Inconstitucionalidades Da Constituição Cearense Frente Ao Princípio Da Autonomia Municipal, de Lauro Maciel Severiano

O princípio constitucional da autonomiamunicipal, que é uma tradição do direito constitucional brasileiro (Constituição de 1891, art. 68; Constituição de

1934, art. 13; Constituição de 1937, art. 26; Constituição de 1946, art. 28), é um imperativo lógico, decorrente da anterioridade histórica do Município sôbre a organização política do Estado, como devido ao seu caráter de instituição natural, “pressuposto obrigatório” de qualquer organização social. Eis, aí, o que confere ao Município o direito à sua autonomia, em tudo que fôr de seu peculiar interêsse. Da mesma forma que a família reivindica e tem assegurados certos direitos contra o Estado, por fôrça dessa mesma anterioridade, assim também o Município, que é uma comunhão de famílias, reunidas numa determinada base territorial, sempre teve, através de tôdas as vicissitudes da História, garantido o self-government.

Evidente, não se pretende com isso afirmar que o Município atual é aquela mesma realidade da época das cidades-Estados, época que marcou, exatamente, aquela precedência histórica. Mas, dizer como PONTES DE MIRANDA que o Município de hoje existe porque a lei quer, é o mesmo que dizer que tôdas as instituições naturais existem porque a lei quer. Um poder arbitrário poderá, sem dúvida, atentar contra a autonomia municipal, como poderá dissolver a família, proibir a associação, mas essas realidades sobreviverão, talvez apagadas aparentemente, até que o próprio processo histórico novamente as reponha no quadro da legalidade formal.

O Movimento Municipalista é, exatamente, uma demonstração dessa afirmativa. A Constituição de 1891 assegurou a autonomia municipal, mas, apenas, na letra da lei. Foi o mesmo que não tê-la assegurado. O resultado, foi o desequilíbrio social e econômico, que a Constituição de 1946 procurou corrigir. O Município ressurge das cinzas da centralização republicana, com a fôrça dos grandes caudais, afirmando-se como realidade viva, não porque a lei o queira, mas porque as realidades sociais do País exigem, como meio caminho andado para que a Nação não sucumba, vítima da atrofia mortal de suas células reprodutoras.

A autonomia municipal é fonte de civilização. Quando a tirania assume as rédeas do poder, já é porque de há muito dormia o espírito das liberdades locais. E, cada vez, que um tirano governou um povo, reduziu ainda mais a autonomia do Município. Por quê? Damos a resposta a um constitucionalista, ARISTIDES MÍLTON: “o Município é a essência, o elemento fundamental de todos os regimes livres e descentralizados, o casulo donde a Democracia saiu, pujante e formosa”. Corrobora-a um magistrado eminentíssimo, o grande PEDRO LESSA: “O que tem levado os governos dos Estados a estatuir a nomeação dos prefeitos, ou “intendentes, pelos presidentes, ou governadores, é exclusivamente o desejo de fortificar o poder dessas autoridades. A nossa extrema decadência política é devida, todos o reconhecemos, ao excesso de poder e de fôrça dos governos da União e dos Estados” (apud ÁLVARO BARROS VELOSO, in “Da Autonomia do Município”, “Rev. Brasileira dos Municípios”, nº 19, págs. 428-433).

A experiência histórica, ainda mui recentemente, confirmou essa magnífica lição do jurista eminente. Que foi a Constituição de 1937 senão uma camisa de fôrça, dentro da qual sucumbiu uma das prerrogativas mais importantes da autonomiamunicipal, ou seja a eleição de prefeito? Decadência política? Sim, mas decadência econômica também. Reduzido o Município a uma expressão do poder político estadual, impossível seria que se desenvolvessem, ali, as virtudes do poder autônomo. Foi nessa época calamitosa que as rendas municipais chegaram ao nível mais baixo de tôda a vida republicana: elas baixaram do índice de 8,7% de 1930 para 3,93%, em 1946, isto é, quando se fizeram sentir os últimos efeitos da liquidação do nosso self–government.

Significava isso que, enquanto 16% da população brasileira, residentes nas capitais, consumiam ou absorviam 96,07% das rendas nacionais, à imensa massa humana dos sertões, representando 84% da população total do País, se destinavam, penas, 3,93% das mesmas rendas.

Eis, aí, os frutos da centralização, principalmente, e os efeitos duma autonomia municipal sòmente existente no papel. A Constituição de 1946, como já dissemos, procurou corrigir o êrro tremendo, proporcionando aos Municípios brasileiros melhores rendas.

Mas, e êsse é o fulcro de nossa tese, urge estarmos vigilantes, para que não recuem novamente os ponteiros da História. A autonomiamunicipal deve ser preservada, como uma fortaleza de guerra, dos ataques que partem dos arraiais da reação. Infelizmente, anos de centralismo e de ditadura política criaram no espírito de muitos homens públicos hábitos e preconceitos que mais se adaptam aos regimes de fôrça, do que aos regimes da representação popular, dos quais é o Município filho dileto, na expressão de BARROS VELOSO.

Assim que, na Constituição do Estado do Ceará, vamos encontrar dispositivos que ferem frontalmente a autonomiamunicipal e devem ser oportunamente revogados. Efetivamente, o art. 18, item XII, atribui à Assembléia Legislativa estadual competência para “conhecer mediante recurso de qualquer cidadão ou pessoa jurídica das concessões ou favores conferidos pelas Câmaras Municipais, na forma do art. 97”. O art. 97, citado, dispõe:

“O Município não poderá conceder privilégio para a exploração de serviços públicos por tempo superior a 5 anos, vedadas as prorrogações; e só poderá fazê-lo quando ficar evidenciado que lhe faltam recursos para realizar diretamente a exploração, podendo qualquer cidadão ou pessoa jurídica recorrer da concessão para a Assembléia Legislativa”.

O dispositivo é, flagrantemente, inconstitucional, violando o art. 28, nº II, b, da Constituição federal, onde se declara expressamente que a autonomia municipal é assegurada pela administração própria, no que concerne ao seu peculiar interêsse e especialmente quanto à organização dos serviços públicos locais.

O mesmo art. 18, item XVII, da, Constituição do Estado, prescreve competir à Assembléia do Estado “rever as leis, deliberações, posturas e atos dos poderes municipais e alterá-las, na forma do art. 104”. O art. 104 dispõe:

“As leis, resoluções e atos municipais poderão ser anulados pela Assembléia Legislativa quando: I, contrários às leis do Estado ou da União; II, ofensivos aos direitos de outros Municípios; III, autorizarem a venda, hipoteca, aforamento, arrendamento ou permuta dos bens do Município”.

O item 15 manda a Assembléia votar a Lei Orgânica dos Municípios, aliás já promulgada (lei nº 227, de 14-7-948).

É lamentável que o constituinte cearense de 1947 tenha tido uma idéia assaz errônea do conceito e extensão do princípio constitucional da autonomiamunicipal. Não se detiveram sôbre o assunto, trasladaram para a Carta cearense dispositivos semelhantes, como o da Constituição da Bahia (art. 103, nº IX), de Pernambuco (arts. 117 e 123, ns. IV, VI e VII), do Rio de Janeiro (art. 104).

A Assembléia do Estado é incompetente para decidir sôbre assunto do peculiar interêsse do Município. A respeito, ensina PONTES DE MIRANDA: “Todos os serviços públicos locais, isto é, todos os serviços que não sejam comuns ao Estado-membro, ao Território, ou à União, portanto não excedam o interêsse municipal preponderante, devem ser organizados pelo Município” (“Comentários à Constituição de 1946”, vol. 1°, página 487). Ora, se todos os serviços públicos locais caem na esfera da competência exclusiva do Município, é simplesmente imprudente a disposição da Constituição do Ceará, atribuindo à Assembléia do Estado competência para decidir a respeito. O artigo é, como se vê, uma manifestação do velho espírito centralizador, que asfixiou, durante tantos anos, a capacidade realizadora dos órgãos locais, a ponto de sofrermos, hoje, as deficiências que, naturalmente, decorrem para o órgão da falta de exercício da função respectiva.

Quanto à atribuição dada ao Legislativo estadual de rever leis, deliberações, posturas e atos dos poderes municipais e alterá-las, só se acredita porque, finalmente, ali está escrito. O dispositivo aberra de todos os cânones jurídicos que Informam o princípio do self–government. Até parece que regredimos ao regime Imperial de máxima centralização do poder. Dispositivo dessa natureza não poderia vigorar, nem mesmo sob o império da Constituição de 1937, que, apesar de tudo, consagrou o princípio da autonomia municipal “em tudo quanto respeite ao seu peculiar interêsse”.

Porventura o Congresso Nacional revê as leis da Assembléia estadual? Absolutamente. Quando se levantou a inconstitucionalidade de alguns dispositivos da Constituição do Ceará, que interessavam aos poderes do Estado, não foi o Congresso Nacional, mas, sim, o Poder Judiciário que dirimiu a controvérsia. Porventura a União interfere na vida dos Estados-membros na prática de atos de sua soberania, ou de seu particular interêsse, como na venda, hipoteca, aforamento, arrendamento ou permuta de seus bens? Absolutamente, não.

O mesmo há de ser em relação ao Município.

O abuso não é de hoje, e já profligado pelos nossos mais eminentes constitucionalistas e fulminado pelos tribunais.

CARLOS MAXIMILIANO, a êsse respeito, bem acentuou, referindo-se à Constituição de 1891: “Apesar de se limitar a Constituinte a assegurar a autonomia do Município, esta nunca existiu efetivamente. Operou-se lamentável retrocesso no sentido da aproximação do sistema vigorante sob o império unitário e, portanto, lògicamente centralizador. Constituições e leis ordinárias regionais admitiram recurso, a respeito de assuntos políticos e administrativos, de atos da autoridade executiva ou legislativa local para a Assembléia ou para o próprio governador do Estado; não raro a êste se atribula competência para nomear o prefeito ou intendentes do Município”. A seguir, assinala o eminente jurista: “Em boa hora a jurisprudência evolveu no sentido de fulminar todos os abusos. As autoridades superiores regionais poderiam intervir na vida municipal nos mesmos casos em que a União interferiria na dos Estados. Também êstes são autônomos relativamente ao que respeite ao seu peculiar interêsse”.

Por aí se vê, que o constituinte cearense de 1947, com relação à autonomia municipal, fêz o Ceará regredir mais de um século, quando restringiu o conceito de autonomia municipal, já inscrito na Constituição de 1891. Como observa MAXIMILIANO: “Em todo o mundo civilizado a evolução do Direito Público se verifica no sentido de dilatar, jamais de restringir as franquias locais”.

FRANCISCO MACHADO VILA, autor da recente obra “O Município no Regime Constitucional Vigente”, ed. 1952, não teve dúvida em fulminar os citados dispositivos da Constituição cearense como absolutamente inconstitucionais (págs. 230-231). Referindo-se à atribuição dada à Assembléia do Estado para rever leis municipais, diz êsse ilustre publicista: “Mas essa medida jamais poderá ser entregue à competência da Assembléia Legislativa estadual. A êste órgão estadual não é admiscível reconhecer a atribuição de revogar ou anular, por iniciativa própria, ou, mesmo, mediante recurso do prefeito, de vereador ou de qualquer cidadão, as leis, resoluções e posturas municipais. Em primeiro lugar porque tal atribuição significa invasão da órbita do poder municipal, em assunto de economia local, ofendendo, assim, a autonomia administrativa e política do Município. Uma das atividades importantes dessas entidades locais, não resta dúvida, é a edição de leis, criadoras de obrigações e reguladoras de sua vida administrativa, e às quais se reconhece plena validade, nos limites territoriais do Município em face dos poderes estaduais e federais, desde que promulgadas de acôrdo com as formalidades estabelecidas, sendo leis tanto no aspecto formal como no material. Essa atividade legiferante do Município deve ser exercida livremente, dentro da capacidade que se inclui na amplitude de sua autonomia, em relação às matérias que pertencem à órbita de seu peculiar interêsse. A ingerência de qualquer poder estadual nas atividades próprias do Município não será admitida, salvo nos casos figurados no texto da Constituição federal”. Acentua, ainda, mais adiante: “No regime constitucional vigente, como, aliás decorre do princípio republicano e federativo, baseado na idéia de representação, que informa a estruturação política do País, a ingerência de qualquer dos poderes estaduais no domínio do exclusivo interêsse do Município significaria uma restrição centralizadora incompatível com as instituições democráticas, cuja plenitude se procura modernamente restaurar. Assim sendo, a atribuição conferida à Assembléia Estadual de revogar ou anular leis, resoluções ou posturas municipais fere o princípio democrático que fornece conteúdo programático ao texto da Constituição de 1946, e, portanto, é inconstitucional” (ob. cit., págs. 226-227).

Além disso, é óbvio que os dispositivas em aprêço atentam, ainda, contra a nossa organização política. O exame da legalidade ou inconstitucionalidade da lei é matéria da competência do Poder Judiciário, eis que o seu conteúdo é jurídico e não político. A Assembléia Estadual sòmente poderia ter uma função judiciária se houvesse, para isso, autorização expressa na Constituição federal.

O intervencionismo do Estado, no Município, criado pela Constituição cearense, choca-se profundamente com as tendências modernas do Direito Constitucional brasileiro, no que diz respeito à Federação. Não se aperceberam os nossos constituintes da mudança dos tempos e, principalmente, do que estava escrito na Constituição de 1946.

Lembremos, entretanto, que já em 1891, o projeto de RUI BARBOSA entendia que “a autonomia federativa devia infiltrar-se até atingir os Municípios” e êsse princípio de admirável sabedoria política e perfeita visão histórica, vitorioso na Comissão dos 21, encarregada de elaborar o projeto da Constituição, foi sabotado pelos federalistas exagerados, razão pela qual a Constituição de 1891 não fixou o conteúdo da autonomiamunicipal, limitando-se a prescrever que “os Estados organizar-se-ão de forma que fique assegurada a autonomia dos Municípios em tudo quanto respeite ao seu peculiar interêsse”.

As Constituições de 1934 e 1946 é que traçaram os limites dessa autonomia, integrando o Município numa ordem de competência política perfeitamente definida, dentro do nosso sistema federativo.

FRANCISCO MACHADO VILA assinala, a êsse respeito, que a Carta de 1946 colocou o Município “quase no mesmo plano em que se encontram os Estados-membros”. Assim, preservando a autonomia municipal, o art. 7°, item VII, letra e, autoriza a intervenção da União nos Estados, para assegurar a observância daquele princípio. Significa isso, sem dúvida, que o Município é uma esfera de competência, uma ordem jurídica, uma instituição, parte da Federação, inatingível na sua estrutura e na sua relativa soberania pelo Estado que o contém. Por outro lado, o art. 23 da Constituição federal traça os limites dentro dos quais se exerce a soberania do Município, quando prescreve que os Estados não intervirão nos Municípios senão para lhes regularizar as finanças quando:

“a) se verificar impontualidade no serviço de empréstimo garantido pelo Estado;

b) deixarem de pagar, por dois anos consecutivos, a sua dívida fundada”.

Além disso, outras disposições da Carta de 1946 colocam o Município e o Estado em plano idêntico de tratamento (artigos 63, nº II; 101, nº I, letra d; 169 e 195). Até símbolos próprios permitiu a Constituição que os Municípios tivessem ou possuam.

Diante de princípios tão marcantes, que consubstanciam uma verdadeira revolução, e liquidaram definitivamente a possibilidade de se restaurar, no Pais, os abusos do passado regime, é simplesmente inacreditável que a Constituição cearense de 1947 pudesse desposar idéias tão anacrônicas. Já em 1927, 20 anos antes da Constituição cearense, o bacharelando de direito ÁLVARO BARROS VELOSO, em tese de doutoramento, na Bahia, sôbre a autonomia municipal, escrevia: “Manifestamente violadora dos princípios do nosso Pacto Fundamental, é, sem dúvida, a atribuição conferida pelos Estados às respectivas Assembléias de anularem os atos e resoluções municipais quando contrários às leis do Estado e da União. As legislaturas estaduais, no exercício de funções dessa natureza, invadem atribuições inerentes ao Poder Judiciário, único competente para conhecer da constitucionalidade ou não das leis de qualquer espécie”. “Só assim”, pondera um publicista patrício (FELISBELO FREIRE, “As Constituições dos Estados e a Constituição Federal”, pág: 69), “se pode compreender a máquina do govêrno do Estado sob a influência do regime. Essa competência, entregue aos corpos legislativos, corpos eminentemente políticos, anula a autonomia do Município, que não pode coexistir com a intervenção legislativa, exercendo-se tão diretamente na vida íntima dos governos locais”. Esclarecia: “Nenhuma Constituição dos Estados americanos consignou em seu texto a atribuição do Executivo ou do Legislativo de anularem as resoluções do Município” (“Rev. Brasileira dos Municípios”, nº 19, pág. 31). E, finalmente, conclamava: “Deve ser banida, por completo, a despótica ingerência dos governos e assembléias estaduais anulando atos e resoluções emanadas das Municipalidades, o que importa destruir a respectiva autonomia”.

Em face do exposto, urge reintegrar a Constituição cearense no moderno Direito Constitucional, no que diz respeito ao princípio da autonomia municipal. Para êsse fim, proponho:

a) que o 2º Congresso dos Municípios Cearenses manifeste a sua pública condenação àqueles dispositivos da Constituição cearense (arts. 18, ns. XII, XV, XVII; 97, 104, 102 nº XII, in fine);

b) que o 2º Congresso dos Municípios Cearenses considere uma reivindicação política a revogação dos mencionados dispositivos, quando da primeira reforma que se fizer da Constituição cearense, e, conseqüentemente, a revogação da lei estadual nº 227, de 14 de julho de 1948, competindo a cada Município elaborar e promulgar a sua Lei Orgânica, como é feito no Rio Grande do Sul; e segundo tese vitoriosa, já aprovada pelo 1° Congresso Nacional dos Municípios Brasileiros (III, 1, letra b da Carta de Princípios, Direitos e Reivindicações Municipais).

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