Maioria Absoluta, de F. C. de San Tiago Dantas

ANTEPROJETO DE EMENDA CONSTITUCIONAL*

Dispõe sôbre as eleições do presidente e do vice-presidente da República, dos senadores e deputados

As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal promulgam, nos têrmos do art. 217, § 4º, da Constituição, a seguinte Emenda ao texto constitucional:

Art. 81. O presidente e o vice-presidente da República serão eleitos em todo o País, no dia 1º de junho, por sufrágio universal e direto, e por maioria absoluta de votos.

§ 1º Se nenhum candidato a presidente houver alcançado maioria absoluta, o presidente do Superior Tribunal Eleitoral, anunciará o resultado e, simultaneamente, convocará o Congresso Nacional para reunir-se, em sessão conjunta, dentro de 15 dias, sob a presidência da Mesa do Senado, e eleger, por maioria de votos dos presentes, entre os dois candidatos mais votados, o presidente da República.

De igual modo se procederá quanto à eleição do vice-presidente.

Proclamado o resultado, a Mesa expedirá, ato contínuo, o diploma do eleito.

§ 2º Em caso de empate, será considerado eleito o mais velho.

Rio de Janeiro,…

JUSTIFICAÇÃO

§ 1° Maioria simples ou absoluta

1. A emenda da Constituição federal com o fim de subordinar a eleição do presidente e do vice-presidente da República à obtenção de maioria absoluta de votos, resulta menos de considerações de ordem técnica que da observação da experiência política recente do país.

2. Em tese, o sistema de maioria simples, implícito na Constituição, convém ao processa eleitoral majoritário, tanto quanto o de maioria absoluta.

O que o regime representativo objetiva é a escolha do representante pelo povo. Através dessa escolha se manifesta o princípio de autodeterminação, que põe no livre consentimento dos governados a base da organização social e do exercício da autoridade. Para ser idealmente perfeito, o sistema representativo deveria apoiar-se no consentimento de todos, mas, como tal exigência conduziria não à organização social, e sim à anarquia, encontra-se um critério transacional ou aproximativo no consentimento da maioria.

É o que KELSEN exprime, com propriedade, nestas palavras:

“O maior grau de liberdade individual possível, e, portanto, a maior aproximação possível do ideal de autodeterminação, compatível com a existência de uma organização social é garantido pelo princípio de que uma alteração da organização social exige o consenso da maioria simples dos que a ela estão sujeitos” (“Teoria Generale del Diritto e dello Stato”, trad. Italiana, pág. 291).

A maioria não é, portanto, mais que uma técnica de aferição da vontade popular, sem nenhum valor absoluto, e tanto pode servir de índice dessa vontade quando se forma de metade mais um dos membros do corpo votante, como quando se forma de dois terços, de três quartos, ou simplesmente do maior número, se, por serem mais de duas as opções dos votantes, as preferências se dispersam sem que uma delas alcance qualquer dos níveis citados.

A escolha entre o princípio da maioria simples e o da maioria absoluta, ou qualificada, não pode, assim, decorrer de considerações estritamente doutrinárias. Cada um dêles conta com argumentos, sobretudo de ordem prática, que o recomendam em determinadas circunstância, e a preferência do legislador deve apoiar-se mas na observação, que na dedução.

Um dos argumentos em favor da maioria simples, que merece atenção, no caso brasileiro é a sua melhor adequação às características do sistema político, resultantes da adoção da eleição proporcional para os corpos legislativos.

A introdução da representação proporcional exerce importante influência sôbre a composição da opinião pública, no sentido de diversificá-la e matizá-la. Onde a representação, quer no ramo executivo, quer no legislativo, é puramente majoritária, a tendência da opinião pública é para superar diversidades supérfluas e aglutinar-se em duas massas antagônicas. Onde a representação é proporcional, a tendência da opinião pública é para a subdivisão em grupos e posições intermediárias, a que o sistema assegura a possibilidade de se exprimirem e de exercerem influência própria sôbre o poder público.

Ora, num Estado onde os votantes, educados pelo sistema proporcional, tendem para a diversificação partidária, não é provável que se apresentem apenas dois candidatos aos postos para cujo provimento se prescreve o sistema majoritário. O provável é, como tem ocorrido entre nós, que se apresentem três e mesmo mais candidatos e que se dispersem os votos do eleitorado, com a vitória de um dêles, por maioria relativa.

3. Se nem a maioria absoluta nem a maioria simples têm outro valor, senão o de um critério técnico para aferição aproximativa da vontade do povo, é lícito concluir que razões de ordem técnica as mais plausíveis podem ter levado a Constituição de 1946 a preferir, nas eleições majoritárias, o sistema de maioria simples, que é o mais conciliável com o sistema proporcional, adotado em outras eleições, e conducente à fragmentação da opinião.

4. Qual o motivo, pois, para preferir-se a maioria absoluta à relativa, e propor-se nesse sentido, a emenda da Constituição?

5. Na verdade, o que leva a lei a exigir, em certos casos, a maioria absoluta, ou mesmo maioria, qualificada superior, é o desejo de reforçar o que poderemos chamar o coeficiente de legitimação da escolha.

Tôda escolha se legitima em virtude de um critério, que pode ser, entre outros, o da hierarquia, o da tradição ou o da eleição (v. MAX WEBER, “Economia y Sociedad”, trad. espanhola volume I, págs. 221 e segs.). Mediante a eleição, imputamos a escolha a determinado corpo deliberante, e, para que tal imputação seja legítima, exigimos que certo número de membros dêsse corpo se haja por ela pronunciado. Quantos pronunciamentos uniformes são necessários para operar a legitimação referida?

Haverá casos em que a lei se contente com a maioria; simples, outros em que requeira a maioria absoluta e outros ainda em que exija maior a qualificada superior. O que, porém, é indispensável tornar claro, é que em nenhum dêsses casos existe um critério de ordem técnico-jurídica, que imponha um dêsses níveis quantitativos: Os motivos que levam o legislador, constituinte ou ordinário, a preferir, em determinado caso, uma simples maioria ou uma maioria qualificada, podem ser; e normalmente são, motivos sociais, políticos ou éticos, já que essa preferência decorre de elementos circunstanciais e materiais, não de elementos racionais e formais como os jurídicos.

6. Preferir a maioria absoluta à relativa, nas eleições que não obedecem ao processo proporcional, é, portanto, questão terá de ser resolvida mais à luz da experiência que de conceitos dogma.

Os que desejam introduzir o requisito da maioria absoluta o que pretendem é como acima ficou dito, aumentar o coeficiente da legitimação na escolha do presidente e do vice-presidente da República, com o propósito de aumentar a base de confiança de onde emergem os seus mandatos.

Nesse sentido trabalhou a Comissão, convencida das vantagens políticas da emenda, que contribuirá para a melhoria do sistema e para a maior eficácia do mecanismo constitucional de transmissão da chefia do Estado.

§ 2º Problemas suscitados pela maioria absoluta

7. A adoção do princípio da maioria absoluta cria, entretanto, diversos problemas, que devem ser, primeiro, examinados, e depois resolvidos no texto da Emenda. Todos êles se concentram na criação do mecanismo supletivo, que deve entrar em funcionamento suando nenhum dos candidatos alcança, no primeiro escrutínio; a maioria absoluta necessária à consumação da escolha eleitoral (v. a respeito: ESMEIN “Droit Constitutionnel Français et Comparé”, I, págs. 344 e segs.; DUGUIT, “Traité de Droit Constitutionnel”, IV, pág. 423).

Nenhuma Constituição, que imponha o requisito da maioria absoluta, pode deixar de prever o processo de superamento da crise, resultante de não ser o nível de votação eficaz alcançado por qualquer dos candidatos. Entre os processos possíveis a Comissão fêz sua escolha, tendo em vista os seguintes objetivos:

1) encurtar a duração da crise política, que se instaura com a proclamação do resultado negativo da eleição direta e só termina quando o processo supletivo de escolha se encerra pela eleição definitiva do presidente ou do vice-presidente;

2) assegurar certo grau de simplicidade e automatismo ao processo supletivo, de modo que êle não fique exposto às manobras e injunções das fôrças políticas em choque, e não encoraje ajustes e composições.

8. A sucessão do chefe do Estado constitui normalmente, não apenas no nosso, mas em todo regime político, o episódio culminante do funcionamento das instituições. É êsse o momento em que as fôrças políticas exercem maior pressão sôbre os quadros institucionais, e em que se cria um estado de tensão no seio do regime, muitas vêzes capaz de atingir ao ponte de ruptura, dando lugar à criação de governos de fato.

O sistema da maioria relativa, tendo o mérito de tornar certo o direito do eleito, ainda que pequena a sua superioridade sôbre os concorrentes, devia ser o mais apto a evitar contestações e a diminuir a tensão política na transmissão da chefia do Estado. A experiência ensinou-nos, entretanto, que a maioria relativa, embora tècnicamente satisfatória, não o é polìticamente, pois estimula, em vez de conter, a tensão referida, e daí a necessidade de adotar-se a maioria absoluta como nível mínimo indispensável à eficácia das eleições.

Não é possível desconhecer, entretanto, que o resultado negativo de um primeiro escrutínio gera uma situação crítica, em que se agravam, ainda que momentâneamente, os riscos do regime. Enquanto o mecanismo supletivo não fornecer reposta definitiva à competição eleitoral, perdura a crise, e aumenta a tensão política, que pode conduzir à destruição da ordem institucional. É de tôda conveniência que êsse mecanismo seja de ação clara e pronta, não permitindo que o estado de incerteza perdure, e não conduzindo, pelo desfecho eventual de sua própria operação, a novas crises, tão difíceis de superar quanto a primeira.

9. Do mesmo modo que a fórmula encontrada devia ser de ação pronta e definitiva, o modo de pô-la em marcha devia ser; tanto quanto possível, simples, automático e livre da interferência das fôrças políticas em luta pela sucessão.

A interpretação do testo constitucional e o manejo dos recursos que êle institui se transformam em campo de batalha e em armas dos contendores, nesses momentos de crises. Cada uma das fôrças em contraste procura lançar sôbre a outra a iniciativa ou a responsabilidade da primeira violação da Constituição, ou, se possível, paralisar o funcionamento do regime, para que fiquem legitimados, aos olhos, da opinião pública, os apelos aos meios de fato.

Daí a preocupação que teve a Comissão de reduzir ao mínimo a interferência das fôrças políticas no funcionamento do mecanismo supletivo, que tem a missão de superar a crise oriunda da falta de maioria absoluta na eleição.

§ 3º A solução proposta

10. A escolha de mecanismo supletivo já preocupara, os constituintes de 1891 (v. AGENOR DE ROURE, “A Constituinte Republicana”, págs. 741 e segs.) como tem preocupado a doutrina nacional e estrangeira (PONTES DE MIRANDA, “Comentários à Constituição de 1946”, vol. II, págs. 382-386; ESMEIN, ob. cit., pág. 345).

A repetição da eleição direta, quer feita com a mesma amplitude, quer reduzida aos candidatos mais votados na primeira, sendo a fórmula teòricamente mais coerente, por atribuir a escolha ao mesmo corpo eleitoral e insistir no princípio da maioria absoluta, é unânimemente condenada, quer pelos inconvenientes de ordem prática da repetição de um pleito em escala nacional, quer pelo fomento da agitação política, que acarreta.

Daí ser, em geral, preferida a eleição indireta, confiada a um colégio eleitoral menor, que tanto pode ser o Congresso, como um corpo de eleitores designados em eleições primárias.

Além dessa forma, aponta-se a do segundo nome, que consiste em indicar cada eleitor, na cédula com que vote, além do seu candidato preferido, um segundo, que lhe recolhe o sufrágio, se o primeiro não alcançar a maioria absoluta. A variante mais perfeita deste método foi o sistema de aliança partidária com transferência de votação, constante do Projeto nº 3.572-1953, da Câmara dos Deputados.

11. A Comissão examinou atentamente êsses mecanismos possíveis, e inclinou-se, pelas razões expostas, por uma fórmula quase idêntica a do art. 47, § 2º, da Constituição de 1891.

A aliança com transferência de votação pareceu à Comissão conter dois graves inconvenientes: o primeiro era não satisfazer ao propósito de aumentar o coeficiente, de legitimação do candidato preferido, pois êste continuaria preferido pela simples maioria do eleitorado e tiraria sua consagração do fato de se lhe transferirem votos dados a outro candidato, o que pode ser jurìdicamente admissível, se a lei assim dispuser, mas não tem raízes na opinião pública real do país; o segundo era favorecer, através do mecanismo de aliança, a multiplicidade de candidaturas, afastando cada vez mais a possibilidade de alcançar um candidato maioria absoluta com votação própria, o que foi uma preocupação da Comissão.

A eleição indireta oferece inúmeras variantes, quer quanto à composição do corpo eleitoral, quer quanto aos concorrentes admitidos. A Comissão examinou o Projeto nº 2.840-A-1953, que atribui ao Congresso a escolha, e admite que concorram à eleição indireta todos os candidatos com votação igual ou superior a um têrço dos votos válidos apurados na eleição direta. Permitindo que concorram, dêsse modo, mais de dois candidatos, o Projeto nº 2.840-A-1953 via-se na necessidade de exigir a maioria absoluta também na escolha pelo Congresso e por isso mandava proceder a três escrutínios, se necessários, e, ainda a um quarto, no qual prevaleceria então a maioria simples. Esta fórmula fugia por completo ao principio de brevidade na solução da crise, e abria espaço a uma série de movimentos de composição das fôrças políticas dos quais difìcilmente sairia com autoridade o presidente escolhido.

12. Superior a essas fórmulas parecia a que a Constituição de 1891 continha no art. 47, § 2º, e que resultara de uma emenda da bancada paulista. encabeçada por BERNARDINO DE CAMPOS.

Rezava o parágrafo citada:

“Se nenhum dos votados houver alcançado maioria absoluta, o Congresso elegerá, por maioria de votos presentes um dentre os que tiverem alcançado as duas votações mais elevadas, na eleição direta”.

Em primeiro lugar, a escolha por votação indireta se concentrava nos candidatos que tivessem alcançado as duas votações mais elevadas, o que favorecia um resultado por maioria absoluta, sem que fôsse necessário enunciar êsse requisito.

Em segundo lugar, dispensava-se qualquer quorum especial, pois a maioria era de votos presentes o que tinha o mérito de desencorajar as manobras abstencionistas, com que os descontentes podem interferir no processo constitucional estabelecido (v. JOÃO BARBALHO, “Comentários”, pág. 175).

Em terceiro lugar, fixava-se a competência do Congresso para a eleição indireta, afastando-se a hipótese laboriosa da constituição de um corpo eleitoral distinto e a de nova eleição direta, com os abalos que causaria ao país (v. MÍLTON, “Comentários à Constituição”, páginas 225-227).

13. Essas vantagens da fórmula de 1891 revelam-se, ainda, de tôda atualidade. A Comissão adotou-a, introduzindo-lhe, apenas, algumas minúcias complementares, com as quais procurou assegurar ainda melhor o preenchimento da dupla finalidade, que orientou o seu trabalho: obter um superamento rápido e inequívoco da crise política decorrente da falta de maioria absoluta na eleição direta, e assegurar a simplicidade, a isenção e o automatismo do mecanismo supletivo proposto.

Discutiu a Comissão longamente a conveniência de exigir-se um quorum, especial para a deliberação do Congresso e a maioria absoluta para a escolha do presidente ou do vice-presidente, ao menos num primeiro escrutínio. Prevaleceu, em sua pureza, a fórmula de 1891, que dispensa uma e outra coisa, e permite chegar num único escrutínio ao desenlace da crise, incentivando o comparecimento e não a abstenção dos votantes. Nada seria mais contrário às finalidades da medida, do que submeter um candidato, já diminuído pela falta, de maioria absoluta na eleição direta, ao desprestigio de uma primeira derrota na eleição indireta, para afinal aceitá-lo por simples maioria ou pelo revigoramento do resultado direto anterior.

A Comissão teve em mira preservar e aumentar, e não diminuir, o prestígio do presidente e do vice-presidente eleitos. Por isso introduziu a exigência da maioria absoluta, que lhe dá mais ampla base de confiança pública; mas, se lhe faltar essa maioria, o mecanismo indireto deve corrigir e suprir a falta, no sentido de consagrar imediatamente o escolhido em vez de expô-lo a contestações reiterada; e às limitações da negociação política.

14. Um dos benefícios da eleição indireta é a ação, por assim dizer, preventiva, que ela poderá ter, favorecendo a apresentação de duas candidaturas, em vez da diversificação presente.

A maioria simples e a aliança com transferência de votação estimulam a multiplicidade de candidatos, tanto quanto a maioria absoluta estimula sua redução ao menor número. É possível, mesmo, que, apesar da pluralidade de partidos, favorecida pelo sistema proporcional, a emenda constitucional sugerida logre concentrar a confrontação eleitoral e conduzir os pleitos resultados positivos, que tornem desnecessária a eleição indireta pelo Congresso.

15. A Constituição de 1891 não conhecia a apuração das eleições pela Justiça Eleitoral, e por isso a Comissão teve de adaptar ao novo sistema a fórmula do art. 47, § 2º.

Daí proceder a convocação do Congresso pelo presidente do Tribunal Superior Eleitoral, convocação necessária mesmo quando o Congresso se ache reunido, por se tratar de sessão conjunta.

Pareceu conveniente fixar o prazo máximo de 15 dias para essa reunião, a fim de evitar protelações de inspiração política, extremamente perigosas para a continuidade do regime, num momento em que se aproxima o término do período presidencial.

A presidência da sessão foi atribuída à Mesa do Senado, em virtude da possível e desejável coincidência de mandatos, que fará com que muitas vêzes não se tenha ainda reunido para eleger sua Mesa a Câmara dos Deputados integralmente renovada na mesma ocasião em que se elegem o presidente e o vice-presidente da República.

A expedição do diploma, ato contínuo, pela Mesa que presidiu à eleição indireta completa as medidas destinadas a assegurar rapidez e automatismo ao processo de escolha.

A regra de desempate vem da Constituição de 1891, e visa evitar, pelos motivo já expostos, o inconveniente de um segundo escrutínio.

16. Julgou a Comissão acertado, ao reescrever o art. 81 da Constituição vigente, substituir a regra dos 120 dias de antecedência, nêle contida, pela data certa de 1º de junho. Dêsse modo alonga-se de quatro meses o intervalo entre a eleição e a posse do presidente e do vice-presidente da República, o que a Comissão julgou acertado por motivos de ordem estritamente prática, que passa a expor.

Em primeiro lugar, é de prever que a eleição indireta entre os dois mais votados acarrete maior insistência por eleições complementares, já que o segundo lugar passa a conferir admissão, ao eleito definitivo.

Em segundo lugar, sendo necessário convocar para a eleição indireta do Presidente e do vice-presidente da República um Congresso eleito simultâneamente convém ter assegurado, mediante prazo suficiente, a diplomação dos deputados e senadores.

Em terceiro lugar, a prática vem demonstrando que os meses imediatamente anteriores a outubro, por motivos de ordem climatérica, não são propícios às campanhas eleitorais, que melhor se feririam nos meses de março, abril e maio, estando os congressistas livres dêsse encargo no mês de junho, quando se inicia a discussão do orçamento.

Rio de Janeiro, 23 de abril de 1956. – F. C. de San Tiago Dantas, relator; Carlos Medeiros Silva; A. Gonçalves de Oliveira; Francisco Brochado da Rocha; Hermes Lima.

_________________

Notas:

*Texto da Constituição Federal de 1946 a que se refere a Emenda:

“Art. 81. O presidente e o vice-presidente da República serão eleitos simultaneamente, em todo o país 120 dias antes do termo do período presidencial.

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