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Natureza e função política das Comissões Parlamentares de Inquérito

COMISSÕES PARLAMENTARES DE INQUÉRITO

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REVISTA FORENSE 151

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22/06/2022

REVISTA FORENSE – VOLUME 151
JANEIRO-FEVEREIRO DE 1954
Semestral
ISSN 0102-8413

FUNDADA EM 1904
PUBLICAÇÃO NACIONAL DE DOUTRINA, JURISPRUDÊNCIA E LEGISLAÇÃO

FUNDADORES
Francisco Mendes Pimentel
Estevão L. de Magalhães Pinto,

Abreviaturas e siglas usadas
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SUMÁRIO REVISTA FORENSE – VOLUME 151

CRÔNICA

O divórcio nos tribunais norte-americanos – Alípio Silveira

DOUTRINA

PARECERES

Comissão parlamentar de inquérito sôbre as atividades da comissão central de preços – Castilho Cabral
Instituto de resseguros do Brasil – Autarquias e sociedades de economia mista – Carlos Medeiros Silva
Governador – Impedimento – Ausência – Substituição temporária – Competência do Poder Legislativo para regulamentar os preceitos constitucionais – Francisco Campos
Governador – Licença para ausentar-se do Estado – Poderes da Assembléia Legislativa para definir impedimentos – Substituição – Renato Barbosa
Falência – Compensação de dívidas – Luís Machado Guimarães

NOTAS E COMENTÁRIOS

Privilégios e imunidades dos organismos internacionais – Hildebrando Accioly
Responsabilidade civil no Código brasileiro do ar – Prescrição da ação – Alcides de Mendonça Lima
Capacidade para testemunharem o testamento cerrado os membros da administração da instituição ou fábrica legatária – Raul Floriano
O conceito de parte no processo – Homero Freire
A revisão judicial e a “Lei Maior” – Edward S. Corwin
As certidões e as comissões de inquérito – Oto Prazeres
Homenagem ao juiz José de Aguiar Dias
Prêmio Teixeira de Freitas
Discurso de agradecimento do Ministro Carlos Maximiliano
Banco do Brasil S.A. – Sua transformação em êmpresa pública – Bilac Pinto

BIBLIOGRAFIA

JURISPRUDÊNCIA

LEGISLAÇÃO

LEIA:

SUMÁRIO: 1. Funções do Poder Legislativo e primazia da atividade criadora. 2. Transformações do Estado e modificação na capacidade Legislativa do Parlamento. 3. Prestígio crescente da função de contrôle. 4. Formas de contrôle parlamentar. 5. O contrôle pelas comissões. 6. Inquéritos parlamentares: sua natureza e função política. 7. Diversidade de espécies de inquérito parlamentar e constância do objetivo político. 8. As investigações políticas e a crítica de VEDEL. Função crítica e função criadora do inquérito parlamentar. 9. Instituto eminentemente político. Conclusão.

Sobre o autor

Josaphat Marinho, Docente-livre de Direito Constitucional da Faculdade de Direito da Universidade da Bahia

DOUTRINA

Natureza e função política das Comissões Parlamentares de Inquérito

Funções do Poder Legislativo e primazia da atividade criadora.

1. O Poder Legislativo exerce, tradicionalmente, como se sabe, duas funções primordiais: uma criadora de normas jurídicas, outra de contrôle da atividade governamental.

Têm ambas irrecusável importância histórica, mas, a primeira, sobretudo pelo domínio universal do clássico princípio da divisão de poderes, tornou-se a tarefa precípua e constante do Parlamento, considerada, geralmente, a que lhe assegura a dignidade de órgão constitucional do Estado. Os corpos legislativos tanto com ela se identificaram que não surpreenderam, suficientemente, as mutações ocorridas, e em desdobramento crescente, na ordem estatal, de modo que adaptassem sua estrutura, ou a renovassem, em forma própria, para atender às múltiplas solicitações a que está exposto o poder, na sociedade contemporânea. Inadvertidos da necessidade de ação mais oportuna, ou temendo a responsabilidade do encargo, pretenderam manter a primazia da faculdade de legiferar. Ainda em 1950, EMILE BLAMONT, em elucidativo estudo, observou, exatamente, que a preocupação de legislar empolga o Parlamento. “Les Chambres sont tellement sollicitées de légiferer qu’elles en sont comme obsédées”.1

2. Transformações do Estado e modificação na capacidade Legislativa do Parlamento

Mas, o Estado torna-se, cada dia mais, um instrumento de prestações positivas em favor do indivíduo e da coletividade, obrigado a soluções prontas e complexas, de sorte que aumentam e se interpenetram as funções dos poderes instituídos.

Assim, além de outros fenômenos, todos originários, em grande parte, da posição intervencionista do Estado, verifica-se que a multiplicidade dos fatos submetidos à disciplina normativa impõe, amplamente, a delegação legislativa – que muitos consideram, como BILAC PINTO, “o processo mais apto a atender aos reclamos de uma regulamentação numerosa, complexa e rica em detalhes técnicos”2 – ou determina a limitação da competência do Parlamento à elaboração de regras gerais, de “leis-padrões”, reservados os “textos de desenvolvimento” a órgãos especiais.

É certo que essas tendências não se afirmam sem exceção, ou de maneira uniforme. Se Constituição recente, como a italiana, permite que a Câmara, na forma do seu regimento, transfira às suas comissões permanentes a prerrogativa de legislar (art. 72), outras Constituições novas proíbem, rigidamente, a delegação de atribuições, ou conferem ao Parlamento competência compreensiva de matéria regulamentar e técnica. Dessa índole é a Constituição brasileira, como a francesa, ambas de 1946. Mas, a soberania da necessidade e da conveniência social atenua e supera, mediante interpretação larga e teleológica, o rigor dos textos divergentes, assegurando o predomínio do critério flexível.3

As exigências do mundo atual requerem essa orientação dúctil. Como assevera JOÃO MANGABEIRA, “numa época dominada cada vez mais pela técnica e em que, por isso mesmo, grande parte dos problemas sujeitos ao Poder Legislativo são fundamentalmente técnicos, o papel do legislador é o de firmar as regras gerais e deixar aos órgãos técnicos da administração, ou mesmo do Judiciário, dispor sôbre os pormenores com a proficiência de que somente êles são capazes. Ao “Poder Legislativo, a função que todos os dias lhe sobe de importância, como órgão máximo de representação popular, é o de firmar as diretrizes políticas do Estado e o de exercer a fiscalização e o contrôle sôbre os outros poderes, constituindo-se para isso num forum aberto à manifestação livre das correntes partidárias que o compõem, com um poder dramático mais forte que o da imprensa, do rádio ou do comício”.4

Vale dizer que a função do Poder Legislativo é, crescentemente, política e de política jurídica, atribuindo-se o exame e a solução dos problemas de técnica jurídica e administrativa a outros órgãos, de constituição menos heterogênea, de mecanismo mais simples e melhor regulado.

E essa tendência é tão preeminente que, mesmo diante de um Parlamento de poderes imensos como o da Inglaterra, JENNINGS não vacila em proclamar que êsse órgão não pode governar, e, sim, criticar: “Parliament cannot govern. It can do no more than criticise”.5

3. Prestígio crescente da função de contrôle.

Desse modo, a função de contrôle, que é essencialmente política, cresce de importância, não só no regime parlamentar de govêrno pròpriamente dito, como em todo sistema de que participem, investigando e deliberando, Câmaras provindas do voto popular.

Através dela, o Poder Legislativo exerce alta missão de crítica dos atos governamentais e de defesa do interesse coletivo, tão relevante quanto a tarefa de formular normas jurídicas, a que fornece, continuamente, valiosos subsídios.

Além disso, essa forma de ação, visando, geralmente, à análise de fatos determinados, concorre mais do que o trabalho legislativo ordinário, quando exercitada com sobriedade, para que os órgão do Parlamento conquistem a estima popular, indispensável ao respeito de suas atribuições.

4 Formas de contrôle parlamentar.

Mas, como é óbvio, a idéia de contrôle pressupõe que as Câmaras sejam informadas a propósito dos fatos que incidem na esfera de sua competência, o que nem sempre lhes proporciona o govêrno, espontânea e suficientemente. Daí ser preciso que o Parlamento reclame dos órgãos executivos as informações necessárias, mediante interpelação, questões escritas ou orais, requerimentos, moções, ou diretamente as pesquise e reúna, pelo trabalho das comissões permanentes ou especiais.

A função de controle assume, assim, feições diversas, valorizadas na prática segundo as peculiaridades dos diferentes regimes políticos e constitucionais, a natureza dos fatos investigados e a correção do procedimento parlamentar.

5. O contrôle pelas comissões.

O contrôle exercido pelas comissões, no entanto, sôbre generalizar-se, é o que produz, em regra, resultados mais objetivos. EMILE BLAMONT, conquanto lhe aponte falhas e deficiências, reconhece que é, provàvelmente, no momento, o mais eficaz, pelos desvios de interpretação e os erros que evita. “S’il n’existait pas, le public se plaindrait probablement beaucoup plus”.6

É que esse processo de fiscalização implica o exame pormenorizado e metódico dos fenômenos e de suas circunstâncias principais ou ocasionalmente ponderáveis, ao tempo em que possibilita a iniciativa de medidas e soluções adequadas, isento o trabalho realizado do reflexo intenso, pelo menos, das emoções e dos equívocos que o debate parlamentar suscita.

6. Inquéritos parlamentares: sua natureza e função política

No quadro dessa modalidade de contrôle, porém, são as comissões de inquérito que desempenham papel de relevância maior, caracterizando-se, precipuamente, por sua função política.

Se o contrôle parlamentar do governo é, por excelência, de natureza política, este caráter sublima-se nos inquéritos que as Câmaras promovem.

Por sua origem e por seu objeto, assim como por seu processo e por suas conclusões, os inquéritos parlamentares são instrumentos específicos de ação política, ainda que a investigação seja ordenada, formalmente, por motivos e para fins diferentes.

Realmente, a origem dos inquéritos parlamentares reside, segundo a generalidade dos autoras, no poder que têm as Câmaras de informar-se dos fatos que lhes cabe regular ou fiscalizar. Já em 1890, MICHON definia o direito de inquérito como o desenvolvimento natural das atribuições próprias das Câmaras, o meio adotado por estas a bem do exercício de suas prerrogativas.7 DUGUIT, repetindo em 19248 o pensamento expresso na primeira edição do “Traité de Droit Constitutionnel”, de 1911, ensina, precisamente, que le droit d’enquête “deriva desta proposição “indiscutível que cada Câmara deve ter o direito de instruir-se sôbre todos os pontos a respeito dos quais é chamada a estatuir e de adotar as medidas próprias que lhe permitam exercer, com perfeito conhecimento de causa, seu poder de contrôle”. Em harmonia com o professor da Universidade de Bordeaux, ARNITZ entende, também, que o direito de investigação “decorre das prerrogativas gerais de que é revestido o Parlamento, e especialmente do direito de contrôle reconhecido ao Poder Legislativo sôbre o Executivo”.9

Dada essa vinculação, afirma-se, ainda, com procedência, que o direito das assembléias de nomear comissões de inquérito lhes pertence independentemente de cláusula constitucional, de mandamento específico.

Efetivamente, na Inglaterra, onde nasceu o instituto no século XVII, e na França, a partir, sobretudo, do século XIX, a prática das comissões de inquérito estabeleceu-se espontâneamente e desenvolveu-se ao influxo de precedentes, como conseqüência natural do regime parlamentar.10 Saliente-se, mais, que na França, apesar de criticada a falta de texto normativo, consoante notícia BIAYS, só em 1914 foi baixada a primeira regulamentação da matéria, que a lei de 6 de janeiro de 1950 reproduz, grandemente.11

As comissões de investigação têm, pois, origem nitidamente política.

E o desenvolvimento atual do instituto obedece, igualmente, à preponderância do fator político: a redução da capacidade legislativa do Parlamento, com a ampliação do poder normativo da administração. A propósito, depois de mencionar o art. 51 da Constituição soviética, que autoriza a criação de comissões de inquérito, e de acentuar a importância que a ciência política burguesa lhes outorga, no contrôle da atividade governamental, VYSHINSKY observa, agudamente: “It is, however, impossible to consider the activity of parliamentary commissions without taking into

account the ever shrinking influence of parliamentary legislation in general, and the ever growing role of so-called “extraordinary” or “exceptional” legislation effected independently of parliaments and parliamentary commissions”.12

Demais, a amplitude de textos constitucionais, velhos e recentes, permite que se alargue o objeto dos inquéritos parlamentaras, dando-se-lhes perspectiva política dominadora. Assim, na Constituição belga, de 1831, cada Câmara tem o direito de inquérito (art. 40). Segundo a Carta Italiana, em vigor desde janeiro de 1948, cada Câmara pode promover inquéritos em matéria de interêsse público, procedendo a comissão com os mesmos poderes e as mesmas limitações da autoridade judiciária (art. 82). A Constituição brasileira de 1946, por sua vez, prevê a criação de “comissões de inquérito sôbre fato determinado” (art. 53). Daí a ponderação do senador ALOÍSIO DE CARVALHO FILHO, em parecer sôbre o projeto pertinente às Comissões Parlamentares de Inquérito: “Não qualificando o “fato” que é objeto do inquérito, apenas exigindo a sua inequívoca indicação, o constituinte, em realidade, nada restringiu ou condicionou, de modo que, para os efeitos em vista, a fato tanto é o pertinente, como o estranho à atividade específica do Poder Legislativo”.13

Por outro lado, o processo de investigar positiva a autonomia do Parlamento, na pesquisa direta da informação, especialmente. Projeta-o em face do govêrno, dando a medida da independência das assembléias, compreensiva de que elas próprias podem coligir a informação, e não são obrigadas a recorrer aos serviços do Poder Executivo, que vigiam e que talvez seja interessado.14

E a legislação regulamentar, pela demora com que é editada, pela flexibilidade de suas disposições ou pelo sentido de proteção dos poderes do Parlamento. Indica, por igual, a supremacia do papel político das comissões de inquérito.

Além do exemplo francês, já referido, note-se que na Bélgica, apesar de garantido a cada Câmara o direito de inquérito, nos têrmos da Constituição de 1831, nenhuma regulamentação foi estabelecida até 1880, segundo informa WIGNY. Em cada caso, a Câmara fixava as regras a seguir, sòmente coordenadas pela lei de 3 de maio de 1880.15

E no sistema da lei brasileira (lei n. 1.579, de 18 de março de 1952), que é das mais explicitas, os pormenores antes asseguram e ampliam, do que restringem, a faculdade de investigação, pois, “no exercício de suas atribuições, poderão as Comissões Parlamentares de Inquérito determinar as diligências que reputarem necessárias e requerer a convocação de ministros de Estado, tomar o depoimento de quaisquer autoridades federais, estaduais ou municipais, ouvir os indiciados, inquirir testemunhas sob compromisso, requisitar de repartições públicas e autárquicas informações e documentos, e transportar-se aos lugares onde se fizer mister a sua presença” (art. 2°).

Finalmente, a forma de conclusão confirma o caráter político das investigações parlamentares e do órgão que as realiza. Qualificando os fatos apurados, as comissões sugerem, segundo a natureza do regime, que o Parlamento promova a responsabilidade política dos culpados, manifeste desconfiança ao govêrno, adote providências legislativas de sua competência, ou se dirija ao Poder Executivo, e, mesmo, no Judiciário, indicando ou pleiteando corretivos idôneos.

De qualquer modo, é de conteúdo político o pronunciamento da comissão investigadora.

7. Diversidade de espécies de inquérito parlamentar e constância do objetivo político

É verdade que o colorido político das resoluções firmadas varia de intensidade, em correspondência com as diversas espécies de inquérito. Distinguem-se, realmente, inquéritos eleitorais, econômicos, especificamente políticos, legislativos. Publicistas italianos preferem, até, classificações diferentes. BISCARETTI DI RUFFIA os divide em inquéritos político-judiciários e administrativos.16 FEDERICO MOHRHOFF, em inquéritos sôbre a administração, inquéritos eleitorais, judiciários e pessoais.17

Mas, o que importa frisar é que tôdas essas modalidades de investigação, conquanto ditadas por motivações ou para fins especiais, conduzem a deliberações que refletem o papel fiscalizador do Parlamento, quer a respeito da validade da eleição de seus próprios membros, ou do comportamento dos mesmos, quer sôbre o procedimento dos órgãos da administração em geral e de suas relações com entidades outras, de direito público ou privado. No tocante às investigações eleitorais, por exemplo, é observação comum que se revestem, não raro, do caráter de inquéritos políticos, quando apreciam a atitude do govêrno ou de partido político, para decidir da validade do pleito.18

Assim, parece-nos exagêro asseverar, sem restrições, como fêz DUGUIT, que nos casos de inquéritos eleitorais e nos de estudo, para fim de elaboração legislativa, de uma questão econômica ou financeira, a designação da comissão é estranha ao poder de contrôle inerente às Câmaras. Investigando a realidade econômica ou financeira, como ato preparatório de construção da norma legal, o Parlamento colhe, prudentemente, preciosos elementos de informação, por meio dos quais pode melhor ordenar e limitar a ação do govêrno.

8. As investigações políticas e a crítica de VEDEL. Função crítica e função criadora do inquérito parlamentar

É inegável que as investigações pròpriamente políticas incidem em severas críticas, pela ineficácia de suas conclusões, sobretudo. GEORGES VEDEI refere essa falta de objetividade, ao passo que salienta o êxito dos inquéritos de natureza técnica, destacando a inspeção parlamentar de certos serviços civis ou militares.19

Contudo, é oportuno esclarecer que as deficiências das investigações políticas, em espécie, não prejudicam o próprio instituto do inquérito parlamentar – como se depreende, mesmo, da comparação feita pelo Professor de Toulouse – nem anulam a sua função política, que se traduz, sempre, em ato de preservação da normalidade da vida do Estado.

Neste sentido, aliás, e apesar de suas deficiências, as investigações políticas desempenham papel importante. Tanto que, nos Estados Unidos, “em anos recentes, as principais controvérsias sôbre investigações se levantaram em conexão com vários inquéritos em tôrno de atividades subversivas”.20

Demais, os inquéritos políticos, ao lado da tarefa crítica, expositiva dos fatos irregulares verificados e definidora de responsabilidades, também proporciona uma atividade criadora, que se reflete na elaboração da lei, como conseqüência da pesquisa realizada, de sorte que há, sempre, um trabalho útil, aproveitável.

9. Instituto eminentemente político

Concluímos, assim, com LOUIS BEAUCHAMP, que o inquérito parlamentar tem caráter e fim essencialmente político.21

A dúvida de generalização precipitada, manifestada por BIAYS, foi, evidentemente, superada pelos fatos.

De igual natureza, lògicamente e pelo que a experiência universal revela, é o órgão que promove as investigações, por delegação dos corpos legislativos.

Cumpre, por isso, assegurar-se ao instituto e ao seu órgão, com a austeridade no funcionamento, a amplitude de poderes indispensável ao pleno exercício de sua missão fiscalizadora e de disciplina da ordem política e administrativa.

_______________

NOTAS

1 EMILE BLAMONT, “Les conditions du contrôle parlementaire”, “Revue du Droit Public et de la Science Politique”, abril-junho de 1950, pág. 387.

2 BILAC PINTO, “Regulamentação Efetiva dos Serviços de Utilidade Pública”. ed. “REVISTA FORENSE” Rio. 1941, pág. 108.

3 CASTRO NUNES, “Delegação de Poderes”, “REVISTA FORENSE”, vol. 137, pág. 5: JOÃO DE OLIVEIRA FILHO. “Delegação de poderes ou de atribuições”. “REVISTA FORENSE”, vol. 142, pág 20: GEORGES VEDEL. “Manuel Elémentaire de Droit Constitutionnel”, Lib. Recueil Sirey, Paris, 1949, pág. 500.

4 JOÃO MANGABEIRA, “A organização do Poder Legislativo nas Constituições republicanas”, “REVISTA FORENSE”, vol. 145, pág. 9.

5 IVOR JENNINGS, The British Constitution”. University Press. Cambridge, 1950, pág. 79.

6 EMILE BLAMONT, est. cit.

7 MICHON, “Des Enquétes Parlementaires”, Lib. Nouvelle de Droit et de Jurisp., Paris, 1890 págs. 25 e 159.

8 DUGUIT, “Tratté de Droit Constitutionnel”, Anc. Lib. Fontemoing & Cie., Edits., Paris, 1942, 2ª ed., tomo IV, pág. 391.

9 ARNITZ, “Les Enquêtes Parlementaires d’ordre politique”, Lib. de Jurisp., Paris, 1917, pág. 9.

10 LAFERRIÈRE, “Manuel de Droit Constitutionnel”, Edits. Domat-Montchrestien, Paris, 1947, pág. 1.091: DUGUIT, ob. e vol. cits., páginas 391-393: PHILIPPE BIAYS, est. cit.; ARNITZ, ob. cit., págs. 234 e segs.

11 PHILIPPE BIAYS. est. cit.

12 ANDREI VYSHINSKY. “The Law of the Soviet State”, trad. de HUGH BABB. The Macmilian Company, Nova Iorque, 1951, pág. 349.

13 ALOÍSIO DE CARVALHO FILHO, parecer nº 471, de 1951, no Senado Federal.

14 PIERRE WIGNY, “Droit Constitutionnel”, Etablissements Emile Bruylant, Bruxelas, 1952, tomo II, pág. 535.

15 PIERRE WIGNY, ob. e vol. cits., pág. 537.

16 BISCARETTI DI RUFFIA, “Diritto Costituzionale”, Casa Edit. Dott. Eugene Jovene Napoli. 1949, vol. I, pág. 450.

17 FEDERICO MOHRHOFF, “Tratado di Diritto e Procedura Parlamentare”, Dott, Giovanni Bardi, Roma, 1948, págs. 338-345.

18 ARNITZ, ob. cit., pág. 14: PHILIPPE BIAYS, est. cit.

19 GEORGES VEDEL, “Manuel El. de Droit Constitutionnel, Lib. Recueil Sirey, Paris, 1949, pág. 456.

20 JOHN FRANK, “Cases on the Constitution”, McGraw-Hill Book Comp., Inc., Nova Iorque, 1951, pág. 32

21 LOUIS BEAUCHAMP, “Les Commissions d’Enquêtes Parlementaires”, Imp. Y. Cadoret, Bordeaux, 1901, pág. 107.

LEIA TAMBÉM O PRIMEIRO VOLUME DA REVISTA FORENSE

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