A organização do Poder Legislativo nas Constituições republicanas – João Mangabeira
Responsabilidade civil do Estado – José de Aguiar Dias
Responsabilidade qüinqüenal do empreiteiro-construtor – Alfredo de Almeida Paiva
O compromisso de casamento no direito comparado – Alípio Silveira
Ensaio sôbre o direito fiscal – Louis Trotabas

PARECERES

Instituto do Açúcar e do Álcool – Fixação de sobrepreço – Inconstitucionalidade – Mílton Campos
Coisa julgada – Locação – Compra e venda de imóvel – Antão de Morais
Sociedade por ações – Subscrição de ações novas – Pedido, causa ou questão e lide – M. Seabra Fagundes
Terras devolutas – Registro paroquial – Fé pública e presunção do registro imobiliário – Pontes de Miranda
Banco do Brasil – Inquérito administrativo – Certidão – Ação popular – Carlos Medeiros Silva
Cheque sem fundos – Emissão para garantia de dívida – Efeitos gerais – Roberto Lira

NOTAS E COMENTÁRIOS

A nacionalidade e a condição dos apátridas – Francisco Campos; José Joaquin Caicedo Castilla; Georges H. Owen; Osvaldo Vial; Mariano Ibérico
Expulsão de sócio de sociedade civil e controle jurisdicional – Miguel Reale
Do dever de declarar-se falido no prazo legal e suas relações com o requerimento de concordata preventiva – Rui Carneiro Guimarães
O Executivo e as leis inconstitucionais – Antônio Carrillo Flores
Encargos do Ministério Público no ramo civil – H. da Silva Lima
Variações sôbre recursos – L. A. Costa Carvalho
Maioria nas eleições presidenciais norte-americanas – Matos Peixoto
Sociedades por ações – Substituição de diretores por membros do Conselho Fiscal – Aloísio Lopes Pontes
Em defesa do Prof. Rafael Bielsa – Editorial Revista Forense
Entidades de direito privado ou de direito público, que recebem ou aplicam contribuições para fiscais – Prestação de contas – Bilac Pinto
Sôbre um veto (matéria constitucional) – Alcino Pinto Falcão

BIBLIOGRAFIA

JURISPRUDÊNCIA

Jurisprudência Civil e Comercial
Jurisprudência Criminal
Jurisprudência do Trabalho

LEGISLAÇÃO

LEIA:

SUMÁRIO: As Constituições republicanas. Semelhanças e divergências. Partidos nacionais e sistema proporcional. Câmara e Senado. Conclusão.

Sobre o autor

João Mangabeira, advogado no Distrito Federal

A organização do Poder Legislativo nas Constituições republicanas

*”A organização do Poder Legislativo nas Constituições republicanas; análise e crítica das atribuições da Câmara e do Senado na atual Constituição”. Êste, literalmente, o texto do ponto cujo estudo me coube neste Curso.

Tenho, pois, que a êle estreitamente me cingir, movendo-me exclusivamente dentro dos limites do seu quadro.

As constituições republicanas

São três as Constituições republicanas, respectivamente promulgadas a 24 de fevereiro de 1891, 16 de julho de 1934 e 18 de setembro de 1946. É dentro delas que terei de estudar a organização do Poder Legislativo. O ato de 10 de novembro de 1937 não foi uma Constituição, porque não elaborado pelos representantes do povo reunidos em Assembléia Constituinte. Também não foi Carta Constitucional: porque os que o elaboraram não se animaram a outorgá-lo, usando a função majestática exercida outrora por certos imperantes. O diploma dependia, para sua validade, de um plebiscito que não se realizou e por isso mesmo o Poder Legislativo jamais foi organizado. O diploma alterava-se de acordo com as conveniências do momento. Foi sempre e simplesmente um ditado, sem a base tradicional do ukase russo, ao tempo dos tzares. Um ato de imposição de uma ditadura transitória, e nada mais. Não pertenceu, portanto, ao domínio político-jurídico das Constituições republicanas. Não pertence mesmo – digamos assim – à superfície do direito. Interessa, quando muito, às escavações históricas, no subsolo dos regimes desaparecidos.

Por isso mesmo, não tenho de tomar conhecimento dêsse ditado, na organização do Poder Legislativo. Eis por que me cinjo ao quadro das Constituições caracterìsticamente republicanas, ao quadro dos diplomas jurídicos, tìpicamente constitucionais.

Semelhanças e divergências

Nas três Constituições, o Poder Legislativo organizou-se na base do sistema bicameral. Êste o seu aspecto principal.

Tal sistema. porém, ao contrário do que muitos acreditam, não é essencial à Federação. O regime federativo pode existir e funcionar sem dualidade de Assembléia. O essencial, para a Federação, é que os textos constitucionais definam e precisem a autonomia dos Estados; distribuam, especificadamente, as competências que são suas e as que pertencem à União; impossibilitem a reforma da Constituição sem prévio consentimento dêles, mediante voto expresso das suas assembléias, e, por fim, erijam um tribunal supremo que julgue e dirima questões entre Estados-membros ou entre um dêles e a União.

Se tais garantias existem, a Federação vive perfeitamente e livremente funciona.

Por outro lado, as três Constituições, que tinham aceitado o sistema bicameral, admitiram, também, o princípio de igualdade da representação no Senado: três senadores por Estado, nas Constituições de 1891 e na atual, e dois por unidade federada, na Carta de 1934.

Tal princípio, porém, não é essencial à Federação. Resultou das dificuldades inerentes à Convenção de Filadélfia, e que se resolveram pelo chamado Compromisso de Connecticut.

Foram as divergências entre grandes e pequenos Estados confederados, reunidos para elaborar a Constituição norte-americana, sobretudo desentendidos no que dizia respeito à composição do Poder Legislativo, foram tais divergências, repito, que levaram a delegação do pequeno Estado de Connecticut a propor uma transação, pela qual o impasse seria resolvido, uma vez que os grandes Estados continuariam a preponderar, como força numèricamente proporcional aos seus habitantes na Câmara dos Deputados, e os pequenos Estados garantiriam sua autonomia e salvariam a vaidade de seu prestígio pela igualdade de representação no Senado.

Essa transação proposta, pelos delegados de Connecticut, e muito hàbilmente defendida por um dêles, JOHNSON, logrou, afinal, transformar-se em solução definitiva. Mas o princípio não é essencial à Federação, tanto que sempre houve, e há, federações onde o Senado não se constitui sôbre tal base. Parede-meia com os Estados Unidos, o Canadá não o adotou.

E nos próprios Estados Unidos, êsse princípio, desde que o adotaram na Convenção de Filadélfia, não deixou de levantar contra si argüidores. De tempos a esta parte, os tratadistas assinalam sua artificialidade com o exemplo do Estado de Nevada, que dá um deputado e dois senadores, e que, tendo pouco mais de 160 mil habitantes, dá tantos senadores quanto New York, com mais de 14 milhões e 800 mil almas. Assim, New York, 54 vêzes maior que Nevada, tem o mesmo número de representantes no Senado.

Foi êsse princípio que, a partir de 1891 e até 1946, as Constituições republicanas adotaram e mantiveram. Mas aceitando o sistema bicameral, nem por isso as Constituições republicanas o admitiram com a mesma extensão e a mesma força.

Na Constituição de 1891 e na vigente, a organização do Poder Legislativo é a mesma. O art. 16 naquela e o art. 37 nesta, dizem, com as mesmas palavras:

“O Poder Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional”…

E declara-se em seguida:

“O Congresso Nacional se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal”.

É a versão brasileira do art. 1º, seção I, da Constituição norte-americana, que se expressa exatamente nestes têrmos:

“Todos os poderes legislativos outorgados nesta Constituição serão investidos no Congresso dos Estados Unidos, que se comporá de um Senado e de uma Câmara de Representantes”.

Aceitando, portanto, o modêlo americano, as Constituições de 1891 e de 1946 deram ao Senado e à Câmara, isto é, aos dois ramos do Congresso, salvo as pequenas exceções que a Constituição especifica, os mesmos poderes legislativos, podendo qualquer dêles ter iniciativa de qualquer projeto e livremente rejeitar ou emendar um projeto do outro. É o sistema bicameral perfeito.

A êste padrão não se ateve a Constituição de 1934. Embora aceitando o sistema bicameral, ela o restringiu, porque, no capítulo II, que naquela Carta de 1934 se intitula “Do Poder Legislativo”, poucas referências se faz ao Senado. Existe a do art. 22, que é o inicial, declarando que o “Poder Legislativo é exercido pela Câmara dos Deputados, com a colaboração do Senado”.

Vêde bem a diferença entre êsse texto e o das Constituições de 1891 e de 1946, dizendo estas que o “Poder Legislativo é “exercido pelo Congresso, que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal”, e aquela que o “Poder Legislativo é exercido pela Câmara dos Deputados, com a colaboração do Senado”.

Veremos, daqui a pouco, em que consiste tal colaboração.

Depois, no art. 41, § 3°, por isso mesmo que o Senado é uma Câmara de Estados, a Constituição de 1934 lhe atribui a iniciativa das “leis sôbre a intervenção federal e, em geral, das que interessam determinadamente a um ou mais Estados”.

Assim, no capítulo do Poder Legislativo, o II daquela Constituição, poucas são as referências ao Senado. Onde a organização do Senado se regula, onde a sua competência se define, onde as suas atribuições se enumeram é no capítulo v, que dispõe sôbre a “Coordenação dos Poderes”.

No art. 91, com seus oito incisos, a Constituição de 1934 prescrevia no primeiro, com suas 12 letras, que o Senado colaborava com a Câmara sôbre: estado de sítio, declaração de guerra, mobilização, licença para passagem de tropas pelo território nacional, processo eleitoral, organização judiciária federal, moedas e bancos de emissão, regime de navegação de cabotagem e nos portos e rios navegáveis, tributos e tarifas, socorros aos Estados, comércio internacional e interestadual, tratados e convenções com as nações estrangeiras.

Como se vê, a grande maioria das leis que a Câmara normalmente elabora, escapava à colaboração do Senado.

Esta a principal diferença, no sistema bicameral, entre as Constituições republicanas. Não paravam, todavia, nisso as divergências. Tanto na de 1891, como na atual Constituição, a Câmara se compõe exclusivamente de representantes do povo; mas na Carta de 1934 ela se compunha de representantes do povo e das profissões, cuja eleição o art. 23 e seus parágrafos estabelecia e regulava.

Eram os chamados “deputados classistas”.

As Constituições de 1934 e de 1946 impõem que a Câmara, seja eleita pelo sistema proporcional; a de 91 deixava, ao arbítrio do legislador regular o processo eleitoral, exigindo apenas, no art. 28, que fôsse garantida a representação da minoria. Por esta Carta, a proporção numérica dos deputados era de 1×70 mil habitantes, e nas duas seguintes de 1×150 mil, até o máximo de 20 representantes, e daí por diante de 1×250 mil habitantes.

O mandato dos deputados e dos senadores era de três e nove anos, respectivamente, pela Constituição de 91; e de quatro a oito anos pelas de 1934 e 1946.

Pela Constituição de 91, o mínimo de deputados por Estado era quatro; pela de 46, sete, e pela de 34, o art. 180 das “Disposições Gerais” prescrevia que “nenhum Estado terá representação inferior à que houver tido na Assembléia Nacional Constituinte”.

Na Constituição de 1891, a Câmara e o Senado auto-organizavam-se, uma vez que tinham a competência privativa de reconhecer e verificar os poderes dos seus membros; na Carta de 34, como na atual, essa função cabe à Justiça eleitoral.

Pelo regime de 91, não havia deputado de Território. Essa entidade de direito público não figurava, nem por hipótese, na Constituição. O Território do Acre resultou do Tratado de Petrópolis e foi organizado através da lei ordinária, fundada nos poderes inerentes à soberania nacional e nos poderes implícitos decorrentes do poder expresso de legislar sôbre “terras e minas de propriedade da União”, conferido pelo nº 29 do art. 34 daquela Constituição. Na Constituição de 34 cada Território tinha dois deputados, e na de 46, um.

Na Constituição de 91, o Congresso só podia ser convocado extraordinàriamente pelo presidente da República; na Carta de 34, pelo presidente da República, pela Seção Permanente do Senado ou por um têrço dos deputados, e na atual pelo presidente da República ou por um têrço dos membros de qualquer das Casas do Parlamento.

Na Constituição de 34, pelo art. 92, § 1°, no “intervalo das sessões legislativas, funcionava a Seção Permanente” do Senado, com as atribuições específicas ali conferidas.

As Cartas de 34 e 46 exigem a condição de brasileiro nato para deputado e senador. A de 91 exigia apenas, para deputado, quatro anos de cidadania brasileira, e seis para senador. Tanto valia dizer que um estrangeiro naturalizado há quatro anos poderia ser deputado, e naturalizado há seis anos poderia ser senador.

Incompatibilidades: similaridades nas prescrições das Constituições republicanas

No terreno das incompatibilidades, são mais ou menos as mesmas as prescrições nas três Constituições republicanas.

A Constituição de 1934 acresceu uma nova incompatibilidade, à qual cominou, como as outras, a perda do mandato. É a do deputado ou senador não poder “patrocinar causa contra a União, Estados ou Municípios”. A Constituição de 1946, no entanto, em vez de usar dos mesmos têrmos, empregou a fórmula “contra pessoa jurídica de direito público” e alargou, assim, a incompatibilidade.

No momento atual, por exemplo, um deputado ou senador não pode patrocinar, sem perder o mandato, qualquer causa contra partido nacional, que é, por lei, pessoa de direito público. O constituinte alterou a extensão do dispositivo, transformando o texto preciso da Constituição de 34, que não dava margem a qualquer dúvida; em vez de “contra a União, Estados, Distrito Federal e Municípios”, diz: “contra pessoa jurídica de direito público”, que é qualificação do legislador comum e por isso mesmo suscetível de alargamento ou restrição.

A Constituição de 46 estabeleceu ainda novo caso de perda de mandato – “por procedimento incompatível com o decôro parlamentar” – cominada, pelo voto de dois terços dos membros da Casa a que pertencer o representante.

Por outro lado, enquanto a Constituição atual determina que não perde o mandato o deputado ou senador que aceitar os cargos doe ministro de Estado, secretário de Estado ou interventor; a Carta de 34 dizia, apenas, que o representante não perderia o mandato se exercesse o cargo de ministro. Pela Constituição de 91, perderia o mandato em qualquer dêsses casos.

Na Constituição de 34, a ausência do deputado ou senador, sem licença, por mais de seis meses, importava “renúncia”; na de 46, “perda de mandato”; na de 91, nada havia a tal respeito.

São estas as principais semelhanças e divergências entre as três Constituições republicanas, no que respeita à organização do Poder Legislativo.

Poderia meudear, descendo a pormenores; mas o tempo não permite, nem seria interessante.

Partidos nacionais e sistema proporcional

Quero, no entanto, chamar a atenção para dois artigos constantes da Constituição vigente, relativos à organização da Câmara dos Deputados, e que, ao meu ver, são vitais para o bom funcionamento do regime.

É que a Constituição de 1946 foi a primeira, entre nós, a reconhecer a necessidade da existência de “partidos nacionais” e a garantir-lhes o funcionamento e a representação proporcional na Câmara dos Deputados e daí, por inferência, nas outras assembléias legislativas. Mas, declarando, no inciso XIII do art. 141, que a pluralidade dos partidos é um princípio básico do regime democrático; assegurando, no art. 134, “a representação proporcional dos partidos nacionais”; prescrevendo, no art. 56, o sistema “de representação proporcional” para a eleição da Câmara, e, nos parágrafos únicos dos artigos 40 e 53, impondo à Câmara, para a constituição de suas comissões, a “representação proporcional dos partidos nacionais”, a Constituição estabeleceu normas que permitem a organização do Poder Legislativo e lhe possibilitam o funcionamento, de modo mais eficiente do que sob as Cartas de 91 e 1934, ao mesmo tempo que asseguram, sôbre bases mais largas, a estabilidade e o desenvolvimento da Democracia Política.

Tudo está na capacidade do legislador em fazer a construção jurídica e tirar, da entrosamento dêsses textos e dos princípios que informam o regime, as conseqüências políticas e sociais que êles comportam.

Mas, pluralidade de partidos, partidos nacionais, sistema proporcional, têm virtudes e falhas, inconvenientes e vantagens, como tôdas instituições, leis e princípios humanos.

Não há, por exemplo, bem maior do que a liberdade. Mas ACTON dela disse, uma vez, que há mais de 200 definições; e, comentando isso, HERMAN FINER, um dos maiores juristas-sociólogos e professôres de Ciência Política dos tempos presentes, acrescenta que de tal quantidade de interpretações resultou que a liberdade “tem dado causa a mais derramamento de sangue do que qualquer outra coisa, exceto a teologia”.

De sorte que não há nada na face da Terra que seja absolutamente bom. Tôda sabedoria humana está em tirar de uma instituição ou de um princípio o máximo de suas vantagens e reduzir ao mínimo os seus inconvenientes. A Constituição atual reconheceu a necessidade da existência de “partidos nacionais” e assegurou-lhes a representação proporcional na composição da Câmara e de suas comissões.

O resto depende do legislador, da sua capacidade política, da sua cultura jurídica, da sua técnica legislativa. Mas a Constituição não se refere apenas a partidos nacionais. No § 13 do art. 141, veda “a organização, o registro ou o funcionamento de qualquer partido político cujo programa ou ação contrarie o regime democrático baseado na pluralidade dos partidos”. Resulta dêsse texto que ela garante a organização ou funcionamento de “qualquer partido político”, cujo programa “não contrarie” tal princípio. Aliás, tal garantia decorre do § 12 do mesmo artigo, que assegura “a liberdade de associação para fins lícitos”.

No art. 119, ns. I e VII, dispõe a Constituição quanto à competência da Justiça eleitoral em relação aos “partidos políticos”. Até aí a Constituição prescreve sôbre “partidos políticos”. É nos arts. 134, 52 e 40 que ela, passando do gênero à espécie, dispõe sôbre “partidos políticos nacionais”. Aos “partidos políticos” ela assegura a existência, por considerá-los essenciais ao “regime democrático”; aos “partidos políticos nacionais” ela assegura a “representação proporcional”, por considerá-los essenciais à composição da Câmara como órgão do govêrno.

Não é a “qualquer partido político”, mas exclusivamente aos “partidos políticos nacionais” que a Constituição assegura, pela “representação proporcional”, a participação em certos órgãos do govêrno, que se elegem por êsse processo. É a tais partidos que a Constituição assegura uma participação proporcional nas comissões da Câmara dos Deputados.

Mas, assegurando a existência de partidos nacionais e regulando-lhes a participação, não é a Constituição responsável pela proliferação dessas associações políticas. Como o próprio nome está dizendo, só deveria ser partido nacional o que estivesse organizado e funcionando, segundo as regras fixadas na lei em pelo menos metade e mais uma das circunscrições eleitorais que elegem, pelo sistema de representação proporcional, deputados federais.

No entanto, o Código Eleitoral permite registro, como partido nacional, ao que tiver diretório próprio constituído pelo menos em cinco Estados. óbvio, todavia, que, se apenas em cinco, das 21 circunscrições eleitorais, tem o partido díretórios organizados, êle é, por definição, um partido regional. Constitucionalmente, materialmente, geogràficamente, não é partido nacional. E foi a um partido com êsse caráter, e não a “qualquer partido”. que a Constituição assegurou a representação proporcional na Câmara e respectivas comissões.

Quando, porém, a lei subverte o texto da Constituição e dêste modo desvirtua um princípio básico do regime, a culpa não é da Carta que o instituiu, senão do legislador que o deturpou. Todavia, para que um partido seja nacional não basta que exista pelo menos em metade e mais uma das circunscrições eleitorais; é preciso que exista funcionando efetivamente, com diretório organizado e um quadro de filiados que lhe custêem as despesas. Sòmente nesses moldes mínimos será partido nacional, isto é, grupo social permanente, de natureza política, e com “representação proporcional”, assegurada num órgão do govêrno.

Mas, reconhecendo a necessidade de partidos nacionais, e assegurando-lhes a representação proporcional, por isso mesmo prescreveu a Constituição que a Câmara dos Deputados, e, por inferência, as Assembléias Legislativas e Conselhos Municipais se elegessem segundo o mesmo sistema. Impondo êsse processo, visou a Constituição que os partidos nacionais, como representantes das várias correntes de opinião, participassem da Câmara, numa situação adequada à sua fôrça.

Não é, porém, o sistema proporcional que tornou a União, os Estados e os Municípios, até certo ponto ingovernáveis, pela composição fragmentária das assembléias deliberativas. Isso resultou da deturpação do espírito do sistema, por um expediente legislativo. Em verdade, o sistema proporcional é incompatível com alianças partidárias, uma vez que o seu objetivo é permitir a cada partido que se represente na proporção do seu eleitorado.

A manipulação legislativa que permite conglomerar numa aliança três ou quatro partidos, uniformizados sob uma legenda, subverte o princípio do sistema e o transforma de proporcional em majoritário. Mas, terminada a eleição, finda também a aliança transitória, resultante de um conluio efêmero, e a unidade fragmenta-se nos partidos, grupos e grupelhos que enxameiam nas Assembléias, tumultuando seu funcionamento.

Além disso, a essas alianças contrárias à índole do sistema proporcional, juntou-se o êrro de eleições federais, estaduais e municipais no mesmo dia, o que permitiu as mais desenfreadas barganhas, a mais ostentosa venalidade e as mais insólitas traições jamais presenciadas no Brasil, e tudo isso num pleito que teria sido realmente livre se o dinheiro, fàcilmente obtido e mais fàcilmente gasto, não houvesse corrompido em suas fontes o processo eleitoral.

A Constituição reconheceu a necessidade da existência de partidos nacionais, deu-lhes participação proporcional nos órgãos que representam proporcionalmente o povo e, firmando êsses princípios, deixou ao legislador tirar as conseqüências que dêle decorrem, sôbre êles erigindo uma legislação adequada.

Os partidos nacionais são órgãos indispensáveis à vida e ao aperfeiçoamento do govêrno democrático. São os partidos que exercem contrôle e vigilância sôbre todos os poderes do Estado: Legislativo, Executivo e Judiciário.

O órgão mediador entre o govêrno e o povo é o partido nacional. É pelos partidos nacionais que, em verdade, a nação fala. São êles que apresentam programas e candidatos, pois o povo não formula os primeiros nem indica os segundos. Escolhe uns e outros entre os que os partidos lhe oferecem. Se assim é, o que ao povo cabe é manifestar, pelo voto, sua preferência entre as legendas dos partidos. Caberá ao povo escolher o partido e a êste os candidatos.

Creio ser um dos meios mais seguros de evitar a corrupção eleitoral. Os corruptores são, no fundo, homens sem patriotismo, nem ideal. Querem os postos de govêrno apenas por ambição ou vaidade. Não despenderão grandes somas pela legenda do partido. Fazem-no sempre em favor do próprio nome, embora subvertendo a disciplina partidária e desmoralizando o voto popular.

Se a Constituição assegura a representação proporcional dos partidos nacionais na composição da Câmara, disso decorrem deveres para partidos e partidários. Se o deputado eleito por um partido, dêle é expulso ou o abandona, e conserva o mandato que por êle obteve, a representação proporcional que a Constituição assegurou está falseada.

Seria o caso de a lei declarar tal procedimento incompatível com o decôro parlamentar. Se a lei assim declarasse, creio que ninguém teria tal procedimento, pela certeza de que a Câmara respectiva lhe imporia a pena do § 2º do art. 48 da Constituição.

Se a Constituição assegura a existência e a representação proporcional dos partidos nacionais nas Assembléias Legislativas, se o povo não pode eleger senão representantes de partido, óbvio que êstes se obrigam a cumprir o programa partidário, sob pena de se tratar com o mais afrontoso desprêzo o sufrágio eleitoral e de transformar-se a eleição numa cilada.

Qualquer pessoa é livre de entrar ou sair de um partido. Não é livre, porém, como representante dêsse partido, de votas contra os princípios articulados no seu programa ou as deliberações regularmente tomadas em suas Convenções, sob pena de falsear o espírito do nosso regime, numa de suas bases vitais.

A eleição da Câmara dos Deputados pelo sistema proporcional e a existência de partidos nacionais, cuja representação proporcional a Constituição lhes assegura, são princípios fundamentais do nosso regime. Assim, o eleitor vota, pelo Código atual, na legenda de um partido ou nos candidatos que êste registrou. Votando numa ou noutros, êle vota de fato e em substância no partido que escolheu, com um programa prèviamente registrado.

O voto é uma adesão a êsse programa. Se, portanto, o representante vota contra o programa do partido sob cuja legenda se elegeu, tal representante afronta o regime constitucional e subverte e despreza os princípios cardeais de sua representação. Êsse procedimento poderá, sem dúvida, ser, por lei, capitulado, como incompatível com o decôro parlamentar.

Igualmente, a lei deveria proibir que os partidos, ao menos quanto aos órgãos de representação proporcional, pudessem registrar como candidatos pessoas que lhe não fôssem filiadas, no trimestre anterior à eleição. Essa proibição impediria carreiristas e aventureiros de tôda sorte de se incluírem, à última hora, em um partido, com o fito exclusivo de se candidatarem a cargos de eleição, às vêzes sob promessa de auxílio financeiro para a campanha eleitoral, como tantas vêzes tem acontecido.

É que sistema proporcional não é anarquia, é ordem; partido nacional não é dissolução, é disciplina. Sem ordem no primeiro e disciplina no segundo, nem um nem outro poderão dignamente sobreviver. Se não sobrevivem com dignidade, o regime político que a Constituição estruturou está ferido de morte, pela depravação da lei.

Não se infira de tudo isso que devam desaparecer os partidos políticos que não tenham logrado a condição de nacionais ou dela tenham decaído. A Constituição reconheceu a necessidade de partidos nacionais para a participação no govêrno e lhes assegurou uma representação proporcional.

Mas, ao mesmo tempo, assegurou a “existência de qualquer associação para fins lícitos” e facilitou a possibilidade da existência de “qualquer partido” cujo programa não contrarie o princípio básico da pluralidade partidária. O partido político é uma associação de pessoas para o fim licito da propaganda organizada de um pensamento ou uma doutrina, que se compromete a executar pela conquista do poder.

O partido político assenta sua existência nas liberdades de pensamento e de associação asseguradas pelos §§ 5° e 12 do art. 141 da Constituição. Tudo isso é essencial à existência e ao aperfeiçoamento do regime democrático. Partidos políticos e partidos políticos nacionais não são a mesma coisa. Assim, o partido político que não é nacional, por não ter logrado tal situação, ou dela ter decaído, nem por isso deverá desaparecer.

Poderá continuar pregando suas idéias, fazendo seu proselitismo, até ver se consegue lograr a situação que não conquistou ou reconquistar a que perdeu. O que não pode, porém, é apresentar candidatos à representação nacional, o que exclusivamente cabe aos partidos nacionais. Aqueles “partidos políticos” o legislador fixaria as condições mínimas de existência, paia que pudessem ser devidamente registrados, até que lograssem transformar-se em “partidos nacionais”.

A história aponta-nos exemplos de pequenos partidos que, depois de longos anos, se transformaram em partidos majoritários. Haja vista o Partido Trabalhista inglês. De 71 a 81, o Partido Socialista francês não logrou eleger um deputado, e, no ano seguinte, elegeu apenas um e sòmente em 93 conseguiu eleger sete. Mas, num e noutro caso, os partidos tinham a sustentar um programa, um princípio, uma idéia.

Um partido é um grupo político-social organizado para sustentação e propaganda de um pensamento, que se desdobra e articula num programa, que êle promete defender na oposição e executar no governo.

E exatamente isso que constitui a substância de um partido. Sem isso, um partido, por mais numeroso que seja e seja qual fôr o nome com que se titule, não é, social e polìticamente, um partido – é tão-sòmente uma partida, isto é, um ajuntamento de interêsses para o assalto ou a exploração do poder. Assim, o legislador fixará o mínimo de certas condições para a existência de um partido político e o mínimo de outras para sua transformação em partido nacional.

Quero crer que a reforma do Código Eleitoral que se anuncia atenderá a tudo isso e a muito mais, que não me cabe neste momento mencionar. Assentado nesses princípios constitucionais, o legislador brasileiro poderá fazer neste momento, em relação ao processo eleitoral e aos partidos, uma lei de alcance político e social incomparàvelmente superior ao da Lei SARAIVA, no segundo império.

É preciso, porém, fazê-lo com a capacidade, a sinceridade, a seriedade, com que se fez aquela reforma, que RUI elaborou e a que o presidente do Conselho deu o cunho de sua autoridade oracular. Cumpre dar aos partidos nacionais autoridade, disciplina, segurança, e, sobretudo, dignidade.

Se os partidos nacionais se estabilizarem sob formas flexíveis, mas dentro da disciplina, êles poderão chegar ao ponto de evitar ou corrigir males ou erros que decorrem da Constituição vigente. Um desses é o de permitir a iniciativa. de projetos a qualquer deputado ou senador. Daí os projetos de mera demagogia, os projetos ridículos, os projetos inconvenientes que tumultuam a marcha do Poder Legislativo e diminuem junto ao povo o prestígio das Câmaras.

Nos Estados Unidos, a censura é unânime contra os milhares de projetos que se apresentam em cada Congresso, destinados a não ter andamento, mas a satisfazer interêsses e pedidos de tôda sorte. Basta dizer que, ali, no 78º Congresso, isto é, em dois anos, foram apresentados, na Câmara dos Deputados, 7.845 projetos, e, no Senado, 5.628. Mas as leis votadas foram apenas 1.157, das quais 589 eram projetos privados ou locais.

Já estamos marchando nesse caminho. Mas, se os partidos nacionais, por seus estatutos ou convenções, determinassem que seus representantes não apresentassem projetos individuais, mas, sim, projetos do partido, o trabalho legislativo teria outra eficiência e outra dignidade, porque os partidos não assumiriam a responsabilidade de grande parte dos projetos que seus membros apresentam.

Como vêdes, baseando-se nos princípios firmados pela nossa Constituição, a lei e as resoluções conjuntas do Congresso, os regimentos e as práticas parlamentares, os estatutos e as deliberações dos partidos podem tornar o processo legislativo muito mais eficiente do que sob os moldes anteriores. Tenho-me estendido demais sôbre a organização do Poder Legislativo nas Constituições republicanas. A hora está quase a terminar. Examinarei, assim, ràpidamente, a segunda parte do ponto, isto é, “Análise e crítica das atribuições da Câmara e do Senado na atual Constituição”.

Câmara e Senado

O constituinte de 46 manteve, como já vimos, o sistema bicameral, que, a meu ver, não corresponde às necessidades nem à eficiência que a expansão econômica, o desenvolvimento tecnológico e as funções de Estado exigem do Poder Legislativo. Por isso mesmo, numa conferência realizada a 8 de maio dêste ano, no salão da Faculdade de Direito do Rio de Janeiro, dizia eu:

“A Constituição vigente é, na minha opinião, inadequada à solução dos graves problemas políticos e saciais do presente. Sou, portanto, pela sua reforma, segundo os processos que a própria Constituição estabelece. Por uma reforma ampla, inclusive na estrutura e nas funções do Poder Legislativo”.

A Revolução industrial, através da qual cresceu e firmou-se o sistema de produção capitalista, processou-se em grande parte, e desenvolveu sua fôrça expansora, sob a civilização térmica, isto é, a do advento e da expansão da máquina a vapor. Essa mudança na técnica transformou a indústria, manufatureira em fabril e criou as grandes concentrações proletárias urbanas. Foi tôda uma estrutura econômica e política que se modificou.

Vieram depois o motor elétrico e ar motor de explosão, e com êles nova civilização correspondente às mudanças naquela estrutura. Até a família, o mais antigo dos grupos sociais e a mais estável das instituições humanas, modificou-se na estrutura e nas funções.

Os aparelhos do Poder Executivo e até mesmo os do Judiciário modificaram-se. Marchamos para uma civilização atômica. Mas a Poder Legislativo continua trambolhando, no carro de boi do sistema bicameral com a sua marcha, tropeçante e remanchada.

Em meio ao progresso da técnica, quando o “futuro invade o presente”, tal sistema ainda se justifica com a velha anedota da conversa entre WASHINGTON e JEFFERSON, quando tomavam chá. Mas as necessidades sociais não estão por isso. Resta mesmo saber se o Poder Legislativo é órgão adequado para o preenchimento de funções que outrora desempenhava e que hoje, por uma fôrça inelutável, passa, até certo ponto, a outros.

Impõem-se, pois, reformas quanto à estrutura e funções do Poder Legislativo. Em compensação, o seu papel de fiscalização e contrôle dos outros poderes é cada vez maior nas verdadeiras democracias. Ao legislador, como tal, basta fixar as grandes diretrizes legais, as grandes regras normativas, para que a sua função de legislar se exerça com eficiência e perfeição.

Numa época dominada cada vez mais pela técnica e em que, por isso mesmo, grande parte dos problemas sujeitos ao Poder Legislativo são fundamentalmente técnicos, o papel do legislador é o de firmar as regras gerais e deixar aos órgãos técnicos da administração, ou mesmo do Judiciário, dispor sôbre os pormenores com a proficiência de que sòmente êles são capazes.

Ao Poder Legislativo, a função que todos os dias lhe sobe de importância, como órgão máximo de representação popular, é o de firmar as diretrizes políticas do Estado e o de exercer a fiscalização e o contrôle sôbre os outros poderes, constituindo-se para isso num forum aberto à manifestação livre das correntes partidárias que o compõem, com um poder dramático mais forte que o da imprensa, do rádio, ou do comício.

Mas, ainda adotando-se o sistema bicameral, em obediência à rotina ou à satisfação de certos interêsses, o Senado deveria ser apenas Câmara revisora. Na qualidade de Câmara revisora não poderia rejeitar, senão emendar, o projeto da outra Câmara. Emendá-lo livremente, dentro de um prazo constitucionalmente fixado, sob pena do projeto subir à sanção.

Por outro lado, as emendas não seriam rejeitadas senão por 2/3 da Câmara dos Deputados e dentro de um prazo fixado, sob pena de serem consideradas aprovadas e subir o projeto emendado à sanção. Mas a Constituição atual, divergindo da de 1891, conferiu, salvo poucas exceções, o direito de iniciativa a qualquer dos ramos do Congresso e prescreveu que as emendas da outra Câmara poderiam ser rejeitadas por simples maioria.

Assim, o papel da Câmara iniciadora é predominante. Basta a sua maioria simples para eliminar a colaboração da outra Câmara. Não se poderia estabelecer máquina de conflito e divergência entre as duas Câmaras maior do que essa.

Daí o fato de surgirem projetos análogos, ao mesmo tempo, nas duas Câmaras. É que cada qual deseja ter no assunto o privilégio formidável que a iniciativa confere. Mas, evidente que o Senado, com 63 membros, não pode materialmente desempenhar as funções da Câmara, com 304. E, além disso, ter outras funções privativas, delicadas. O Senado não tem reservatório capaz de comportar á torrente legislativa que promana da Câmara e ainda desempenhar outras funções que lhe são próprias.

Por outro lado, por isso mesmo que o Senado se compõe de um pequeno número doe membros, é nêle, em tôda parte, que a pressão dos grandes interêsses econômicos concentra o seu poder.

Nos Estados Unidos, o Senado já foi chamado de “Clube dos Milionários”. Em tôda parte as grandes emprêsas capitalistas fogem à Câmara; chamam-na de órgão de demagogia, porque ali é mais difícil criar ou manter o ambiente que as relações pessoais, os obséquios e outros expedientes entretém no pequeno círculo político de que, tanto no Legislativo como no Executivo, depende o êxito de certos negócios.

Não quer isso dizer que não considere excessivo o número de 304 deputados para a Câmara. Basta dizer que nos Estados Unidos o número é de 435, que na opinião dos competentes é excessivo. A Câmara não deve ser nem muito numerosa, para não tumultuar suas funções, nem muito pequena, para não ficar exposta à corrupção característica do regime capitalista.

Com os partidos nacionais sèriamente organizados, com a função de legislar bem compreendida, e servida por um corpo de técnicos bem organizado, uma Câmara de 200 deputados, com um Senado revisor de 63 ou mesmo 42 senadores, ofereceria ao Brasil um Poder Legislativo muito mais eficiente do que o atual.

Mas, no estado atual de balbúrdia e confusão, com 304 deputados e 63 senadores, que legislam pormenorizadamente sobretudo, no pressuposto, ao meu ver, errado de que assim impõe o artigo constitucional que vida, a delegação de funções, o Poder Legislativo brasileiro é um dos mais desaparelhados do mundo.

Não tem sequer imprensa própria, quando Ministérios, Departamentos, Autarquias a possuem. Não tem bibliotecas adequadas e adequadamente dirigidas; não tem um estado-maior de técnicos para auxiliá-los, não tem sequer um serviço próprio e capaz de redação de projetos de lei, função delicada e difícil, da qual depende, em grande parte, o êxito da legislação.

Vejo agora que meu tempo findou há mais de 10 minutos. Quero, porém, concluindo, dizer que o Poder Legislativo, por não se ter adaptado às necessidades da civilização atual é, em tôda parte, alvo de tôdas as censuras, grande parte das quais sem fundamento.

Não sou deputado. Tôda minha vida política, porém, exceto os quatro anos de prefeito de Ilhéus, decorreu como. deputado ou senador. Posso, portanto, dar-vos testemunho de que, apesar de tôdas as críticas, o Poder Legislativo jamais traiu a confiança da Nação. Corpos tão numerosos não é possível sejam compostos integralmente de vestais.

Ainda nos quadros restritos do Poder Judiciário, e em tôda parte da Terra, nem todos os Juízes das mais altas Côrtes escaparam a censuras.

Posso, porém, dizer-vos que, na Câmara e no Senado, os seus membros, em sua grande maioria, se compunham de homens patriotas e dignos, honestos e pobres; e a tal ponto, que, ao serem dissolvidos, grande parte não tinha recursos para volver aos seus Estados e se encontrava em uma situação de absoluta penúria.

Posso afirmar que sempre encontrei nas Casas do Congresso um escol de inteligência e cultura que nem as faculdades, nem os tribunais poderiam apresentar melhor. O mesmo ocorre, de certo, no momento.

Não se deve maldizer, portanto, do Poder Legislativo, tão exposto a censuras injustas e calúnias imerecidas. Êle é o mais popular de todos os poderes, é o único que representa o povo em tôdas as suas correntes de opinião e em todos os seus aspectos de vida. O Poder Legislativo deve ser amado pelo bem que faz e, sobretudo, pelo mal que evita ser feito.

O Poder Legislativo é o único que encarna realmente a liberdade. Os outros poderes podem viver sem ela. O Poder Legislativo, não. Quando êle morre, ela se extingue. É isso que se vê através de todos os povos e de tôdas as épocas. É pela supressão do Poder Legislativo que se mede a degradação de um povo, na perda total da liberdade. E então, tateando nas sombras e aguardando o futuro, a Nação, entristecida. olha para o presente como um cativeiro vil e para o passado como um bem perdido.

Notas

* N. da R.: Conferência pronunciada no Instituto de Direito Público e Ciência Política, da Fundação Getúlio Vargas, em 1952.

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