeição de veto a projeto de lei.

Aliás, o Supremo Tribunal Federal acentuara o ponto quando, em acórdão unânime, no mandado de segurança número 1.247, fixara que: “O mandado denegado é inidôneo porque impugnado ato por contrário a um dos princípios constitucionais da União inscritos no art. 7°, n° VII, da Constituição federal…a êste Supremo Tribunal, mediante representação do Sr. Dr. procurador geral da República, cabe privativamente conhecer da inconstitucionalidade argüida, nos têrmos do art. 8°, parág. único” (“Arq. Judiciário”, vol. 97, pág. 273).

E já no mandado de segurança número 1.145, impetrado por funcionários beneficiados em projeto de lei vetado pelo governador, tendo sido o veto aprovado, afirmara o mesmo egrégio Tribunal: “Ninguém pretenderá, certamente, que lhe possa competir direito manifesto a obtera promulgação de um projeto vetado eque a maioria necessária dos deputadosnão manteve com sua aprovação” (“Diário da Justiça”, apenso de 28-11-51, página 4.525).

Em face de tudo que acima expusemos concluímos pela manifesta constitucionalidade do veto oposto pelo governador do Estado ao projeto de lei, em aprêço, formulado com base em proposta do Tribunal de Justiça do Estado.

E opinamos, outrossim, pela ilegitimidade dos funcionários para propor ação com base em projeto de lei da Assembléia, vetado pelo governador do Estado, tendo o veto sido confirmado pela Assembléia do Estado.

Salvo melhor juízo.

Rio de Janeiro, 28 de junho de 1952. –

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