Comissão parlamentar de inquérito sôbre as atividades da comissão central de preços – Castilho Cabral
Instituto de resseguros do Brasil – Autarquias e sociedades de economia mista – Carlos Medeiros Silva
Governador – Impedimento – Ausência – Substituição temporária – Competência do Poder Legislativo para regulamentar os preceitos constitucionais – Francisco Campos
Governador – Licença para ausentar-se do Estado – Poderes da Assembléia Legislativa para definir impedimentos – Substituição – Renato Barbosa
Falência – Compensação de dívidas – Luís Machado Guimarães

NOTAS E COMENTÁRIOS

Privilégios e imunidades dos organismos internacionais – Hildebrando Accioly
Responsabilidade civil no Código brasileiro do ar – Prescrição da ação – Alcides de Mendonça Lima
Capacidade para testemunharem o testamento cerrado os membros da administração da instituição ou fábrica legatária – Raul Floriano
O conceito de parte no processo – Homero Freire
A revisão judicial e a “Lei Maior” – Edward S. Corwin
As certidões e as comissões de inquérito – Oto Prazeres
Homenagem ao juiz José de Aguiar Dias
Prêmio Teixeira de Freitas
Discurso de agradecimento do Ministro Carlos Maximiliano
Banco do Brasil S.A. – Sua transformação em êmpresa pública – Bilac Pinto

BIBLIOGRAFIA

JURISPRUDÊNCIA

LEGISLAÇÃO

LEIA:

SUMÁRIO: Separação dos poderes. Equilíbrio entre o Legislativo e o Executivo. Infiltração parlamentarista. Origens dos textos nacionais. Espera de atuação das Comissões. Poderes coercitivos. A lei nº 1.579, de 1952. Criação, composição e extinção das Comissões. Conclusões.

Sobre o autor

Rosah Russomano de Mendonça Lima, Professora de Direito Constitucional da Faculdade de Direito de Pelotas, da Universidade do Rio Grande do Sul

DOUTRINA

Comissões Parlamentares de Inquérito

Desde o advento do regime republicano era nosso meio, seguimos o sistema da tripartição de poderes, abandonando, assim, a instituição de um poder neutro que, no império, materializou, sob a denominação Poder Moderador, as idéias de BENJAMIN CONSTANT.

Consagramos, pois, a doutrina que remontando a ARISTÓTELES, se aperfeiçoou, através dos anos, e, aprimorada por HARRINGTON, LOCKE, BOLINBGROKE, atingiu a um clímax na obra de MONTESQUIEU, que, enamorado das grandes lições democráticas da Inglaterra, apontou ao povo de França o caminho criador da Grande Revolução de 1789.

Essa separação ou distinção de poderes, com todo seu complexo sistema de freios e contrapesos, de contrôles recíprocos, emana da realidade de que “todo o homem que detém o poder é levado a dêle abusar, indo até onde encontra limites”, e constitui questão pacífica, unâninemente acolhida pelos Estados que buscam sua própria dignidade.

No entanto, a distinção citada simboliza, apenas, uma divisão interna, um fracionamento íntimo, que nem de leve invalida a unidade do poder estatal em si, reflexo da soberania nacional.

Oriundos da mesma fonte e similares em importância, os três poderes situam-se em plano idêntico, sem que um sobreleve os demais, desempenhando, per se, suas atribuições específicas, interpenetrando-se, quando necessário, e entrosando-se em suave harmonia.

A hipertrofia de um dos poderes, frente aos outros, desvirtuaria o princípio da tripartição, não se coadunaria com a índole do regime consagrado e representaria, em última essência, um desequilíbrio, transitório embora, como são todos aquêles a que a evolução não se pode furtar. Eloqüente, neste sentido, é a lição da própria História.

Ao Poder Legislativo, por meio de uma reação aos erros do antigo regime, em que se multiplicavam as arbitrariedades do Executivo, assegurou-se uma verdadeira supremacia, mesmo em nosso século, frente aos demais poderes.

Não obstante, essa supremacia nada de realmente sólido construiu, para a coletividade. Resultou, pelo contrário, em impedimentos à livre atividade do Executivo, cerceando-lhe a ação necessàriamente enérgica, rápida, eficaz.

Tomou-se, então, rota em sentido oposto e, em detrimento das prerrogativas do Legislativo, aumentaram-se as do Executivo, desdobrando-se as suas atribuições. O sistema, porém, ainda desta feita, não satisfez, pois gerou um Executivo forte, demasiado discricionário, quando não arbitrário.

O Legislativo foi sendo, gradativamente, anulado e, daí, distou um só passo para a irresponsabilidade e para a consagração da ditadura.

A amarga experiência da última hecatombe internacional, no entanto, imprimiu novas direções aos rumos do constitucionalismo e, sem desprestigiar o Legislativo, mas, pelo contrário, lhe reservando o lugar de destaque a que faz jus, tornou o Executivo devidamente fortalecido, nos limites da própria legalidade.

Portanto, por fatalidade da lei das contradições de HEGEL, à tese da supremacia legislativa inicial sucedeu a antítese da supervalorização do Executivo, fundindo-se, finalmente, os contrários, na síntese de uma harmonia legítima entre ambos os poderes que, aliados ao Judiciário, como expressão lídima da soberania nacional, devem, acima de tudo, vigiar pelo bem-estar, pela segurança e pelo progresso da coletividade.

Apesar das transformações tecidas nos domínios do constitucionalismo e das modificações trazidas à supremacia anterior do Legislativo, jamais se poderia invalidar ou diminuir, sequer, a magnitude de suas funções, pela importância vital que as anima e pela grandiosidade que elas encarnam.

São funções que não se limitam, pura e simplesmente, à votação das leis ou à elaboração orçamentária; mas que, pelo contrário, se multiplicam, se desdobram, na aplicação da doutrina dos freios e contrapesos, abrangendo os mais variados setores, a exemplo daquelas atinentes ao julgamento político de determinadas autoridades, das relativas ao direito de interpelação dos ministros de Estado, das referentes ás atividades exercidas pelas

COMISSÕES DE INQUÉRITO

Enquanto êsse direito de interpelação constitui uma infiltração parlamentarista em nossa forma de govêrno presidencial, propiciando interpenetração mais sensível e colaboração mais acentuada, entre Legislativo e Executivo, a prática das Comissões de Inquérito não se apresenta como peculiar ao regime parlamentar, nem ao presidencial, pois que é comum a ambos.

Tal prática, que se efetiva por intermédio do Poder Legislativo, só por êle poderia efetivar-se, pois que, sendo composto de representantes da nação inteira e de todas as unidades federativas, em face de sua própria estruturação, é, dentre os poderes, o mais apto para exercer uma atividade de controle, sôbre o organismo nacional, desenvolvendo uma vigilância infatigável, em prol da moralização administrativa, do aperfeiçoamento de nossas instituições e do bem do nosso próprio povo.

E perquirindo, investigando, devassando o que, de má-fé, se busca ocultar, esclarecendo situações, colhendo subsídios, que se pode ter uma visão panorâmica de variados e relevantes assuntos, que se podem apurar responsabilidades, que se pode, enfim, construindo algo, exercer um controle de efetivas legitimidade e eficácia.

Acentua DUGUIT que “le droit d’enquéte, appartenant aux chambres, est-il incontesté et incontestable. Il est fréquemment exercé. Il derive de cette proposition indiscutable que chaque chambre doit avoir le droit de s’éclairer sur tous les points sur lesquels elle est appelée à statuer et de prendre toutes les mesures propres à lui peemettre d’exercer en parfaite connaissance de cause son pouvoir de contrôle” (“Traité de Droit Constitutionnel”, 2ª ed., t. IV, pág. 391).

E porque se trata, na frase do jurista francês, de um direito inconteste e incontestável, o mesmo é reconhecido, consoante frisávamos acima, pelos mais variados países. Proclamam-no, assim, a Argentina, os Estados Unidos da América do Norte, a Inglaterra. Afirma-o a França. Estabelecem-no a Albânia, Alemanha, Áustria, Bélgica, Itália, Uruguai e além de muitos outros Estados, o nosso Brasil.

Apenas, conforme esclarece COSTA PEREIRA, nesses diversos Estados, as fontes do direito de investigar não são idênticas, mas, pelo contrário, apresentam-se fundamentalmente diversas. Nos três primeiros países citados – Argentina, Estados Unidos e Inglaterra – são de natureza costumeira. Em França, residem em lei ordinária, o que se verifica desde 1914, tanto que, consoante frisa LAFERRIERE, sendo as Comissões de Inquérito um “moyen d’exercer en connaissance de cause leurs attributions, le droit des assemblées de nommer des commissions d’enquête leur appartient sans que la constitution ait besoin de le spécifier. Il dérive naturelement de l’idée, que chaque assemblée doit pouvoir s’éclairer sur fes questions sur lesquelles elle est appelée à statuer” (“Manuel de Droit Constitutionnel”, 2º volume, pág. 1.091).

Nos demais países e, dentre êstes, no Brasil, repousam essas fontes, finalmente, na própria Constituição (cf. “Comissões Parlamentares de Inquérito”, pág. 39).

O Brasil, pois, consagrou o direito de investigar no texto de sua Lei Suprema, à semelhança dos Estados que preferiram essa técnica. Já a Alemanha, em sua Constituição de Weimar, de 1919, firmara o princípio, em seu art. 34. Comentando êsse texto, OTTMAR BUHELER esclarecia que, “Dada la forma que se ha dado a esta institución, copiada de otras instituciones inglesas, conviene fijar en que basta la petición de una quinta parte de los miembros del Reichstag para que se ponga en práctica en un caso concreto. Con ello resulta apropiada no solo para su utilización en una lucha entre el Gobierno y el Reichstag, sino también como arma de combate de una minoria” (“La Constitución Alemana de 1919”, trad. espanhola, pág. 64). Entretanto, apesar da fôrça que a Lei Fundamental outorgou a tais coletividades, estatuindo, por exemplo, que tribunais e autoridades administrativas se achavam obrigadas a obedecer às Comissões, quando seu auxílio fosse requerido para verificar as provas, sendo mesmo as autoridades, em face de seu requerimento, obrigadas a exibir os documentos oficiais, apesar dessa fôrça, dizíamos, se deixou bem frisante que nenhuma medida, nenhuma providência, mesmo urgentes, justificariam a inviolabilidade da correspondência postal, telegráfica ou telefônica. Tal disposição restritiva, pelos benefícios que deve ter espargido, transmitiu-se, por sinal, à Constituição vigente da Alemanha Ocidental (art. 44).

Conforme acentuávamos, também a Áustria fixou o direito de investigar, em sua Constituição de 1920, art. 53. Igualmente a Bélgica, em sua Constituição de 1831, art. 40, já o estatuíra e o mesmo caminho seguiram a Albânia, na Constituição de 1940, art. 48; a Bulgária, na Constituição de 1947, art. 82; a Hungria, na Constituição de 1949, art. 17; a Itália, na Constituição de 1947, art. 82; o Uruguai, na Constituição de 1951, art. 120, e o Brasil, na Constituição vigente, em seu art. 53.

O princípio exarado em nosso texto constitucional refletiu-se na elaboração das Constituições estaduais, a exemplo da nossa, do Estado do Rio Grande do Sul, incorporando-se à mesma, por fôrça do art. 39.

O direito de inquirir, portanto, entre nós, não emana, pura e simplesmente, do costume, nem apresenta uma natureza meramente legal, que o deixaria entregue às injunções da legislação ordinária; mas, pelo contrário, acha-se incluído em nossa Lei Fundamental. Embora não haja sido, em última análise, concebido de maneira mais extensa do que em outros Estados, que não o estratificaram em suas Constituições, essa estratificação, indubitàvelmente, infunde-lhe uma estabilidade mais sensível, que lhe não poderiam garantir as mutações das leis ordinárias em geral.

SINÓPSE HISTÓRICA NO BRASIL

Se, entretanto, reconhecemos o direito de investigar e consagramos as Comissões de Inquérito no texto constitucional, cumpre notar que nem sempre tal reconhecimento e tal consagração se fizeram sentir em nosso meio.

Pelo contrário, a Constituição de 1891, a respeito, omitiu qualquer referência. As Comissões de Inquérito passaram-lhe despercebidas. Em face da própria situação vigente, as investigações do Congresso foram escassas, quase não se realizaram. E, sobretudo, “êsse recurso, por vêzes empregado, mas dèbilmente, nunca atingiu as mais altas autoridades; nem mesmo as autoridades menos poderosas: o Executivo estava inteiramente resguardado de qualquer inquérito compulsório por parte do Legislativo” (COSTA PEREIRA, ob. cit., pág. 147).

O fato de se relegar, então, o poder de investigar, peculiar ao Congresso Nacional, a um plano secundário, justificava-se em face da posição do Legislativo, àquela época, frente ao Executivo. Êste, em conseqüência, sobretudo, das fraudes eleitorais e do sistema da verificação das eleições e reconhecimento dos poderes dos membros das assembléias políticas pelo próprio órgão, exercia, sôbre aquêle, a chamada intervenção branca, em prejuízo da sua independência.

As vicissitudes do sistema eleitoral, entretanto, foram sanadas, por fôrça do Cód. Eleitoral de 1932 e graças a uma compreensão mais acentuada ao povo, quanto aos seus próprios deveres. A independência do Legislativo pôde, pois, gradativamente, firmar-se, com o acréscimo de garantias, de atribuições e de medidas moralizadoras que se lhe concederam.

Tratou-se, então, pela vez primeira, em nossa história constitucional, na Constituinte de 1934, das Comissões Parlamentares de Inquérito.

Suas origens, que remontavam ao passado distante da Inglaterra, foram estudadas pelo nosso legislador. Sua necessidade apresentou-se como inelutável. Sua utilidade transpareceu com inegável evidência. E a Constituição de 1934, no artigo 38, dispôs, especialmente, sabre o assunto, fixando que

“A Câmara dos Deputados criará comissões de inquérito sôbre fato determinado, sempre que o requerer a têrça parte, pelo menos, dos seus membros.

Parág. único. Aplicam-se a tais inquéritos as normas de processo penal, indicadas no Regimento Interno”.

E o art. 92, em seu § 1º, VI, dava, à Seção Permanente do Senado Federal, o direito de “criar comissões de inquérito sôbre fatos determinados, observando o parág. único do art. 36”.

A restrição, feita ao Senado, per se, não propiciava justificativas e foi, mesmo, alvo de acerbas criticas de PONTES DE MIRANDA. Encontrava explicação relativa, talvez, no fato de que, nos Estados Unidos e na Argentina, nos primórdios da aplicação do direito de investigar, a Câmara dos Deputados se imiscuía mais no assunto, revelava uma tendência maior, uma vocação mais acentuada. para inquirir, controlar, esclarecer. Não obstante, posteriormente, o Senado Federal também passou a interessar-se por semelhante matéria e. até, a sobrelevar-se, em face de suas múltiplas atividades de perquirição, frente à Câmara baixa.

Entretanto, o legislador-constituinte de 1934 deteve-se, parece, na primeira fase de aplicação das Comissões de Inquérito, naqueles Estados. E as conferiu à Câmara dos Deputados, desligando, quase integralmente, o Senado de semelhantes atribuições e afastando-o, em proporção acentuada, das salutares missões investigadoras. Isto porque, consoante vimos pelo próprio texto constitucional citado, o Senado Federal, por si mesmo, não poderia investigar. Negou-se, assim, a prerrogativa ao órgão, encarado em sua plenitude. Cerceou-se sua iniciativa, mas, paradoxalmente, a uma parcela sua, ao próprio órgão fragmentado e representado em sua Seção Permanente, concedeu-se o direito de criação das Comissões de Inquérito.

O constituinte de 1946 compreendeu a magnitude do problema e a escassa lógica da solução parcial que lhe dera a Lei Básica de 1934.

Não faltaram opiniões, entretanto, que procuraram banir, do texto constitucional, o dispositivo atinente às Comissões de Inquérito. ALIOMAR BALEEIRO, além de outros congressistas, por exemplo, tentou evitar que, num artigo da Constituição, se tornasse a consubstanciar o direito de criar tais coletividades. Argumentava, então, ser “inteiramente supérflua a disposição, porque, no desempenho de suas funções, ambas as Câmaras podem recorrer aos inquéritos sôbre quaisquer fatos, determinados ou não, assim como a todo e qualquer meio idôneo, que lhe não seja vedado por cláusula expressa ou implícita da Constituição. Pouco importa que disposição análoga houvesse figurado na Constituição de 1934: não era menos supérflua, nem a única, a merecer essa qualificação naquela Carta de longo curso e curta vida. Tais Comissões de Inquérito sempre foram criadas pelas Câmaras inglêsas e norte-americanas, com poderes tão grandes que podem trazer compulsòriamente à sua presença, prender e fazer punir por desacato, perante a Côrte de Justiça de Colúmbia, os indivíduos recalcitrantes. Nenhum dispositivo constitucional ou emenda à Constituição, entretanto, se julgou necessário para esse fim” (“Andaímes da Constituição”, páginas 135-136).

Não obstante, essa opinião, que traduzia o pensamento da Subcomissão, não foi acatada.

Preferiu-se seguir a trilha rasgada pela Constituição de 1934. Encararam-se os exemplos de outros povos, que também condensaram o poder de contrôle em suas Constituições. E fixou-se, assim, em nosso estatuto fundamental de 1948, o direito de criar Comissões de Inquérito. Sobretudo, ampliou-se, então, êsse direito, porquanto, conforme acentuávamos acima, não poderia satisfazer a solução até certo ponto unilateral da Constituição de 1934. Daí o art. 53 da Constituição vigente, que diz expressamente:

“A Câmara dos Deputados e o Senado Federal criarão comissões de inquérito sôbre fato determinado, sempre que o requerer um têrço de seus membros.

Parág. único. Na organização dessas comissões se observará o critério estabelecido no parág. único do artigo 40”.

Câmara e Senado, pois, situaram-se no mesmo plano de igualdade, no atinente a tais atribuições, A um e outro ramo do Congresso outorgou-se a relevante função que, devidamente exercida, prestigiando o Legislativo, pode aprimorar nossas instituições e propiciar o bem, a tranqüilidade pública, a moral, enfim.

SUA ESFERA DE APLICAÇÃO

As atividades das Comissões de Inquérito, em seus primórdios, ficavam compreendidas dentro de certos limites restritos, incidindo, principalmente, sôbre as medidas da administração que suscitassem dúvidas, relativas à sua legalidade. Consoante ensina MAXIMILIANO, porém, “cessou semelhante limitação nos países donde adveio a medida. Além do objetivo do contrôle pode a criação das Comissões visar à colheita do material para algum projeto de lei ou resolução” (“Comentários à Constituição Brasileira de 1946”, 4ª ed. vol. II, pág. 79).

Também ALIOMAR BALEEIRO frisa que: “o Inquérito não é só no sentido de apurar a responsabilidade, senão ainda visa a investigar fatos de ordem sociológica e econômica” (apud JOSÉ DUARTE, “A Constituição Brasileira”, vol. 2º, página 90).

As limitações iniciais, pois, foram sendo, a pouco e pouco, distendidas, até atingirem a realidade de nossos dias.

COSTA PEREIRA que, entre nós, estudou longamente o assunto, dedicando-lhe interessante monografia, acentua que sua investigações podem ser encaradas sob vários aspectos. Apresentam-se, assim, como internas e externas. São internas, quando se referem à punição dos membros do Congresso, à defesa de suas imunidades e, até, ao reconhecimento dos representantes, o que, entre nós, não se pode verificar, considerando-se que a matéria foi deslocada para a esfera da Justiça Eleitoral, desde 1932. São externas quando têm, como objetivo, os Poderes Executivo e Judiciário, quando visam a certas matérias que pertencem à competência dos Estados e, finalmente, quando podem atingir, indiretamente embora, relações de ordem privada (cf. ob. cit., pág. 70).

É esse próprio autor quem, citando GALLOWAY, relembra que os inquéritos pertinentes ao Executivo “são, por tôda a parte, considerados como legítimo exercício do Poder Legislativo. Eles constituem òbviamente um meio de controlar “a orientação política e a ação do Executivo”.

Nessa esfera, pois, movimentam-se amplamente as Comissões de Inquérito, quer quando se trate de legislar sôbre matéria de sua competência, o que pressupõe, naturalmente, investigações por vêzes profundas, para plena consciência da elaboração legislativa; quer quando se trate de investigações que se entrelacem com matéria financeira; quer quando se trate de pôr em movimento o complicado mecanismo do impeachment, etc.

No atinente ao Poder Judiciário, também o Congresso pode exercer suas investigações, v. g., por intermédio de um de seus ramos, exatamente o Senado, considerando-se que é êle que se transforma em tribunal, quando julga os crimes de responsabilidade dos ministros do Supremo Tribunal Federal e que, portanto, antecipando êsses julgamentos, dele usufruir de tôdas as prerrogativas que lhe outorguem um conhecimento claro das questões.

Quanto às matérias relativas à competência dos Estados, deve-se considerar a sua autonomia, elemento característico do sistema federativo. As atividades das Comissões Parlamentares de Inquérito, em conexão com tais matérias, seriam, em última análise, um atentado a essa autonomia. No entanto, ela não persiste sempre integral, intangível, inatacável. É preceito elementar que a intervenção federal nos Estados, nos casos expressos que a Constituição consagra e, exatamente, em situações excepcionais, constitui um instituto indispensável à manutenção da própria Federação, impedindo que os Estados se rebelem contra a norma federal de ação, evitando que se propaguem o caos, a desagregação, o desentrelaçamento das diversas unidades, subtraindo, enfim, à própria ruína a forma de Estado instituída e consagrada. Se, pois, o govêrno federal pode o mais, evidentemente, poderá o menos, sendo-lhe facultado esclarecer, por meio das Comissões de Inquérito, a situação duvidosa; tomar as providências indispensáveis: verificar a veracidade ou a inverdade dos fatos e, por fim, pronunciar-se, com pleno conhecimento de causa, sôbre a conveniência ou inconveniência da medida interventiva. Com a atuação das Comissões de Inquérito, que só de muito longe ferem a autonomia estadual, poder-se-á evitar a medida última e drástica, consubstanciada na intervenção.

Nem outro é o pensamento de COSTA PEREIRA, quando acentua: “Parece-nos que, com exceção dos casos previstos no art. 7º, inciso V, em todos os outros o Congresso poderá nomear Comissões de Inquérito, a fim de obter informações para decidir sôbre a conveniência, oportunidade ou legalidade da intervenção. Não nos ocorre qualquer argumento ponderável que se pudesse opor a essa conclusão. Se o Congresso pode suspender a autonomia do Estado, medida de excepcional gravidade, é óbvio que poderá tomar as providências necessárias para melhor informar-se sôbre o cabimento dessa providência” (ob. cit. pág. 87).

Finalmente, temos as Comissões de Inquérito que visam a investigar relações de ordem privada. Aí, sobretudo, dever-se-ão tomar precauções sem conta, sem perder de vista a lição de MAXIMILIANO, quando estabelece que: “As Comissões visam ao interêsse geral e à coleta de dados para contrôle e reforma; não tratam de negócios ou situações individuais, de casos concretos; porquanto êstes se incluem na tarefa da administração e da Justiça” (ob. cit., pág. 80).

Não se pode, entretanto, o que é evidente, considerar como inquirição sôbre assunto particular aquela que, sendo dirigida, digamos, contra uma repartição estatal, acidentalmente, durante seu curso, apanha em suas rêdes um particular qualquer, cuja responsabilidade esteja envolvida no caso. Essa espécie de inquirição, pois, justifica-se por si própria e não se amolda à idéia de investigação sôbre assunto particular, assim como à mesma também não se adapta o fato de um particular qualquer ser intimado a vir prestar seu depoimento, que, assim se espera, esclarecerá essa ou aquela dúvida.

Nesses casos citados, pois, podem amplamente agir as Comissões de Inquérito.

Vasto, conseqüentemente, é o plano em que, de modo geral, se movimentam essas Comissões, o que não invalida, entretanto, limitações razoáveis que se imponham às suas atividades.

Dessa extensão, é garantia insofismável o próprio texto constitucional, pois que dêle decorre a prerrogativa expressa, conferida à Câmara e ao Senado Federal, de criar suas Comissões de Inquérito “sôbre fato determinado”. Na lição de PONTES, fato determinado é todo aquêle que se integra na vida constitucional do país, sôbre o qual se devam inteirar os ramos do Congresso Nacional, podendo, naturalmente, tomar tôdas as providências necessárias (cf. “Comentários à Constituição Brasileira de 1946”, 2° vol., pág. 45).

Tendo-se em vista, exatamente, as diversas atribuições do Congresso Nacional, em seu conjunto, ou por meio de uma de suas Casas; a sua competência legislativa em sentido material e formal; a sua posição como controlador da vida financeira do Estado; a sua situação de tomador de contas do presidente da República; as suas atribuições em matérias que se projetam à órbita internacional; as suas prerrogativas frente à autonomia estadual; a sua competência de julgar o chefe do Executivo, ministros de Estado e os nossos mais altos magistrados, nos crimes de responsabilidade; enfim, suas atividades complexas, variadas, polimorfas, logo se depreende a multiplicidade de setores que são suscetíveis de sentir, sempre que necessário, a pressão controladora das Comissões de Inquérito.

SEUS PODERES COERCITIVOS

A faculdade outorgada ao Congresso Nacional, relativa à criação das Comissões de Inquérito, no entanto, pouco valeria se, a tais coletividades, não se concedessem meios coercitivos para fazer valer sua autoridade e, finalmente, concretizar seus objetivos.

Se uma pessoa pertencente, digamos, a uma entidade qualquer, que estivesse sendo alvo de investigação, se furtasse à mesma, ou lhe levantasse óbices; se uma testemunha, que fôsse intimada, e cujo depoimento se considerasse imprescindível, não comparecesse, sem motivo justificado, e se, contra essas pessoas, não se pudesse fazer cair a punição correlata, a Comissão ficaria prejudicada em suas atividades e ferida em seu próprio prestígio. O mesmo sucederia se determinado indivíduo furtasse à sua investigação, impunemente, certos papéis, certos documentos, certos relatórios, indispensáveis à consecução de seu desiderato.

Os poderes compulsórios, pois, que se outorgam às Comissões de Inquérito, são de sensível relêvo, para o exercício de suas atribuições e consolidação de seu renome. Reconhecendo sua imprescindibilidade, acataram-nos a secular Inglaterra, os Estados Unidos, a França e, dentre outros países, o nosso Brasil.

Em verdade, situações peculiares podem apresentar-se, como, por exemplo, aquela focada pelo insigne PONTES DE MIRANDA: o caso em que, durante as investigações, procedidas por uma determinada Comissão, autoridades, que estivessem sendo inquiridas, se rebelassem a esclarecer os pontos duvidosos, a contestar o que se lhes indagava, a divulgar os assuntos sôbre os quais se deveria espargir luz, sob a alegação de que, se assim o fizessem, estariam, automaticamente, comprometendo os interêsses da União, dos Estados-membros ou dos Municípios.

Entretanto, os juristas, que êsse insigne constitucionalista arrola, no sentido de dar solução à hipótese formulada, dividem-se em opiniões antagônicas, que se situam em posições diametralmente opostas, pois que, enquanto alguns, categòricamente, negam às autoridades o direito de rebelar-se, de não se curvar às insistências da Comissão, outras lhes atribuem, expressamente, essa prerrogativa, facultando-lhes o silêncio quando, em suas consciências, êste fôra aconselhável ao bem do próprio Estado (cf. 2° vol., pág. 47).

Já MAXIMILIANO, entretanto, comentando o texto constitucional vigente, acentua, de maneira expressa, que: “Administração e tribunais prestam todo o auxílio e esclarecimentos necessários à realização da tarefa das coletividades referidas, a critério destas, que têm a situação de verdadeiras autoridades superiores. Testemunhas e peritos requisitados são obrigados a comparecer e prestar sua colaboração ” (ob. cit., vol. 2°, pág. 80).

Esse emérito autor, pois, situa-se na corrente favorável à obrigatoriedade do depoimento.

Se essa obrigatoriedade não existisse, em verdade, cobrir-se-ia a administração com espêsso véu, tôda a vez em que, baseada num critério subjetivo, a autoridade inquirida julgasse, com o recusar-se a contestar, estar resguardando interêsses estatais. Essa atitude arbitrária, entretanto, não se revestiria de tal característica se, por exemplo, se tratasse de um segrêdo imposto à administração e que não devesse, em caso algum, ser por esta violado, como também, segundo frisa COSTA PEREIRA, se se tratasse de investigações pertinentes ao Executivo, “nos casos em que a Constituição lhe confere poderes discricionários” (ob. cit., pág. 140).

SUA REGULAMENTAÇÃO LEGAL

As dúvidas que, entre nós, se poderiam levantar, em tôrno das Comissões de Inquérito e de seu funcionamento, decorrentes de interpretações diversas do texto constitucional, acham-se, atualmente, esbatidas, pois que o assunto pertinente a tais entidades já se encontra devidamente regulado, por fôrça da lei nº 1.579, de 18 de março de 1952, que dispôs sôbre as mesmas, desdobrando-se em sete artigos (“Diário Oficial” da União, de 21 de março de 1952; REVISTA FORENSE, vol. 141, pág. 565).

Essa lei, consubstanciando, em seu texto, as tendências universais que animam as Comissões de Inquérito, imprimiu às mesmas marcante relevância. Deu-lhes, expressamente, competência para determinar as diligências precisas; para requerer a convocação dos ministros de Estado; para tomar o depoimento de autoridades federais, estaduais ou municipais, quaisquer que sejam elas; para ouvir os indiciados; para inquirir testemunhas, sob compromisso; para requisitar, de repartições públicas e entidades autárquicas, informações e documentos necessários. E, para um cabal desempenho de suas funções, outorgou-lhes o poder de se deslocar, de se transportar para onde necessário fôr, a fim de buscar os esclarecimentos visados.

Mais do que tudo, porém, concedeu-lhes poderes compulsórios, de sorte que se a testemunha deixar de comparecer, sem justificação, será aplicado o art. 218 do Cód. de Proc. Penal, e o juiz criminal, da localidade em que reside ou se encontre, poderá, a seu turno, requisitar à autoridade policial a sua apresentação ou, então, determinar sua condução por oficial de justiça, quando, se necessário será solicitada a fôrça pública.

A lei citada, entretanto, vai além, e configura como crime qualquer empecilho, traduzido em violência, ou em ameaça, ou em meras assuadas, que se levantem ao funcionamento da Comissão ou às atividades de seus membros, individualmente considerados; bem como as afirmações falsas, a negação da verdade ou o silêncio sôbre esta, emanados da testemunha, do perito, do tradutor ou do intérprete. Recairão sôbre os autores dos primeiros atentados e dos segundos, respectivamente, as penas do Cód. Penal exaradas nos seus arts. 329 e 342.

Sôbre a falibilidade humana, pois, que poderia levar os interessados em coarctar a atividade das Comissões ao retraimento, à omissão prejudicial; que os poderia incentivar à prática de violências e à implantação da desordem; que os poderia conduzir à mentira ou à ocultação da verdade, pelo silêncio culposo, o legislador ergueu, com a fôrça de sua autoridade, em favor da ordem e da moralização administrativa, a possibilidade da imposição de penas. Por si própria, essa possibilidade, atuando num sentido profilático, ocasionará bem menores oportunidades de que aquela imposição se metamorfose em realidade.

A lei vigente, afinal, estabelece que o processo e a instrução dos inquéritos obedecerão ao que prescreve esta lei e, no que lhes fôr aplicável, às normas de processo penal (art. 6º).

A Constituição de 1934, por sinal, expressamente, determinara que os inquéritos deveriam obedecer às normas do processo penal, indicadas no Regimento Interno. Com o silêncio da Constituição de 1946, a respeito, entendeu-se, então, que, enquanto a competência das Comissões, àquela época, ficava cingida à matéria penal, na atualidade não havia mais lugar para limitações. TEMÍSTOCLES CAVALCANTI acentuava que: “A nova redação se nos afigura bem mais ampla, permitindo, como ocorre em outros países, que o Congresso exerça, em tôda a sua plenitude, sua missão constitucional” (“A Constituição Federal Comentada”, 2° vol., pág. 73).

O legislador ordinário, não obstante, optou, de certo modo, pelo sistema preconizado pela Constituição de 1934, na referencia expressa às normas de processo penal. Dificilmente, pela própria natureza das atividades das Comissões e pelas finalidades do inquérito, o procedimento poderia escapar às normas do processo penal. Entretanto, pode acontecer que determinado caso exija procedimento civil. Nesta hipótese, empregam-se as normas do processo civil, subsidiàriamente, pois o artigo 6º da lei citada manda apenas utilizar, no que fôr aplicável, as normas de processo penal.

CRITÉRIOS DE SUA CRIAÇÃO, COMPOSIÇÃO E EXTINÇÃO

As Comissões de Inquérito não se organizam, pura e simplesmente, pela vontade de alguns congressistas, o que seria superpor a vontade de um pequeno grupo de representantes à vontade da maioria.

Exigiu, assim, o texto constitucional que requeira a criação da Comissão, que se tem em vista instituir, no mínimo, um têrço dos membros de uma ou de outra Casa. Essa parcela da representação será, assim, per se, suficiente para provocar, de maneira automática, a criação da Comissão, o que um número inferior de representantes, conforme dizíamos, não seria capaz de produzir. Se, entretanto, a vontade de um terço dos membros de cada Casa do Congresso prevalece de forma tão profunda, a ponto de decorrer da mesma a criação espontânea da Comissão, nada poderia, dentro dos mais salutares princípios, impedir que um ou alguns deputados sugerissem sua criação e que, dessa sugestão, adviesse a criação solicitada, desde que aquela houvesse sido aprovada em plenário. Um conjunto de representantes pois, que não atingisse ao todo a têrça parte aos componentes de um dos ramos do Congresso Nacional não poderia, automàticamente, por meio de um requerimento, formar uma Comissão de Inquérito; mas poderia sugerir, requerer a criação e provocar, assim, o pronunciamento dos representantes considerados em bloco, valendo, então, favorável ou desfavoravelmente à sua pretensão, a opinião da maioria.

Os cuidados tomados neste sentido são profundamente justos, compatíveis com o regime democrático e, sobretudo, essencialmente humanos. Se assim não fôsse, sob o rótulo do Poder Legislativo, sob o seu prestígio e sob o seu renome, compor-se-iam coletividades cujos objetivos poderiam não se harmonizar com os legítimos interêsses da sociedade em geral, mas, sim, se poderiam coadunar com interêsses de ordem pessoal, com sentimentos de vingança ou intuitos de perseguição.

Finalizando discussões doutrinárias que se digladiavam a respeito, defendendo uns o ponto de vista consubstanciado no raciocínio acima expendido e outros preferindo conclusão diversa, a atual lei que citamos, de 18 de março de 1952, e que definiu os poderes das Comissões, acentuou, expressamente, no parág. único de seu art. 1°, numa preferência pela primeira corrente, que a criação das Comissões Parlamentares de Inquérito, uma vez que não tenha sido determinada pelo terço da totalidade dos membros da Câmara ou do Senado, dependerá de deliberação plenária.

Nas Comissões que, normalmente, se integram no Poder Legislativo, quais sejam as permanentes e as especiais, sempre se procurou incluir as minorias, a fim de que nelas, senão total, ao menos satisfatòriamente, pulsassem as mais variadas correntes de opinião.

Essa inclusão, porém, processava-se por fôrça do Regimento Interno. Já a Constituição de 1934, entretanto, a garantiu, pois que determinou, quanto possível, em tôdas as Comissões, a representação proporcional das correntes de opinião definidas na Câmara dos Deputados, acentuando dever essa representação efetivar-se por dispositivo de seu Regimento Interno.

A Constituição vigente, a seu turno, dispôs, expressamente, no parág. único do art. 40, que

“Na constituição das comissões, assegurar-se-á, tanto quanto possível, a representação proporcional dos partidos nacionais que participem da respectiva Câmara”.

Emprestou, pois, ainda uma vez, ao princípio, o prestígio do texto fundamental, omitindo referências ao Regimento Interno. E o considerou, ainda, como taxativo, pois não fixou a representação para quando fôsse possível. Disse-o, categòricamente, que a representação seria assegurada tanto quanto possível, preceito, aliás, que comporta certa flexibilidade, justa em si mesma, porquanto se, numa Comissão, há menor número de membros do que partidos, não será de exigir-se uma proporcionalidade absolutamente exata. PONTES DE MIRANDA o confirma, dizendo: “Se a comissão tem sete membros, ou três, e oito, ou quatro, são os partidos, a representação de sete, ou de três, foi tanto quanto possível” (ob. cit., 2º vol., página 24).

Só é de exigir-se, porém, a proporcionalidade relativamente aos partidos nacionais que se achem participando da Câmara ou do Senado Federal. E a sua representação proporcional que se assegura expressamente. Sendo assim, se houver divergências, que, se processando nos âmbitos local ou regional, produzam fações, fragmentações partidárias, a essas fações, a essas fragmentações, não se estenderá o princípio. Êle recobre, apenas, os partidos de âmbito nacional.

No entanto, não só as Comissões que, via de regra, se acham incluídas na Câmara dos Deputados e no Senado Federal, como as permanentes e as especiais, se acham protegidas pela determinação constitucional. Pelo contrário, essa proteção se amplia e vai abranger, igualmente, as Comissões de Inquérito criadas por um ou outro ramo do Congresso Nacional. É expresso, a respeito, o parág. único do artigo 53, ao rezar que, em sua organização, deverá ser observado o critério fixado no parág. único do art. 40, que, exatamente, garante a representação proporcional, no selo das Comissões, dos partidos nacionais.

As Comissões de Inquérito são criadas, no entanto, por meio de representantes que têm seu mandato com duração predeterminada. Extinto êste, aquelas não poderão prosseguir em suas atividades. Desaparecida a causa, também se devem diluir os efeitos. MAXIMILIANO, citando GIESE e traduzindo êsse princípio geral, frisa que “a atividade da Comissão de Inquérito termina quando finda o mandato geral da Câmara que a instituiu” (ob. cit., pág. 81).

A lei ordinária vigente, porém, que regulamentou a matéria, foi, ainda, mais precisa. E determinou que, de modo geral, as atribuições das Comissões de Inquérito devem acabar no momento em que se extingue a sessão legislativa. Considerou, entretanto, os motivos imperiosos que pudessem impor que essa extinção não se devesse processar tão prontamente. Nesses casos, suas atividades poderão prorrogar-se por tôda a legislatura. Tal prorrogação, porém, não se opera automàticamente; mas, sim, depende de deliberação expressa, que, naturalmente, deverá emanar da Câmara respectiva.

CONCLUSÕES

As Comissões de Inquérito ao findar suas investigações, não proferem sentença, no sentido jurídico-processual. A decisão, que delas emana, consoante doutrinam os constitucionalistas, constitui decisão considerada como tal, apenas, sob o sentido lógico e, pois, representa uma conclusão que, naturalmente, irá esclarecer, informar, nortear os ramos do Congresso Nacional, em suas resoluções finais. Estas, pois, em última análise, se estruturarão naquela, o que, de maneira transparente, revela a importância das atividades das Comissões.

Seus altos objetivos e sua atuação construtiva são incontestáveis. Constituem um instrumento poderoso do Legislativo, não só quando se efetivam e entram em atividade, mas, também, quando, frente ao mundo administrativo, sem se materializar, exercem uma ação de catálise.

Sobretudo no regime presidencialista, em que se sente uma distinção mais acentuada de poderes, em que o Congresso Nacional não tem competência para acarretar a queda de ministérios, sua atuação avulta e se multiplica em utilidade, não cabendo, dentro da forma de govêrno citado, as críticas que se argúem contra as mesmas, dentro do regime parlamentarista, a exemplo daquela expendida por BARTHÉLEMY-DUEZ, quando acentuam que: “L’enqucte est un mode de contrôle très rarement employé et c’est facile à comprendre: se, en effet, elle porte sur les actes d’un Gouvernement en fonctions, celui-ci donne immédiatament sa démission et l’enquête perd son intérêt; si elle porte sur un Gouvernement déjà démissionnaire, elle n’a qu’un intérêt rétrospectif et les Chambres ne font pas d’histoire” (“Traite Elémentaire de Droit Constitutionnel”, página 608).

Não se pode contestar, entretanto, por falta de argumentos razoáveis e pela lição eloqüente que nos dão os demais Estados, através das décadas, o quanto, de um modo geral, mesmo no regime parlamentar representam, em eficiência, em moralização, os trabalhos de tais coletividades. Não menos verdade porém, é que sua criação deverá ser condicionada a exigências legítimas, sem atingir, jamais, os limites do exagêro; que não deverá ser utilizada a mancheias, para todos e quaisquer casos, que possam encontrar outras vias de solução menos tumultuosas; que não deverá, enfim, ser empregada como panacéia para todos os males, porquanto, aí, teríamos resultados inversos.

Não obstante, hodiernamente, entre nós, o Congresso Nacional tem multiplicado a criação das Comissões de Inquérito, esquecendo a lição de DUVERGER, quando lembra que seus objetivos não podem ser desvirtuados, sob pena de se propiciar o gradativo enfraquecimento dessas coletividades. Se constituídas, como são na maior parte das vêzes, sob a pressão da opinião pública, quando vem à tona um escândalo qualquer, durante largos tempos: prolongam-se os debates, sucedem-se as investigações, ininterruptamente, exaustivamente e, afinal, se termina entre o cansaço, a indiferença, o desinterêsse, sem que nem de longe se tenham obtido conclusões precisas (cf. “Manuel de Droit Constitutionnel et de Science Politique”, 5ª ed., pág. 377).

O Poder Legislativo, pois, detém poderosa arma, de lâmina afiada, cortante e incisiva, que poderá atuar benèficamente, pela simples presença, e que poderá, ao mesmo tempo, entrar em ação, imiscuindo-se nos mais variados setores, rompendo as tramas da administração, destroçando os ardis do Executivo. Mas que, apresentando dois gumes, poderá, se utilizada impensada e arbitràriamente, fazer, de modo improfícuo, – e, talvez, em prejuízo real para a coletividade, – desajustar a máquina administrativa, perturbar a serenidade de nossas instituições e, sobretudo, comprometer o próprio prestígio do Congresso Nacional.

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