Discriminação de Rendas, de A. Gonçalves de Oliveira

ANTEPROJETO DE EMENDA CONSTITUCIONAL*

Dá nova redação aos arts. 15 e 19 da Constituição

As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal promulgam, nos têrmos do art. 217, § 4º, da Constituição, a seguinte Emenda ao texto constitucional:

Art. 1° O art. 15 da Constituição passa a vigorar com o seguinte item VII:

“VII – exportação de mercadorias para o estrangeiro. Do total arrecadado a União entregará, anualmente, aos Estados produtores até 5% ad valorem da mercadoria exportada. Quando exigida por motivo de política monetária ou de comércio internacional, êsse impôsto não ficará sujeito às restrições do art. 141, § 34“.

Art. 2º O § 4º do art. 15 da Constituição passa a vigorar coma seguinte redação:

“§ 4º A União entregará aos Estados 5% e aos Municípios, excluídos os das capitais, 10% do total que arrecadar do impôsto de que trata o nº IV, feita a distribuição em partes iguais. A aplicação e fiscalização das cotas atribuídas aos Municípios serão reguladas por lei federal. Os Municípios, que se criarem, só 10 anos depois de instalados terão direito a participar dessa distribuição“.

Art. 3º O item V do art. 19 da Constituição fica substituído pelo seguinte:

“V – promessa de venda de imóveis ou a respectiva cessão de direitos“.

Art. 4° Fica revogado o § 6° do art. 19 da Constituição.

Art. 5° Esta Emenda entra em vigor em 1 de janeiro de…, revogadas as disposições em contrário.

Rio de Janeiro,…

JUSTIFICAÇÃO

As crescentes despesas dos Estados e Municípios estimulam nos administradores estaduais e municipais o propósito de alcançar maiores receitas para aquelas unidades da Federação, de sorte que à procura de soluções, se voltam quase sempre para a discriminação de rendas regulada na Constituição federal, pleiteando sua revisão para mais vantajosa distribuição de impostos.

No calor dêsse propósito, esquecem-se aquêles administradores e seus prosélitos que a União vive também grave crise de receita, em que os deficits orçamentários, com a conseqüente cobertura por malsinadas emissões, crescem cada ano que passa, bastando dizer que, no presente exercício, se espera arrecadação de muito inferior às despesas calculadas.

2. Verifica-se, por essa simples observação, que, ato tratar de qualquer modificação da competência tributária delineada na Constituição federal, não se pode olvidar a gravidade e a delicadeza do propósito reformista.

Examinando detidamente os impostos indicados no Instrumento Constitucional como pertencentes à União, chega-se à conclusão de que nenhum dêles pode ser transferido aos Estados ou aos Municípios.

Êsses tributos têm escopo político de relevância sem par, com uma destinação histórica que não pode deixar de ser assinalada, porque a sua manutenção está ligada à própria, sobrevivência da Federação.

3. Se recorrermos, aos dados estatísticos, mais se fortalecerá a convicção de que são intransferíveis os impostos que à União reservou a Constituição federal. Basta dizer que as regiões leste e sul do país contribuem com 93,6% do total arrecadado pela União. Sòmente o Distrito Federal e São Paulo, pela situação de nossos dois mais importantes portos marítimos e pela concentração aí da maior parte da nossa indústria, representam 76% da arrecadação federal.

Do total de Cr$ 37.010.950,000,00 arrecadado de impostos federais, em 1954, o Distrito Federal e os Estados São Paulo, Rio Grande do Sul, Minas Gerais e Pernambuco contribuíram com Cr$… 33.027.234.000,00.

Desta sorte, a transferência de qualquer impôsto da União, na atualidade, beneficiaria despropositadamente os referidos Estados – únicos a bem dizer beneficiados – e agravaria de tal modo a desigualdade entre os vários Estados da Federação que constituiria obra de desagregação nacional. Sòmente a União, com efeito, pode, com o produto de renda que constitucionalmente lhe foi assegurada, realizar obras e serviços nos vários Estados, construindo o futuro da Pátria comum. Na verdade, uma das funções precípuas da União é redistribuir a renda nacional através de obras e planos de desenvolvimento que cubram tôda a área do território brasileiro, além de empréstimos e auxílios aos Estados.

Ao meditar na possível alteração da partilha dos tributos tal como feita na Constituição, essa norma há de informar o propósito do reformador. De fato, não se pode desfalcar a União dos meios necessários para empreender a obra gigantesca e patriótica de propulsionar o progresso geral do País, mantendo a unidade nacional.

4. Em depoimento prestado perante a Comissão, o professor OTÁVIO GOUVEIA DE BULHÕES assinalou êsse fato relevante:

“A discriminação das fontes tributárias entre a União, Estados e Municípios está prêsa às condições da formação da renda nacional. Se a renda nacional se apresentar concentrada em determinada região do país, òbviamente o critério de discriminação de impostos há de subordinar-se a êsse fato.

“É almejável que se procure imprimir uniformidade ao progresso do País. Mas, êsse objetivo não é alcançável por meio de uma medida apriorística de distribuição de impostos. Primeiro, temos que alterar a estrutura econômica do País, por meio de sistemática política econômica, para depois reforçar a tendência de uniformização do progresso através de adequada distribuição na competência tributária. Pretender começar por essa discriminação para atingir, à uniformidade do desenvolvimento econômico é enveredar por caminho oposto ao objeto que se pretende colimar.

Depois de mostrar a desigualdade das arrecadações federais nas várias regiões do País, observou o citado professor:

“Conseqüentemente, retirar da União parcelas de sua atual competência tributária seria agravar ainda mais a presente concentração da renda nacional, porque proporcionaria, maior utilização de recursos para o próprio meio onde se encontra a renda nacional, em detrimento da participação da União, que é o único veículo de redistribuição da renda nacional pelos demais Estados da Federação”.

5. Entende a Comissão que nenhum impôsto federal deve ser transferido aos Estados ou Municípios, sob pena de privarmos a União dos meios indispensáveis para levar o progresso a tôdas as regiões do País, ainda as mais desfalcadas de recursos.

Na atual conjuntura, cabem aos Estados as providências e iniciativas para explorar convenientemente os tributos, a fonte de receita que lhes deu a Constituição. Os impostos que lhes foram atribuídos não são muitos mas são indiscutivelmente de considerável fecundidade.

A propósito, BERNARDO PEREIRA DE VASCONCELOS fêz, há mais de 100 anos, essa observação ainda rigorosamente atual: “Se é uma verdade, que não se pode contestar, é que, quanto menor é o número das contribuições de um Estado, tanto mais fácil é a percepção dos dinheiros públicos”.

Em conferência recente, assinalou o deputado ALIOMAR BALEEIRO, com a sua dupla autoridade de professor de Finanças e de relator do capítulo referente à Discriminação de Rendas na Constituição de 1948, que os Estados se voltam para a União, quando o que lhes compete é valer-se dos tributos que constitucionalmente lhes foram reservados: “Não é compreensível que Estados queixosos da discriminação de receitas de 1948 pensem em reformar a Constituição se não quiseram socorrer-se de tributos justos, que ela lhes garante” (“Discriminação de Rendas e Reforma Constitucional”, publicação do Instituto Brasileiro de Direito Financeiro, pág. 18).

A seu turno, o professor CARVALHO PINTO assinalara, em obra notável, que, se é verdade que a alteração da Constituição, em qualquer dos seus capítulos, é empreendimento delicado que sòmente deve ser realizado, quando comprovada a inconveniência do que vigora e as vantagens do que se profeta, essa atitude de prudência encontra fundada justificativa no terreno tributário:

“Essa atitude de prudência encontra fundada justificação no terreno tributário, não só pela imprecisa e longínqua infiltração dos seus efeitos, através dos fenômenos da incidência, da translação e da repercussão, como ainda pela importância que assume na vida social e política.

“Realmente, funde-se o sistema tributário de tal forma na vida coletiva, que a própria velhice, num curioso paradoxo, longe de o enfraquecer ou invalidar constitui fonte de energia, atualização e aperfeiçoamento dos tributos. “O impôsto ganha em ser velho” – é axioma que exprime a intimidade dessa fusão entre o regime fiscal e a vida econômica.

“Essas circunstâncias, denunciando os imprevisíveis abalos que poderia acarretar qualquer mudança profunda, levam os financistas a só admitirem substituições quando a realidade demonstre, de forma inequívoca, depois de esgotados todos os recursos, a insuficiência ou impropriedade do sistema” (“Discriminação de Rendas”, 1941, págs. 153-154).

Essas ponderações do ilustre professor, atual secretário da Fazenda do Estado de São Paulo, justificam a cautela, com que agiu a Comissão de Estudos da Reforma Constitucional, ao sugerir emendas aos dispositivos que tratam da Discriminação de Rendas na Constituição federal.

6. A única transferência de tributos que a Comissão reputa conveniente efetivar é a do impôsto de exportação de mercadorias para o estrangeiro. A seu ver, êsse impôsto melhor se ajusta à competência da União, à qual já compete, por fôrça de preceito constitucional, legislar sôbre regime dos portos e da navegação de cabotagem e comércio exterior.

A decretação de impôsto de exportação sôbre lubrificantes e combustíveis, com possibilidade de extensão aos minerais do País, já é, por preceito constitucional, assegurada à União.

7. Com efeito, pelo regime vigente, cabendo aos Estados o impôsto sôbre “exportação de mercadorias de sua produção para o estrangeiro”, não pode o Distrito Federal cobrar esse tributo porque as mercadorias despachadas pelo porto do Rio de Janeiro não são mercadorias de sua produção, na produção do Distrito Federal.

Por outro lado, os Estados que não têm portos não podem instituir êsse tributo, ficando assim prejudicados os Estados centrais como Minas Gerais, produtor de minério e de café, intensamente exportados. O Estado de São Paulo, ou porque pelo pôrto de Santos são exportadas mercadorias de outros Estados concorrentemente com as de sua produção, ou porque o Distrito Federal não tributa nem pode tributar a exportação de mercadorias que saem pelo pôrto do Rio de Janeiro, não cobra, atualmente, êsse impôsto.

Perpassando os dados estatísticos, verifica-se que em poucos Estados êsse tributo representa considerável fonte de receita. Apenas em dois, a Bahia e o Pará, tem êle maior importância. A arrecadação total de impostos na Bahia, em 1954, foi de Cr$ 1.314.955.000,00, representando o impôsto de exportação Cr$ 342.458.000,00, mais de 25% do total arrecadado. No Pará, onde a arrecadação foi de Cr$ 237.114.000,00 em 1954, representou ali o impôsto de exportação Cr$ 42.755.000,00; quase 20% do total. Nos demais Estados que cobram tal impôsto, essa percentagem é menor.

8. Ao indicar êsse tributo à competência da União, a Comissão teve contudo em vista não prejudicar os Estados que o arrecadam presentemente, dispondo o preceito que consubstancia essa transferência, que, do total arrecadado, a União entregará anualmente aos Estados produtores até 5% ad valorem da mercadoria exportada.

Com essa sugestão, não serão sacrificados os Estados produtores das mercadorias exportadas e não se beneficiam apenas aquêles em cujo território são explorados, aliás pela União ou por concessionários desta, os portos de mar. Todos os Estados produtores da mercadoria exportada serão contemplados, se a proposta da Comissão fôr acolhida.

9. A União compete legislar sôbre o comércio exterior, sôbre regime de portos e de navegação de cabotagem, de sorte que o impôsto de exportação deve caber, conseqüentemente, à União, nessa integralização de competência federal, com a finalidade principal de regular o comércio exterior. Com êsse tributo pode a União modificar a atual política cambial referentemente aos produtos de exportação, substituindo o atual sistema, que não se ajusta nos reclamos de uma política financeira permanente, pela cobrança de um impôsto federal.

Esse tributo, assim, com raízes na Constituição, se presta, perfeitamente, à realização de um regime de câmbio mais adequado com o valor real do cruzeiro, abandonando-se o regime atual de várias taxas.

Para servir com plena eficiência a êsses objetivos, dispôs a Emenda que o tributo não se sujeitará às restrições do § 34 do art. 141 da Constituição, de sorte que poderá, depois de legalmente instituído, ser aumentado e cobrado, em cada exercício, sem prévia autorização orçamentária.

10. Outra sugestão da Comissão, de grande importância e que vem atender à situação financeira dos Estados, é a distribuição aos mesmos da cota de 5% do total que arrecadar a União do Impôsto sôbre a renda o que poderá assegurar a cada Estado, atualmente, um auxílio, que tende a aumentar, da ordem de 50 milhões de cruzeiros anuais.

As considerações expostas no início desta exposição justificam a Emenda ora proposta.

Por outro lado, aos Municípios se mantém a cota de 10% aquele impôsto, propondo a Emenda redigida pela Comissão que a lei federal disporá sôbre a aplicação e a fiscalização dessa verba, para evitar abusos que se possam verificar.

A legislação deverá obrigar aos Municípios a empregarem a cota recebida em obras e serviços certos, expressos em lei federal, que estabelecerá a fiscalização respectiva.

E para coibir a proliferação de Municípios com a finalidade, pode-se dizer, exclusiva de participar da cota do impôsto sôbre a renda, dispôs a Emenda que sòmente depois de 10 anos de sua instalação terão os Municípios – que se criarem – direito a tal participação. Com essa norma sòmente os Municípios em condições de sobrevivência, com rendas próprias, serão criados.

11. Também o impôsto sobre as promessas de venda e de cessão, segundo Emenda proposta, foi expressamente atribuído aos Estados. Essas promessas, atualmente feitas por escritura pública sem cláusula de arrependimento, tem efeitos reais, como se tem reconhecido.

Os nossos tribunais, inclusive o Supremo Tribunal Federal, têm julgado indevido o imposto sobre essas promessas e cessões, sob o fundamento de que não há, em tais casos, transmissão de propriedade, e a Constituição o que a respeito deferiu aos Estados e à Prefeitura do Distrito Federal foi o poder de cobrar impostos sôbre transmissão inter vivos da mesma propriedade (“Rev. de Direito Administrativo”, vol. 18, pág. 59).

Pareceu, assim, à Comissão que tais atos deveriam ser tributados, pois, na prática, representam verdadeira transferência da propriedade imobiliária, daí resultando a Emenda proposta.

São sòmente estas as alterações propostas pela Comissão ao capítulo da Discriminação de Rendas.

Rio de Janeiro, 21 de junho de 1956. – A. Gonçalves de Oliveira, relator; F. C. de San Tiago Dantas; Carlos Medeiros Silva; Francisco Brochado da Rocha; Hermes Lima.

______________

Notas:

*Texto da Constituição federal de 1946 a que se refere a Emenda:

“Art. 15. Compete à União decretar impostos sôbre:

I – importação de mercadorias de procedência estrangeira;

II – consumo de mercadorias;

III – produção, comércio, distribuição e consumo, e bem assim importação e exportação de lubrificantes e de combustíveis líquidos ou gasosos de qualquer origem ou natureza, estendendo-se êsse regime, no que fôr aplicável, aos minerais do pais e à energia elétrica;

IV – renda e proventos de qualquer natureza;

V – transferência de fundos para o exterior;

VI – negócios de sua economia, atos e instrumentos regulados por lei federal.

………………………………………………………………………………………….

§ 4º A União entregará aos Municípios, excluídos os das capitais, dez por cento do total que arrecadar do impôsto de que trata o nº IV, feita a distribuição em partes iguais e aplicando-se, pelo menos, metade da importância em benefícios de ordem rural.

…………………………………………………………………………………………..

Art. 19. Compete aos Estados decretar impostos sôbre:

I – propriedade territorial, exceto a urbana;

II – transmissão de propriedade causa mortis;

III – transmissão de propriedade imobiliária inter vivos e sua incorporação ao Capital de sociedades;

IV – vendas e consignações efetuadas por comerciantes e produtores, inclusive industriais, isenta, porém, a primeira operação do pequeno produtor, conforme o definir a lei estadual;

V – exportação de mercadorias de sua produção para o estrangeiro, até o máximo de cinco por cento ad valorem, vedados quaisquer adicionais;

VI – os atos regulados por lei estadual, os do serviço de sua justiça e os negócios de sua economia.

§ 6º Em casos excepcionais, o Senado Federal poderá autorizar o aumento, por determinado tempo, do impôsto de exportação até o máximo de dez por cento ad valorem“.

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