Os Poderes Executivo e Legislativo Em Face Da Reforma Constitucional, de Rosah Russomano de Mendonça Lima

SUMÁRIO: Os trabalhos para a reforma constitucional elaborados no Ministério da Justiça. A experiência brasileira. Maioria absoluta. Da coincidência e duração dos mandatos eletivos. Da elaboração legislativa. Delegação legislativa. Algumas sugestões para a reforma. Conclusão

* Quando, no século passado, os meios jurídicos e doutrinários foram fortemente abalados com as argumentações de THIFIAUT e SAVIGNY, em tôrno do problema da codificação em geral, um dos argumentos em que êste se estribava, para combatê-la, era o de que, enfeixando um código inúmeros preceitos, condensando como série de relevantes normas, se revestiria de um prestígio tal que estaria, ipsofacto, como que imune às possibilidade de modificação.

Os trabalhos para a reforma constitucional elaborados no Ministério da Justiça

Êste tabu, que se receava criar, em tôrno da legislação ordinária, veio projetar os seus reflexos ainda em nossos dias, estendendo-se, porém, os mesmos, não já sôbre os textos dos códigos comuns, mas, sim, sôbre os textos constitucionais.

Elaborada solenemente uma Constituição, regra geral, tôda e qualquer tentativa que lhe busque impor alterações expressas é, no primeiro momento, recebida com reservas, senão com visível malgrado. Sobretudo em nosso meio, essas tentativas esbarram num sólido empecilho, num relevante óbice, que se consubstanciam no fundo receio de que a alteração incisiva do texto constitucional possa acarretar ambiente favorável para que se dê a correlata alteração, num mau sentido, da ordem jurídica estabelecida, vindo assim esta, talvez, a soçobrar inapelàvelmente.

Não obstante, os preceitos da Lei Suprema não podem permanecer infensos às mutações que se vão processando no seio da coletividade. É necessário que se ajustem à realidade social sempre cambiante. É indispensável que facilitem o funcionamento da máquina estatal, antes de lhe emperrarem a amplitude e precisão de movimentos. É imprescindível que propiciem o necessário, o inelutável entrosamento entre Lei Suprema e realidade ambiencial. E quando todos êstes objetivos não podem ser atingidos mediante os processos comuns, traduzidos pela lei ordinária, pela doutrina, pela jurisprudência, pelo costume, aí, então, de modo inexorável, se deverá recorrer ao processo extremo da Reforma Constitucional, que, no entanto, em consonância com o sistema adotado nos países que, como o nosso, consagram as Constituições escritas e rígidas, é realizada mediante detalhes, minúcias, cuidados, que evitam tôda e qualquer ameaça, que procuram impedir tôda e qualquer lesão ou infringência à ordem jurídica constituída.

A Constituição de 18 de setembro de 1946, cujo primeiro decênio, hoje, procuramos expressivamente comemorar, – sentindo a justa satisfação e o justo orgulho de nela ter infundido, de modo quase direto, um pouco de nossos ideais, de nossos sonhos e de nossas esperanças, através da presença, das atividades, da eloqüência do eminente professor ANTERO MOREIRA LEIVAS, que, integrando esta Casa, integrou também aquêle órgão constituinte que a elaborou, – a nossa Constituição de 18 de setembro de 1946, exatamente no seu décimo ano de exercício, vem sendo alvo de projetos de reforma, cuja oportunidade e conveniência se tem procurado estudar e justificar.

A experiência brasileira

Pensamos que, em verdade, em face de nossas próprias experiências, que a prática diuturna vai desdobrando, a Reforma que se tem em mira é oportuna, pois o exercício de nosso regime já demonstrou, cristalinamente, a existência de certas falhas, de que se ressente nosso texto supremo, a muitas das quais, em realidade, não se teria podido furtar o legislador-constituinte, porquanto, à época em que se reconstitucionalizava nosso Estado, recém-emergíamos de uma fase excepcional, de um período ditatorial, que deixaria em todos os espíritos fundas e indeléveis marcas e que não haveria deixar de estender estas marcas ao próprio bôjo da Constituição.

Para que, porém, seja conveniente em seu verdadeiro sentido, ou seja, no sentido de ocasionar resultados compensadores, benéficos, satisfatórios, é indispensável que se atenha apenas aos pontos vulneráveis do regime, sem tentar experiências que, salutares alhures, em nosso meio poderiam ser, antes do que profícuas, improdutivas e maléficas.

É exatamente êste caminho que, de modo cauteloso e conciliador, procura seguir a Comissão especializada de juristas, ao redigir o Projeto de Reforma Constitucional, apresentado ao Exmo. Sr. ministro da Justiça.*

Não se buscou, assim, alterar, em sua essência, a forma de govêrno estabelecida em nosso meio desde o alvorecer de nossa vida republicana – a forma de govêrno presidencialista. E isto porque, embora há tão largas datas consagrado entre nós, há muito pouco tempo o regime presidencial vem tendo condições para ser executado de modo satisfatório, senão integral, ao menos relativamente, o que já é construtivo e o que já é promissor, para apagar as sombrias lembranças do passado e para nutrir as mais sadias esperanças no amanhã.

Basta recordarmos que, pràticamente, durante tôda a vigência da Constituição de 1891 não existiam entre nós o voto secreto e a Justiça Eleitoral, só criados por fôrça de Cód. Eleitoral de 1932, vindo a penetrar no campo fortificado da legislação constitucional em 1934.

Falhavam, assim, àquela época da República, duas colunas básicas do regime presidencial – falhava a eletividade, pelo povo, dos Poderes Executivo e Legislativo, que o voto a descoberto viciava, favorecendo fraudes que se exerciam ampla e indissimuladamente; e falhava a independência dos poderes, pois que a verificação do resultado das eleições e o reconhecimento de poderes dos membros das assembléias políticas se realizavam mediante as próprias assembléias, o que facilitava a denominada “intervenção branca” do presidente da República, no seio do próprio Poder Legislativo.

Paradoxalmente, porém, esta decantada independência que, sob êste prisma, inexistia, sob outro, atingia quase a hipertrofia, porquanto, acentuando-se em demasia o princípio da distinção dos poderes, se estabelecia que um congressista não poderia sobraçar uma pasta ministerial sem arcar com o ônus correlato de perder sua cadeira no Congresso Nacional; e, paralelamente, um ministro de Estado não poderia comparecer ao plenário de qualquer das Casas do Congresso, comunicando-se com as mesmas apenas por meio de relatórios ou por meio das Comissões.

Esta excessiva conceituação prejudicava a índole do regime, tornando-o sem ductibilidade, sem maleabilidade e, pois, demasiado rígido, e artificial.

Se levarmos em conta o curto período de duração da Constituição de 1934, que flexibilizou o regime presidencial, animando-o de temperamentos parlamentaristas; se considerarmos o largo espaço de tempo em que vigorou a Carta de 1937, que não consagrou o regime parlamentar nem o presidencial, mas, simplesmente, uma fase ditatorial, com a agravante de haver forjado gerações em que a educação cívico-política se tornou precária e frágil; se atentarmos em tôdas estas circunstâncias, verificaremos, em verdade, que o presidencialismo ainda não reunira as condições indispensáveis à sua plena execução.

O legislador-constituinte de 1946, pois, em face do problema da fixação da forma de govêrno, estudou as lições desenroladas em nossa própria experiência. Examinou as deficiências do povo brasileiro, sob os prismas cultural, cívico e mesmo moral. Compulsou a instabilidade de nosso temperamento latino, a peculiaridade de nossa estruturação sentimental, que levariam fatalmente à fraqueza, da administração, sob o regime parlamentar. Levou em consideração a nossa imensa extensão territorial, agravada pelos ainda deficientes meios de comunicação, o que tornaria difícil, senão impossível, um constante, ininterrupto e recíproco contato entre povo, representantes e govêrno, para que aquêle, na base da pirâmide que o regime parlamentar configura, pudesse encarnar o sustentáculo da situação, pudesse simbolizar o fiel da balança e para que o regime parlamentar, na frase do estadista, viesse realmente a “marcar não só as horas, mas também os minutos da opinião”.

E, assim, mais uma vez, torrou a consagrar o regime presidencial, rasgando a senda que haveria de ser ainda seguida pelo Projeto de Reforma Constitucional vigente, considerando-se, porém, que, ao tomar semelhante atitude, o legislador-constituinte e os realizadores do Projeto atual se ativeram a apreciações de ordem prática, sem se atrever a incursões no terreno teórico, que levariam, fatalmente, a proclamar as excelências do regime parlamentar sôbre o presidencial.

Não se pretendeu, porém, – o que seria utópico, quando não ingênuo, estabelecer um regime presidencial perfeito, mas, sim, um regime perfectível, que fôsse comportando as correções e as modificações que a própria evolução social exigisse progressivamente.

Se as técnicas parlamentaristas introduzidas conscientemente se mostraram insuficientes, outras alterações haveriam de ser insertas no texto constitucional, visando-se, assim, a uma colaboração mais acentuada entre os Poderes Legislativo e Executivo, para que ambos, devidamente entrosados, pudessem realizar a harmonia que a própria Constituição estabelece, preconiza e prestigia, aprimorando-se, desta maneira, a índole de nossas instituições políticas.

Maioria absoluta

E é êste o objetivo buscado pelo Projeto de Reforma Constitucional; quando aborda, frontal e incisivamente, os problemas atinentes à maioria absoluta, à coincidência e duração dos mandatos e à elaboração legislativa.

Da maioria absoluta. Em primeiro lugar o Projeto citado visa corrigir as deficiências de que ainda se ressente o nosso presidencialismo, procura expurgá-lo de seus defeitos mais sensíveis, fazendo com que o presidente da República, que encarna a expressão forte do regime, ocupe a curul presidencial mediante eleições por maioria absoluta de votos. Também aqui, as considerações de ordem prática sobrepujaram as considerações de ordem teórica.

Em princípio, qualquer processo seletivo que, por meio de eleição, procure escolher representantes do povo, é aceitável e defensável. Tanto valem, pois, no plano abstrato, a maioria simples, como a maioria absoluta e como a maioria qualificada superior. As próprias contingências dêsta ou daquele Estado, as próprias peculiaridades dêste ou daquele país, é que ditarão as preferências por êste ou aquêle sistema.

O legislador-constituinte de 1946, por omissão, fixara o princípio da maioria simples para eleição do presidente e do vice-presidente da República. Considerara-se, assim, que êste princípio melhor se coadunava com o sistema da representação proporcional, consoante o qual havíamos forjado, a nossa mentalidade, e que cinde, fraciona a opinião pública, permitindo que esta se anime de um colorido variegado, onde haja lugar para todos os matizes.

No entanto, na prática, o sistema foi demonstrando a pua precariedade. E daí à conclusão de que, embora nos tenhamos moldado pelo sistema da representação proporcional, que diversifica a opinião pública, deveríamos repelir a maioria simples, na eleição pelo sistema majoritário – foi um só passo. Isto porquanto, tendendo os partidos políticos a se multiplicarem, pela índole da representação proporcional, quando se tratasse de eleições pelo sistema majoritário, em vez de dois blocos antagônicos que se digladiassem, teríamos – como, em nosso meio, vimos tendo – uma verdadeira multiplicidade de partidos políticos, muitos dos quais apenas rotulados pomposamente de partidos políticos nacionais, e que apresentariam os respectivos candidatos, dispersando-se, assim, inùtilmente, uma quantidade apreciável de votos, que poderiam ser drenados em prol de uma candidatura viável. Daí, o fenômeno que se tornou comum, consoante o qual um candidato, por simples maioria relativa, sôbre os demais candidatos das inúmeras facções político-partidárias, ocupa o lugar de magistrado supremo do país.

A maioria absoluta, pois, procura fazer com que a diversificação, útil e profícua nas eleições pelo sistema da representação proporcional, se metamorfoseie, gradativa e progressivamente, em unidade, em coesão, em harmonia, igualmente benéficas e construtivas, nas eleições pelo sistema majoritário.

Desta forma, vigorando a maioria absoluta, à testa do Poder Executivo estaria aquêle que, realmente, encarnasse as aspirações, os desejos, a confiança do maior número, recaindo sôbre êste maior número a integral responsabilidade da boa ou da má escolha. Ter-se-ia, desta forma, atingido o objetivo colimado – a intensificação do chamado “coeficiente de legitimação da escolha”.

O processo preconizado não constitui, em verdade, inovação em terras do Brasil. Já o estabelecera a Constituição de 1891 e se, àquela época, não propiciou os sasonados frutos por que todos esperavam, foi porque nos faltava ambiente propicio, inclusive organização eleitoral satisfatória. Fixando-o ainda uma vez, portanto, nada mais faríamos dó que, na expressão do jurista, retomar o fio dourado de nossas tradições, o que de modo algum simboliza um retrocesso, o que de maneira nenhuma traduz uma incapacidade para colocar o problema em moldes diferentes; mas, sim, o que revela, no seu mais puro sentido, o amor entranhado que votamos às conquistas do passado em aprêço que dedicamos à obra construtiva que se erigiu um dia, no desdobrar de nossa própria História.

Hoje como ontem, porém, um problema haveria de surgir – o problema de nenhum dos candidatos obter a decantada maioria absoluta. Sobretudo nos tempos iniciais da nova prática, em que a multiplicidade partidária, inerente à representação, proporcional, difìcilmente conduziria, de imediato, à coesão, necessária ao sistema majoritário, sobretudo nestes tempos iniciais, poderia verificar-se o fenômeno consoante o qual nenhum dos candidatos atingisse o quorum determinado.

Na atualidade, como outrora, se concluiu pela necessidade de estabelecer um mecanismo supletivo que, rápida e eficientemente, pusesse fim à crise estabelecida pela eleição presidencial; que, em tempo razoável, abrandasse a tensão de ânimos resultante do fato de ninguém ter alcançado o quorum exigido.

E ainda em nossos dias, como já sucedera em 1891, se pensou que, melhor do que nova eleição, processada pelo eleitorado em geral e, pois, com caráter nacional; melhor do que a eleição entregue a um corpo de eleitores especialmente escolhidos para êste fim, funcionaria o sistema de se entregar a nova eleição ao Congresso Nacional, que se pronunciaria, assim, sôbre os dois candidatos mais votados, declarando eleito o mais velho, em caso de empate.

Sendo assim, na lição do emérito ASSIS BRASIL, não se consagra um sistema de eleição indireta, nem de eleição em dois graus, mas, pura e simplesmente, um sistema de eleição direta, por um eleitorado reduzido, o que se compatibiliza com a própria orientação constitucional.

Se, no entanto, na eleição pelo Congresso Nacional, se exigisse um quorum demasiado elevado, o impasse poderia perdurar indefinidamente, levando-se em consideração as prováveis ou possíveis manobras abstencionistas. Valendo-se, então, mais uma vez, do exemplo de 1891, o Projeto de Reforma atual estabelece que a eleição em aprêço se fará por maioria de votos dos presentes.

Considerando-se, porém, certos aperfeiçoamentos introduzidos em nossa organização eleitoral, naturalmente, o Projeto de Reforma vigente deverá conter preceitos a que foram estranhos os textos de 1891. E tal é, v. g., o que se passa no atinente à determinação que reza que, no caso em foco, da não-obtenção da maioria absoluta por nenhum dos candidatos, o presidente do Superior Tribunal Eleitoral anunciará o resultado e, simultâneamente, convocará o Congresso Nacional, para se reunir dentro de 15 dias e pôr em funcionamento o mecanismo supletivo, do qual resultará a consagração definitiva de determinado candidato como presidente da República.

A convocação, por parte do presidente do Tribunal Superior Eleitoral, será fatal, indispensável, mesmo que o Congresso esteja em pleno funcionamento, e isto porque a nova eleição se realizará em sessão conjunta, quando, pois, Câmara e Senado, sob a presidência da Mesa dêste, se pronunciarão decisivamente sôbre a magna questão que lhes é submetida.

Enquanto porém, por fôrça da Constituição vigente, a eleição para presidente e vice-presidente da República se realiza simultâneamente em todo o país, 120 dias antes do têrmo do período presidencial, pelo novo sistema proposto haverá uma data fixa e imutável para esta realização – a data de 1° de junho.

Distendeu-se, assim, sensivelmente, o prazo que medeia entre eleição e posse, e isto por razões óbvias, que a própria Comissão incumbida do Projeto arrola, considerando-as como decorrência implícita do sistema estabelecido e como fatôres de aperfeiçoamento para o Poder Legislativo.

Argumenta-se, portanto, em prol da adoção da data certa de 1° de junho, com o raciocínio de que, no caso de nenhum dos candidatos à Presidência da República ter alcançada a maioria absoluta, na segunda eleição, pelo Congresso Nacional, competirá também o eleito em segundo lugar, o que pode acarretar necessidade de realização de eleições suplementares.

E argumenta-se, ainda, com o fato de ser mais construtiva a dedicação dos congressistas às lutas e às campanhas eleitorais nos meses anteriores a junho, pois que, então, se inicia a discussão da lei orçamentária e, com a eleição já levada a têrmo, libertos de preocupações político-partidárias, imunes a quaisquer injunções estranhas à sua qualidade de legisladores pròpriamente ditos, se poderão dedicar, com todo o calor de seus ideais e a energia de sua vontade, à relevante função que devem desempenhar, no seio do Poder Legislativo.

Da coincidência e duração dos mandatos eletivos

Da coincidência e duração dos mandatos. A adoção do sistema da maioria absoluta, porém, acarretaria, inexoràvelmente, outra alteração no texto constitucional que, modificando a duração dos mandatos executivo e legislativos, fizesse, paralelamente, com que êstes coincidissem. Esta mudança, por sinal, encontra as mais amplas justificativas.

Conforme vimos, ao tratar do problema da maioria absoluta, no caso de nenhum dos candidatos conseguir alcançar o quorum estabelecido, o Congresso Nacional deverá funcionar supletivamente, para eleger, por maioria de votos dos presentes, um determinado cidadão, entre os dois candidatos mais votados.

Sendo assim, torna-se imprescindível que, no Poder Legislativo, estejam congregados os representantes do povo que simbolizem uma direta, imediata, presente emanação das vontades e das aspirações dêste mesmo povo.

A solução proposta resolve, pois, as dificuldades. Diminui o mandato dos deputados para três anos, o que permite mais freqüentes consultas à opinião popular; amplia o período presidencial para seis anos, o que faculta maior continuidade administrativa; e dilata o mandato dos senadores para nove, com renovação por um têrço, de três em três anos, o que proporciona salutares e mais constantes alterações na estrutura desta parcela do Poder Legislativo.

As respectivas eleições, têm, igualmente, data certa – 1º de junho.

No caso, portanto, de se ter de submeter a eleição presidencial ao pronunciamento do Congresso, êste traduzirá, cristalinamente, a opinião do eleitorado.

Muito diferente seria a situação, se se mantivesse o sistema atual, em que o mandato dos deputado; se estende por quatro anos, em que o período presidencial se prolonga por cinco e em que o mandato dos senadores dura oito, com renovação parcial, por um têrço e dois terços, de quatro em quatro anos.

Com a diferença entre a época da eleição dos legisladores e a época da eleição do magistrado supremo do país, com o decorrer do tempo, entre uma e outra eleição poderia medear um espaço que se estenderia por dois ou três anos. E, havendo necessidade de realizar-se a eleição supletiva, pelo Congresso Nacional, o resultado que da mesma adviria provàvelmente não se compadeceria com a índole das legítimas aspirações populares.

Além dêstes argumentos, porém, em prol da coincidência dos mandatos, e que decorrem do sistema do mecanismo supletivo para decidir a eleição presidencial, um outro argumento se sobressai, mesmo independentemente do sistema da maioria absoluta, a pugnar pela citada coincidência dos mandatos. É o que decorre da fixação dos subsídios do presidente e do vice-presidente da República pelo Congresso Nacional, e cuja solução, dada pelo texto vigente, não satisfaz.

Reza a nossa Constituição que, no último ano da legislatura anterior à eleição para presidente e vice-presidente da República, o Congresso Nacional fixará os subsídios dêstes. Em 1955, pois, o Congresso estabeleceu os subsídios do, presidente cujo mandato se iniciou em 1956.

Considerando, porém, que os legisladores têm seus mandatos por quatro anos enquanto o período presidencial se prolonga durante cinco, os legisladores, em 1967, por exemplo, no último ano da legislatura que se iniciou em 1963, terão de fixar os subsídios do presidente cujo período se iniciará em 1971, ou seja, quatro anos antes, o que torna a situação difícil, complexa, senão irrisória. E isto porque não há espírito que possa prever, com esta distância no tempo, o quantum necessário que equilibre harmoniosamente as possibilidades do erário que poderão ondular, com as despesas inerentes ao desempenho da Presidência da República, também passíveis de alteração.

A coincidência dos mandatos, portanto, igualmente sob êste aspecto, proporcionará satisfatórios resultados, fazendo com que a fixação dos subsídios presidenciais, emanada dos congressistas, se atenha ao mundo concreto das realidades, se apóie numa base sólida e segura, que a proximidade no tempo configura, beneficiando-se, assim, antes e acima de tudo, os interêsses do povo brasileiro.

Da elaboração legislativa

A elaboração legislativa apresenta-se como um dos mais relevantes problemas que o Estado moderno deve enfrentar e resolver. E isto porque, de sua maior ou menor perfeição, resulta o maior ou menor prestígio do órgão que a elabora e, mais do que tudo, a maior ou menor segurança das relações que ela visa disciplinar.

Não obstante, em nosso meio, o mecanismo da elaboração da lei é falho, precário, deficiente. O problema agrava-se, à medida que se avoluma e torna mais complexo o trabalho legislativo, numa viável desproporção, entre sua relevante importância e as deficiências de que, regra geral, se ressentem aquêles que integram o órgão legiferante, sem apresentar es requisitos indispensáveis ao desempenho de tão importantes funções, parecendo ser relegada ao olvido, tràgicamente, a assertiva de JEAN CRUET, consoante a qual, se “não existe uma ciência das leis, há, no entanto, uma maneira científica de legislar”.

O nosso Poder Legislativo, infelizmente, consoante acentua o insigne JOÃO ZANGABEIRA, é um dos mais desaparelhados do mundo, faltando-lhe inclusive recursos rudimentares, imprescindíveis à função de legislar. De mais a mais, sofre a agravante de funcionar sob as determinações de uma Constituição onde se notam preceitos que nela não haveriam sido incertos, se não houvessem representado, pura e simplesmente, à época de nossa reconstitucionalização, uma acendrada e frontal oposição às demasias e arbitrariedades do Executivo, desenroladas durante o período estado-novista.

Tôdas estas circunstâncias se conjugam no sentido de enfraquecer o prestígio do órgão legiferante e de entravar a sua atuação, de sorte que a Reforma Constitucional não as poderia deixar de contemplar, buscando atenuaras dificuldades, aplainar os óbices, amainar os empecilhos, sem, entretanto, se atrever a demasias que, no momento, talvez não encontrassem os esperados reflexos, no plano das realidades.

Os múltiplos assuntos a serem resolvidos por lei; a morosidade dos debates em plenário, retardando o processo legislativo e perturbando os trabalhos do legislador; a precariedade de meios com que luta o órgão legislativo, fizeram com que voltássemos os olhos para o exemplo condensado na Constituição italiana de 1948.

Esta encerra uma modalidade interessante, pois que transmite às Comissões, que integram o órgão legislativo, competência para elaboração de projetos de lei. Êstes serão, definitivos, sem necessitar submeter-se à apreciação do plenário, salvo se um determinado quorum da Câmara ou da Comissão, ou se o próprio govêrno solicitar o pronunciamento da totalidade da Câmara.

Ora, esta modalidade veio influenciar em nosso meio e, assim, o Projeto de Reforma Constitucional defere, às Comissões, competência para elaborar projetos de lei definitivos, projetos que, à semelhança do que sucede na Itália, só se submeterão à apreciação do plenário se um certo quorum – um quarto de qualquer das Casas do Congresso – a requisitar expressamente.

Aos mesmos, porém, não poderão ser acrescentadas emendas. E, naturalmente, sôbre certos assuntos que, por sua natureza e peculiaridade, exijam o pronunciamento do plenário, requeiram uma tramitação normal no seio do Poder Legislativo, sôbre tais assuntos não se estenderá a competência das Comissões. Tal é, v. g., o que sucede no relativo à matéria eleitoral, à elaboração orçamentária, às minas, às riquezas do subsolo.

No entanto, a acolhida, em nosso Estado, do exemplo da Itália, por si só, não solveria as dificuldades de nossa elaboração legislativa.

Infelizmente, é fato comprovado que, salvo as exceções que confirmam a regra, o Poder Legislativo está longe de ser integrado por cidadãos que se encontrem à altura das importantes funções que irão desempenhar.

Conforme frisávamos há seis anos passados, em tese apresentada ao Congresso Jurídico Nacional, realizado em Pôrto Alegre, e em que sugeríamos a modificação de nosso processo legislativo, conforme acentuávamos então, em todos os setores da vida social se nota o aparecimento de novas funções que passam a ser exercidas por pessoas que se dedicam às mesmas de modo específico e que se denominam especialistas. Não há muito tempo, um médico exercia todos os ramos da Medicina, desde a clínica geral até a cirurgia. Com o decorrer dos anos, tais práticas se foram tornando obsoletas. Hoje, o clínico não mais se imiscui nas complicadas técnicas cirúrgicas e os departamentos da ciência médica se acham cada vez mais estanques. Mesmo em nosso Estado, há especialistas que só se dedicam à oftalmologia, sem atender aos casos ligados à otorrinolaringologia. E, em centros maiores, esta chega a tripartir-se, sendo cada órgão alvo de cuidados de uma só pessoa que, afincadamente, se dedicou ao seu estudo.

E, assim, em todos os demais ramos do conhecimento humano.

Pois bem, exatamente em relação à Sociologia, ciência que, na classificação de COMTE, pela sua complexidade, ocupa o ápice, exatamente em relação à mesma, qualquer pessoa se julga apta, capaz, competente. Seria ridículo o leigo que, com certa intuição matemática, pretendesse intrometer-se nos quefazeres de um engenheiro. Mas é razoável, é justo, é defensável que qualquer cidadão, independentemente de sua capacidade, interfira no processo supremo da elaboração da lei.

HERBERT SPENCER, ante êsses óbices, comuns a uma grande maioria de Estados, demonstrava cristalinamente, em sua obra “L’Individu contre l’Eta”, todos os males causados “pelas leis feitas sem o conhecimento da ciência social”.

E a realidade trágica, que o Brasil enfrenta, é, precisamente, a de que o Poder Legislativo, salvo as exceções que só confirmam a regra, é integrado por cidadãos que não se acham aparelhados para dêle fazer parte. Isto, porquanto, desgraçadamente, os partidos políticos, ao selecionar os nomes que devam compor as chapas respectiva, antes de compulsar as verdadeiras qualidades de cada indivíduo, sob os prismas intelectual, moral, técnico, de ação, compulsam as suas possibilidades eleitorais, elevando-se, assim, às culminâncias de legislador, numa sucessão de lamentáveis erros, pessoas incompetentes, se bem que probas e com louvável intento de acertar.

Em face desta realidade, a alteração do processo legislativo, preconizada pelo Projeto de Reforma, no sentido de deferir determinada competência às Comissões, não poderia, per se, solucionar o problema.

Sendo as Comissões um reflexo da Câmara a que pertencem, não podem deixar de ressentir-se dos mesmos defeitos, das mesmas falhas, das mesmas precariedades, que viciam esta. Impossível, pois, quase se torna a tarefa de constituir Comissões, pelo sistema de representação proporcional, em que todos os seus membros, ou, ao menos, uma confortadora maioria, contem com os requisitos imprescindíveis ao cabal desempenho da função legislativa.

De mais a mais, agregam-se, há largas datas, argumentos contra as Comissões, visualizadas, já, sob outro prisma. Afirma-se, assim, que, sendo corpos menos numerosos, são, correlatamente, mais passíveis de sofrer a pressão de interêsses particulares, que nem de leve se articulem com os interêsses da coletividade, e que visem, apenas, beneficiar êste ou aquêle cidadão.

Nem outro é o raciocínio de WOODROW WILSON, em sua obra “O Govêrno pelo Congresso”, quando mostra, transparentemente, que a de confiança do eleitor, para com o Poder Legislativo, se avoluma, e autoriza, “com o que lhe consta de corrupto poder exercido por certos indivíduos sôbre as Comissões, a fim de acomodar a ação legislativa a seus interêsses. Como não poderiam manobrar os seus planos na vasta arena da Câmara inteira, recorrem às Comissões, onde encontram quantidades manipuláveis. E quem se apodera da Comissão, pràticamente, se apodera de tôda a Câmara”.

Não resolvendo, pois, o sistema das Comissões, em face das exigências da técnica legislativa; podendo ser ainda alvo de tão incisivos ataques, no âmbito moral, evidentemente, a competência a elas deferidas, para elaborar projetos definitivos de lei, traz em si a vantagem de apressar o processo legislativo, de tornar menos assoberbado o trabalho do legislador, de descongestionar as vias legislativas; mas, nem sequer pode acenar com a esperança de que a elaboração da lei atinja, enfim, o aperfeiçoamento com que têm sonhado juristas, filósofos, sociólogos, e que simboliza o velocino de ouro dos ideais democráticos modernos, porque se, em verdade, na assertiva de PONTES DE MIRANDA, “quem faz a lei é que é o mestre da vida social”, também, em verdade, a crise da democracia hodierna se cinge, visceralmente, a uma crise do Poder Legislativo.

Em face desta realidade inelutável, o próprio Projeto de Reforma Constitucional procura outras soluções ao problema da elaboração da lei. E, assim, v. g., estabelece, no próprio texto da Lei Maior, prazos certos, fatais, para que os projetos de lei vão seguindo as tramitações devidas. É, pois, o que se passa, no atinente à elaboração orçamentária, à qual são impressos, ainda, outros aperfeiçoamentos, acordes com a moderna técnica financeira. É, ainda, o que se passa, no relativo aos projetos de lei de iniciativa do presidente da República, cuja votação deverá estar concluída, na Câmara dos Deputados, dentro de 120 dias a contar de seu recebimento. O Senado Federal contará com 60 dias para o revisor e, se lhe forem acrescentadas emendas, a Câmara terá mais 60 dias para se pronunciar sôbre as mesmas.

Delegação legislativa

O Projeto de Reforma, porém, busca, principalmente, aprimorar o mecanismo de nossa elaboração legislativa, contornando o dispositivo constitucional que veda aos poderes estatais delegarem suas atribuições e que, portanto, veda, paralelamente, a delegação legislativa.

Todo o pensamento jurídico moderno inclina-se favoràvelmente à mesma, num reconhecimento consciente de que é indispensável entrosar o Executivo no processo da elaboração da lei, por meios mais apreciáveis dos que os consubstanciados simplesmente, na iniciativa de projetos e no próprio veto. E isto porque o Poder Executivo conta com elementos pessoais, com possibilidades técnicas, com condições materiais, que escapam ao outro poder.

Entre nós, vozes autorizadas, como as de SEABRA FAGUNDES, PONTES DE MIRANDA, BILAC PINTO, TEMÍSTOCLES CAVALCÂNTI, AFONSO ARINOS, JOÃO MANGABEIRA, erguem-se incisivamente a defender a inevitabilidade, a legitimidade das delegações legislativas.

E no continente europeu, que se reestrutura após a última hecatombe internacional, se, em verdade, na França, com sua Constituição de 1946, encontramos a proibição da delegações, correlatamente observamos, na prática, tendências a deturpar a proibição categórica e, mais do que isto, Projetos de Reforma que procuram abolir semelhante determinação. E, por outro lado, notamos a Constituição italiana de 1948, que consagra os decretos com fôrça legislativa, decorrentes de delegação expressa e limitada e, ainda, a Constituição da República Federal da Alemanha, de 1949, que reconhece e proclama o estado de necessidade legislativa, acolhendo, em última análise, a própria delegação legislativa.

Nossa Constituição de 1891 silenciava a respeito. E, com a omissão do texto, as delegações se sucederam ampla e inissimuladamente. Já as Constituições de 1934 e de 1946, são expressas na proibição.

Explicam-se, porém, as atitudes de uma e outra Constituição. Emanaram ambas de uma fase excepcional, de um período ditatorial, em que vigorara a ditadura e em que as demasias do Executivo deixaram dolorosas lembranças em todos os espíritos. Sobretudo o legislador-constituinte de 1946 estava sob a impressão de uma verdadeira avalancha de decretos-leis de fato, que não tinham sequer as características de decretos-leis delegados, pois, àquela época, jamais se reuniu entre nós o Poder Legislativo.

Tomou-se, então, numa reação instintiva e incontida, rota em sentido diametralmente oposto, e vedaram-se, taxativamente, tôdas e quaisquer delegações legislativas.

A nossa experiência constitucional, porém, veio demonstrando a inexeqüibilidade da proibição categórica. E o Projeto de Reforma Constitucional visa a contorná-la, a abrandá-la, adaptando-a à realidade, sem, porém, chegar a transformá-la básica e incisivamente. Assim, muito hàbilmente, foca a distinção entre “delegacão-renúncia” e “delegação de colaboração”.

A primeira, importando numa transferência integral da competência para legislar, que o Legislativo faz em prol do Poder Executivo, infringiria, em verdade, o texto proibitivo de nossa Constituição, pertinente à delegação de atribuições dos poderes estatais. E isto, porquanto, por sua fôrça, do Poder Executivo emanariam verdadeiras leis, independentemente de qualquer apreciação ou pronunciamento, a respeito, por parte do Poder Legislativo.

Muito diferente, porém, é o panorama desvendado pela “delegação de colaboração”, que propicia o caminho seguido pelo Projeto de Reforma Constitucional. Êste, assim, defere ao presidente da República competência para elaborar projetos definitivos de lei. Como sucede com os projetos emanados das Comissões, aos mesmos não poderão ser acrescentados emendas pelo plenário de qualquer das Casas do Congresso. Conforme acontece com a competência deferida às Comissões, sôbre certos assuntos, vedados àquelas, não se estenderá a competência do Poder Executivo. Diferentemente, porém, do que sucede com os projetos oriundos das Comissões, e que só em ocasiões excepcionais são submetidos à apreciação do plenário, os projetos definitivos de lei, que provém do presidente da República, para valerem como normas jurídicas, necessitam, inexoràvelmente, passar pelo crivo do Poder Legislativo. Êste, pois, é que encerra, em si mesmo, fôrças, competência, energia, capacidade, para transformar o projeto em verdadeira lei.

O sistema proposto, cremos convincentemente, encerra em si promissoras possibilidades.

Considerando-se a instabilidade de nosso temperamento e a precariedade de nossa formação; considerando-se as tendências à hipertrofia do Poder Executivo, às quais não nos temos podido, desgraçadamente, furtar; considerando-se as amargas lembranças de um passado tão próximo, melhor do que a passagem brusca, imediata, da proibição estrita à ampla permissão da delegação legislativa, nos parece esta situação intermediária, de simples autorização, que, se florescer e frutificar, poderá integrar-nos, num futuro não remoto, entre os povos que, conscientemente, constitucionalmente, exercem a delegação legislativa.

Teremos, dêste modo, dado um inicial e decisivo passo para o prestígio e aperfeiçoamento do Poder Legislativo, o que equivale a dizer – um inicial é decisivo passo em prol do aperfeiçoamento e do prestígio da democracia brasileira.

Além destas modificações, pertinentes aos Poderes Executivo e Legislativo, que o Projeto de Reforma visa introduzir, entendemos que outras poderiam ser estabelecidas, acarretando sensíveis vantagens para nosso regime, sem que a estrutura do sistema em si mesma sofresse maiores alterações.

Relativamente ao Poder Executivo, notamos que, no § 2º do art. 79, que trata da realização de eleições, no caso de vagarem os cargos de presidente e vice-presidente da República, deliberadamente, se utilizou a copulativa e, e não a alternativa ou, de sorte que sòmente a vacância dos dois cargos justifica novas eleições.

No entanto, vagando o cargo de presidente da República, como sucedeu recentemente em nosso meio, o mesmo passa a ser ocupado, em caráter definitivo, pelo vice-presidente da República.

Logo, a figura do vice-presidente desaparece do cenário nacional, até que finde o período presidencial e se realizem novas eleições, ou até que o novo presidente deixe, por uma circunstância qualquer, o cargo vago.

A figura do vice-presidente, no entanto, reconhecida e prestigiada em nossa organização, tem suas ponderáveis razões de ser. Com a mesma, em primeiro lugar, procura-se fazer com que a Nação não fique acéfala, no caso de impedimento ou afastamento definitivo do presidente da curul presidencial, ocupando-a, assim, automàticamente, sem necessidade de novas e urgentes eleições, aquêle que teve seu nome sufragado pela confiança de tôda a Nação. E, em segundo lugar, observamos que a presença do vice-presidente, à testa do Senado Federal, não é meramente decorativa, mas, antes, coaduna-se com as peculiaridades de nosso regime federativo, de tipo clássico, no qual cada Estado-membro fornece, ao Senado Federal, independentemente de sua importância geográfica, cultural, democrática, econômica, o mesmo número de representantes. Sendo assim, se o presidente do Senado saísse da representação de um Estado-membro, mesmo dispondo apenas do voto de Minerva, poderia fazer periclitar o equilíbrio que se procura estabelecer, com a fixação de igual número de representantes para cada Estado da Federação.

Ora, todos os argumentos arrolados em prol da figura do vice-presidente, em ocupando a magistratura suprema do país o presidente normalmente eleito, todos êsses argumentos têm a mesma razão de existir, quando passa a ocupar a mesma o vice-presidente eleito juntamente com aquêle.

Seria, pois, o caso de fazer-se com que, na hipótese de vagara Presidência da República, ocupando-a o vice-presidente, o texto constitucional determinasse a eleição de novo vice-presidente, pelo povo ou pelo Congresso, conforme a época em que se desse a vaga. O novo vice-presidente complementaria o período de seu antecessor e assumiria a Presidência do Senado, reconduzindo ao equilíbrio o quorum dos Estados-membros.

O regime federativo clássico, que a Constituição vigente reconheceu e proclamou, prosseguiria, assim, a ser executado integralmente, sem sofrer soluções de continuidade.

Cremos, ainda, que, uma vez que reconhecemos ser o nosso presidencialismo perfectível e não perfeito, tanto que temos recebido, conscientemente, as influências de temperamentos parlamentaristas, lhe poderíamos imprimir, pequena modificação, que não constituiria pròpriamente novidade, pois que remonta à Constituição norte-americana, modêlo por excelência do regime presidencial.

Trata-se da ratificação da escolha dos ministros de Estado pelo Senado Federal. Neste delicado setor, ter-se-ia eficiente arma para cercear-se as demasias de um Poder Executivo que, muita vez, tende exageradamente ao excesso de poder pessoal do presidente, e prestigiar-se-ia o Poder Legislativo.

Afirma-se que, em verdade, nos Estados Unidos, a aprovação se tem transformado em praxe, valendo, pois, o dispositivo, em última análise, como letra morta. Não obstante, em 1925, o Senado Federal rejeitou o nome de Warren, apresentado por Coolidge, para secretário da Justiça.

E o que importa, sobretudo, é que a presença expressa da norma, no texto constitucional, equivalerá sempre a uma eloqüente possibilidade para que o Poder Legislativo e tenda sua atuação aos setores administrativos, compensando, equilibradamente, a recíproca atuação do Executivo nos setores legislativos.

Por isto, pensamos que, aos casos de competência privativa do Senado Federal, no atinente à aprovação de determinadas nomeações feitas pelo presidente da República, se deveria acrescer a competência para ratificar a escolha dos ministros de Estado e, assim, a justificar e confirmar de modo integral.

O mecanismo da elaboração legislativa, que se procura aprimorar pela Reforma Constitucional, na tentativa de libertá-la de seus mais sensíveis defeitos, precisaria, ainda, em nosso entender, sujeitar-se a outra alteração, que poderia exercer profundos reflexos na função de legislar.

E esta alteração residiria, exatamente, no fato de se subtrair a iniciativa de projetos de lei a qualquer membro do Congresso Nacional.

A Constituição instituiu um regime de partidos nacionais. Estabeleceu sua representação proporcional e estendeu esta representação ao âmbito restrito das Comissões. Procurou, assim, manter uma certa unidade nas deliberações e nas orientações tomadas, perante esta ou aquela circunstância.

Não obstante, essa pretensa unidade é infringida, quando se materializa a possibilidade de se superporem interêsses pessoais aos interêsses coletivos e partidários. É o que sucede, v. g., com a propositura de projetos de lei por parte de deputados ou senadores individualmente considerados, e que tendem a revestir-se de intenso halo demagógico, no sentido, muita vez, de favorecer e bem impressionar um grupo restrito de eleitores.

De mais a mais, pressupondo-se embora a perfeição do caráter humano, que seria genérica, mantendo-se, pois, aquêle utòpicamente imune à pressão de interêsses privados, a competência atribuída a qualquer membro do Congresso, para a iniciativa de legislação, exercida embora com a estrita intenção de acertar e de cooperar para a ação a pública, teria em si a agravante de assoberbar o Poder Legislativo com um sem número de projetos, muitos dos quais não chegariam – como não chegam na realidade – a seguir as tramitações devidas, mas para os quais sempre se há de dedicar uma parcela preciosa de tempo, com improfícua perda de atenção.

Seria, pois, de alterar-se o art. 87 da Constituição vigente, imprimindo-lhe denominações que intensificassem o regime dos partidos, nacionais e proporcionassem maior harmonia à elaboração da lei.

A Constituição que nos rege os destinos, pois, nós o esperamos, em tempo hábil, cristalizará em seu texto novos dispositivos, que facilitem o aperfeiçoamento de nossas instituições políticas e que favoreçam o necessário, o indispensável entrosamento entre Lei Suprema e realidade social.

As modificações propostas, em última análise, revelam o desejo comedido e justo do povo brasileiro – desejo êste que se dilata e vai refletir nas altas esferas jurídicas, políticas e administrativas, vindo, cautelosamente, especificar novas fórmulas constitucionais que criem, para nosso país, um clima propício, um ambiente salutar, onde a democracia sonhada jamais venha a estiolar-se, respirando, antes, a plenos pulmões, em haustos alentadores, ininterruptamente, na convicção suprema de que não haverá mão de ferro que a possa sufocar.

Estas modificações, que encarnam um lídimo ideal, na hora difícil, complexa, tormentosa, por que passamos, não quebram fronteiras, não investem contra o espírito de nossas instituições, não se ressentem de inconciliáveis fúrias iconoclastas, não subvertem a essência de nossas tradições, não pretendem, sequer, alçar vôos de condor.

Representam, porém, um ideal que será buscado com a confiança robusta das grandes convicções, na certeza que a todos anima de que tão justo e profícuo se nos apresenta o lutar-se por aquilo que nos é devido e está ao alcance de nossas mãos, como é improdutivo dilacerarem-se esperanças, coragem e sonhos, na procura vã das Terras Prometidas de que só nos falam as utopias…

E isto porque, em verdade, os deuses, que espargiram a sua benevolência, ante a tenacidade construtiva e pura, sempre puniram impiedosamente a arrogância, a altivez, a ousadia, o arrojo, quando excessivos… Nem outro simbolismo encerram, através dos séculos, as lendas de um ícaro, de um Tântalo ou de um Prometeu!

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Notas:

* N. da R.: Conferencia proferida em sessão do Centro Acadêmico Jurídico Ferreira Viana, da Faculdade de Direito de Pelotas, comemorativa do primeiro decênio da Constituição federal.

* N. da R.: Sôbre o assunto, a “REVISTA FORENSE” publicou, no vol. 167, abundante documentação.

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