A crise do federalismo

SUMÁRIO: Em marcha a centralização progressiva. Evolução do regime norte-americano. A idéia federativa no Brasil. As causas do crescimento do poder central. Vantagens e desvantagens da centralização. Alguns exemplos de subversão das relações entre a União e os Estados. Conclusão.

* Ouvimos aqui três magníficas exposições sôbre a crise do federalismo, considerada sobretudo no Brasil: duas do Prof. HERMES LIMA e uma do Dr. CARLOS MEDEIROS SILVA. O Prof. HERMES LIMA abordou o problema do ponto de vista político, procurando explicar a marcha do Brasil para o regime unitário como uma necessidade, uma contingência da sua situação econômica e como um imperativo para a solução dos seus problemas básicos, assim no Império, como na República. Colocou-se o ilustre conselheiro sob o ângulo de considerar que essa evolução é benfazeja, entendendo que o federalismo é um regime obsoleto. O Dr. CARLOS MEDEIROS SILVA deu apenas um testemunho sôbre a vocação unitária do Brasil, procurando mostrar que aspiração difusa, de ordem ideológica, em prol do federalismo, nunca correspondeu realmente a uma estrutura política destinada a fazer florescer o regime federal entre nós. Nisto identificou uma realidade que temos diante de nós, e que oferece problemas angustiantes.

A centralização progressiva para a qual o Brasil marcha acarreta realmente um estado de perturbação em todos os seus movimentos, não só políticos como econômicos, e afeta todo o seu esfôrço criador. Se há uma idéia fixa, vigorosa, que orienta a evolução política do Brasil, essa idéia é a da federação. No entanto, subitamente, o país se defronta com uma situação de centralização crescente, que se aponta como fatalidade, porque tôdas as reformas tendentes a minorar ou deter essa marcha centrípeta se mostraram ineficazes. De minha parte, conservo-me muito perturbado diante do problema e me atrevo a abordá-lo exatamente para suscitar novo debate, porque a questão é da maior transcendência, de natureza realmente básica.

Vemos que as dificuldades se acumulam nessa progressão centralizadora e que o Brasil está sendo manietado no seu desenvolvimento, e sobretudo não dispõe dos recursos, do poder criador, dos meios necessários para conciliar essa tendência, digamos fatalista, da sua marcha centralizadora, com a solução de questões e problemas fundamentais que êle tem de enfrentar. O exame do fenômeno tem plena atualidade no Brasil, como em outras federações, porque o fenômeno da crise federalista é universal. E a propósito vale recordar a palavra de WILSON a respeito dos Estados Unidos: “as relações entre a União e os Estados constituem um ponto cardeal do sistema constitucional americano”.

Pode-se assinalar a diferenciação dos pontos de vista, dos critérios ou das opiniões no encarar o problema, confrontando dois pronunciamentos de escritores políticos da mais alta categoria, que escreveram, em épocas diversas, sôbre os Estados Unidos – país-modêlo do moderno regime federalista do mundo. TOCQUEVILLE, nos meados do século passado, dizia sôbre a democracia nos Estados Unidos e seu regime federalista o seguinte:

“Sou de opinião que uma administração central é própria apenas para entorpecer a nação em que ela existe, porque reduz incessantemente o espírito local. Se bem que uma administração, dessa natureza possa utilizar em conjunto num determinado momento todos os recursos disponíveis de um povo, ela sacrifica ou prejudica tais recursos. Ela pode assegurar uma vitória numa hora de luta, porém gradualmente relaxa as fibras dos músculos. Pode ajudar admiràvelmente a grandeza transitória de um homem, mas não a prosperidade durável de uma nação”.

Obsoletismo do regime federal

Coteje-se êste ponto de vista com o de HAROLD LASKI, que escreveu um artigo famoso, em 1939, sôbre o obsoletismo do regime federal, e no qual condenava radicalmente êsse sistema como ineficaz e absolutamente impróprio para enfrentar o capitalismo gigante que esmaga as pequenas unidades políticas. Filiava então a crise do federalismo à impossibilidade de sobreviverem as pequenas unidades políticas locais em face das gigantescas emprêsas econômicas privadas, que passaram a ter influência, decisiva, inclusive na vida política.

Em livro mais recente – “The American Democracy” – confirma LASKI o mesmo diagnóstico, diante da experiência que se desenvolveu nos Estados Unidos, acentuadamente em virtude da guerra e dos poderes que então se concentraram nas mãos da União. Recorda a evolução acelerada dos Estados Unidos para a centralização, mostrando que desde a presidência THEODOR ROOSEVELT a balança dos poderes se deslocou dos Estados para a União. A tendência continuou com WILSON, e depois do interregno dos governos negativos de COOLIDGE e HOOVER, voltou a acentuar-se com FRANKLIN ROOSEVELT. A União passou a intrometer-se fortemente – acrescenta, LASKI – na política e na administração dos Estados. E se generalizou, então, a opinião sôbre o malôgro do federalismo, que êle considera regime absolutamente obsoleto, mesmo para o Canadá e a Austrália. E nisto vê a prova do acêrto do prognóstico de DICEY, formulado há meio século: “O federalismo é apenas um estágio no caminho para a unidade”.

Acentua ainda LASKI que a alternativa entre Estados e União não corresponde à realidade. A divisão geográfica arbitrária não satisfaz ao objetivo da ação administrativa eficiente.

BURNS & PELTASON pronunciam sôbre o federalismo americano esta sentença, que fixa uma realidade incontestável:

“O federalismo estilo 1787 e o federalismo de hoje são tão diferentes como os estilos das roupas dessas duas épocas”.

Mas advertem:

“O objetivo a alcançar, porém, continua o mesmo: conciliar as exigências da unidade e da diversidade, da coesão nacional e do espírito local”.

Não repudiam o federalismo, que consideram uma garantia em país grande e de condições variadas. Deve assegurar-se unidade, mas não se impor a uniformidade. A federação é um imperativo das dimensões continentais dos Estados Unidos. E formulam esta observação:

“Uma coisa deve ser tornada clara. Afirmações dogmáticas em favor do govêrno nacional versus governos estaduais são menos úteis do que a questão pragmática: como podem os governos federais e estaduais trabalhar juntos a fim de assegurarem govêrno mais eficiente e responsável para a maior parcela do povo?”

Êstes são testemunhos sôbre a marcha para o unitarismo da federação típica, que serviu de modêlo a tôdas as outras que se formaram do século XVIII até nossos dias.

MC LAUGLIN escrevia em 1935, antes da expansão do New Deal:

“O fato mais evidente na história constitucional dos Estados Unidos nos últimos 30 ou 40 anos é a expansão das atividades do govêrno federal”.

E outro escritor político, CHARLES BEARD, no “The American Leviathan”, chamava a atenção para o problema da cooperação entre a União e os Estados, mostrando o risco do crescimento acentuado da burocracia federal, sufocando o espírito de iniciativa local. De outro lado, porém, assinalava que as unidades locais deixadas à própria sorte afundariam no mais baixo nível a sua educação, saúde e cultura. E acentuava que êste é o problema: combinar a energia local com o interêsse nacional, estimular e amparar os fracos sem oprimir os fortes.

Federalismo no Brasil

No Brasil, como todos sabem, a República foi uma aspiração que nasceu sob o impulso do ideal federalista, considerado fatalidade de ordem geográfica. A grande acusação que se levantava contra a Monarquia era a sua centralização excessiva, que detinha qualquer expansão do progresso local. A frase que caracteriza, bem essa atrofia é a que formulou TAVARES BASTOS: “o regime estabelece a apoplexia no centro e a paralisia nas extremidades”.

Esta aspiração federalista se exprime muito caracteristicamente no “Manifesto de 70”, em suas palavras finais:

“No Brasil, antes ainda da idéia democrática, encarregou-se a natureza de ” estabelecer o princípio federativo”.

E na sentença histórica:

“Centralização, desmembramento; descentralização, unidade”.

ALBERTO TÔRRES, em “A Organização Nacional”, formula o mesmo pensamento:

“A carta geográfica do Brasil é um imperativo de autonomia provincial”.

Na organização da Primeira República, como na sua análise assinalou muito bem o Prof. HERMES LIMA, a preocupação foi a de anular a União em favor dos Estados. O novo regime, como acontece freqüentemente nas mutações políticas, foi organizado contra o regime anterior. Ao excesso de centralização se opunha o excesso de descentralização, o que alarmou

RUI BARBOSA, que, antes de ser republicano, era federalista, e foi para a República confessadamente porque desanimou de qualquer reforma descentralizadora sob o regime monárquico.

Acentuava RUI BARBOSA, em discurso pronunciado no Congresso em 1890: a resistência à federação foi o grande êrro da Monarquia, na qual “as Províncias se arrastavam opressas, afogadas, inertes, sob a hipertrofia monárquica”.

Mas advertia desde logo contra os excessos do federalismo, que dominavam a Assembléia Constituinte: “Ontem, de federação não tínhamos nada. Hoje, não há federação que nos baste”.

E desenvolvia esse pensamento nas seguintes palavras:

“A União é a primeira condição rudimentar de nossa vida como nacionalidade. O regime federativo é uma aspiração de nacionalidade adulta, que corresponde a uma fase superior de desenvolvimento econômico, e não se pode conciliar com a indigência das Provinciais federadas.

“A federação pressupõe a União, e deve destinar-se a robustecê-la … Assentemos a União sôbre o granito indestrutível; depois será oportunidade então de organizar a autonomia dos Estados com os recursos aproveitáveis para a sua vida individual”.

Cumpre assinalar que RUI BARBOSA nunca abandonou a fidelidade ao regime federalista. Ninguém se opôs mais do que ele às intervenções federais e a todos os movimentos do poder central no sentido de anular a autonomia política dos Estados.

Na República Velha, a meu ver, o que se verificou foi o seguinte: sòmente os grandes Estados tinham realmente poder e autonomia política; mas todos tinham autonomia administrativa. Na administração estadual não intervinha o govêrno do centro. Era, um quadro que o Prof. HERMES LIMA fixou com fidelidade, ao dizer que vivíamos no regime do laisser faire, laisser passer. Cada um vivia por si, em matéria administrativa; no que dizia respeito à política, não. O presidente da República era o centro de um sistema realìsticamente armado, e que se apoiava sobretudo nos governos de Minas e São Paulo. Quando se rompeu esse sistema, a República, Velha desabou na revolução de 30, exatamente porque houve o desentendimento político que quebrou o paralelogramo de fôrças em que artificialmente se mantinha o sistema de 91.

Mas, como dizíamos, RUI BARBOSA guardou fidelidade à idéia federativa, embora no início houvesse reagido contra os seus excessos. Sua posição está definida no discurso que, em 1916, pronunciou em Buenos Aires, no auditório de “La Prensa”, no qual apontava a federação entre nós como uma fatalidade de ordem geográfica. Eis as suas palavras:

“Num país de 8.400.000 quilômetros quadrados, como o Brasil, com uma população de 24 milhões de almas disseminadas nesse território imenso, … o govêrno unitário colidiria com a natureza material das coisas, e não a poderia manter senão à custa de uma centralização absorvente.”

“A federação ali era fatal; e se levou dezenas de anos para vir a se estabelecer, desde que chegou a se estabelecer, tornou-se irrevogável. A tentativa de um retrocesso neste assunto pede ser que obtivesse a submissão dos Estados mais débeis da União, mas os mais desenvolvidos lhe resistiriam invencìvelmente e, talvez, até o desmembramento”.

De 1930 em diante, o Brasil passou a viver em regime unitário. Com a criação das interventorias, o contrôle absoluto da atividade dos interventores pelos órgãos federais, os Estados perderam a autonomia, política e administrativa. Depois do fugaz interregno da Constituição de 1934, o sistema unitário se restabeleceu em 1937, e ainda mais rígido. A Constituição de 1946 teve o propósito de modificar a situação preexistente, mas na realidade não a modificou, como os fatos comprovam de maneira inelutável. (No fim desta exposição, pretendo considerar os aspectos e conseqüência que assumiu esse processo de centralização crescente, apesar da mudança do regime constitucional.)

A crise que, mesmo no regime constitucional, atravessa o Brasil e se desenvolve sem remédio apontado até agora, é a mesma que ocorre nos Estados Unidos, país que, sob êste aspecto, pelas suas condições geográficas, pelas suas dimensões continentais, como o Brasil, pela variedade de sua composição e pela diversidade dos Estados-membros em grau de evolução e recursos econômicos, pode servir de exemplo para o Brasil. E o que ocorreu nos Estados Unidos está ocorrendo exatamente no Brasil. As razões serão diversas, mas o fenômeno, as, conseqüências, são equivalentes; os remédios que se procuram também são os que se tentam no Brasil, e ali se vem tentando até agora sem nenhum resultado definitivo. Apenas nos Estados Unidos, desde o início, a União se constituiu de maneira muito mais débil que no Brasil. O processo de organização foi o inverso do verificado no Brasil. Todos sabem que ali as 13 colônias, que se libertaram do domínio inglês, passaram ao sistema de confederação, e depois constituíram a federação. A União se atribuíram poderes reduzidíssimos. Ela só desfrutava dos poderes que lhe foram expressamente delegados; e êsses poderes foram insignificantes. Todos os poderes inerentes foram reservados aos Estados. Prevaleceu a orientação jeffersoniana contra o ponto de vista de HAMILTON. Foi pela ação da Suprema Côrte, sob a direção de MARSHALL, que começou a se fortalecer, desde 1800, através de decisões sucessivas, o poder da União, construindo-se a base política pela qual pudesse ter ingerência sôbre os Estados e mesmo assegurar a unidade nacional. Essa atuação de MARSHALL foi de 1801 a 1835 um largo período em que o grande jurista revelou também sua envergadura de homem de Estado. Os poderes da União se alargaram, utilizando as escassíssimas atribuições que a Constituição lhe conferia.

Como se sabe, as bases ou instrumentos de que se serviu a União para expandir a sua, influência no govêrno do país foram o poder constitucional de regular o comércio interestadual e internacional e a chamada general welfare clause, que confere ao Congresso Federal a faculdade, de lançar taxas e tributos para pagar dívidas, prover à defesa comum e ao bem-estar geral dos Estados Unidos.

Com base na cláusula de regular o comércio interestadual é que se construiu a famosa teoria dos poderes implícitos, formulada por MARSHALL na célebre decisão Mc Culloch versus Maryland; e com apoio na segunda das cláusulas mencionadas é que se reconheceram à União a capacidade e os meios de promover a solução e intervir no tratamento de certos problemas básicos de interêsse nacional.

A grande arma, ou instrumento, cuja maior utilização se verificou com intensidade em fase posterior, foi essa, de que se está lançando mão no Brasil para firmar a ampla, a efetiva influência da União na vida dos Estados: os auxílios federais, o chamado sistema do grant-in-aid, que funcionou, nos Estados Unidos, desde 1802, servindo, primeiramente, para o fim de permitir à União tomar a iniciativa de cooperar no desenvolvimento do sistema de estradas e do sistema educativo.

Essas bases de intervenção do poder federal na vida do país se revelaram precárias e fracas, sobretudo quando se lançou o programa reformista de ROOSEVELT no New Deal, que encontrou na autonomia estadual uma grande barreira, ante as quais caíram tôdas as medidas básicas do programa da nova administração. A Suprema Côrte no início as fulminou sob fundamento de usurpação das atribuições constitucionais dos Estados.

Êsse processo expansionista se justificou pela ameaça do grande poder econômico das corporações privadas. Foi essa uma das razões sob cuja invocação se preconizou o fortalecimento do poder federal, a qual se exprime nesta frase: “big business, big agriculture, big labour, all add to big government“.

Para enfrentar as fôrças gigantescas de corporações privadas, os Estados americanos, alguns de recursos muito reduzidos, como, por exemplo, Idaho, são impotentes – alegavam os defensores da ação federal. Essas corporações dominam completamente alguns dos Estados em que operam. Imagine-se que a American Telephone and Telegraph tem 580.000 empregados; a General Motors, 459.000; a United States Steel, 294.000.

Outra razão que justificou êsse crescimento do poder central foi o fracasso da administração dos Estados, que, muitos dêles, se revelaram incapazes de resolver os seus problemas fundamentais. A União tem mais recursos econômicos e sobretudo recursos mais elásticos, através da faculdade de tributar e de contrair empréstimos internos e externos.

O problema, na fase que os Estados Unidos atravessam nos últimos 30 anos, se põe exatamente nos mesmos têrmos que, no Brasil, nos últimos 20 anos.

Vejamos as vantagens e desvantagens da centralização em face da descentralização, tais como se apresentam nos Estados Unidas.

Vantagens da centralização

Compendiei de vários modernos constitucionalistas americanos o quadro em que se alinham as vantagens. São argumentos que já foram expendidos aqui e que ainda o serão no desenvolvimento dêste debate.

Vantagens de um bem concebido contrôle central:

– unifica a nação;

– provê às necessidades comuns da população e ao coordenado desenvolvimento dos recursos nacionais (é o ponto de vista acentuado pelo Prof. HERMES LIMA);

– salvaguarda a independência nacional;

– resguarda as liberdades do povo e provê à igualdade de oportunidade no terreno social, econômico e educacional, nas várias zonas do país, corrigindo as desigualdades econômicas;

– atende mais eficazmente à evolução nacional e às emergências de crise;

– dá direção comum aos governos locais. estimulando-os a manter standardsmínimos de serviços públicos, e os ajuda a operarem mais eficientemente;

– assegura maior autoridade do poder federal para impor o cumprimento da lei. É argumento básico para os que consideram a influência das grandes corporações econômicas. É a razão pela qual LASKI considera o federalismo impotente no estágio atual do desenvolvimento capitalista;

– garante mais alto nível de eficiência, em virtude dos maiores recursos da administração federal;

– eliminação da competição entre os Estados (na América do Norte, esta competição é sensível);

– correção da desigualdade econômica entre os Estados, permitindo a assistência dos recursos federais aos Estados mais pobres. Êste fator é considerável no Brasil.

Argumentos a favor da descentralização:

– os Estados são laboratórios, escolas de aprendizado de política e administração;

– maior eficiência, decorrente da máquina administrativa menor;

– adaptabilidade às condições locais;

– Washington está muito distante dos centros de execução;

– equilíbrio democrático, resistência à ditadura e à excessiva burocratização federal;

– necessidade de govêrno local autônomo, em pais de proporções continentais e de condições variadas.

A excessiva centralização:

– enseja o domínio de uma burocracia federal irresponsável;

– resulta em negligenciar as necessidades locais;

– destrói o interêsse cívico local, a iniciativa, a responsabilidade e a liberdade individual;

– gera a ineficiência e o desperdício;

– produz uma congestação de negócios e indústrias, de atividades artísticas e culturais na capital do país e a decadência cultural e econômica do restante da nação;

– enfraquece a unidade e a segurança nacionais.

A conclusão dos analistas mais esclarecidos do problema é de ordem pragmática. Não se trata de optar dogmàticamente entre um sistema e outro. É preciso verificar qual o que produz os melhores resultados.

O crescimento do poder federal nos Estados Unidos se revela através de dados expressivos. No tempo de JEFFERSON, o govêrno da União empregava 2.210 pessoas. Hoje emprega dois milhões e meio, ANDRÉ SIEGFRIED, na edição de 1946 do seu conhecido livro “Les Etats-Unis d’aujourd’hui”, cita êstes dados: o presidente MAC KINLEY tinha ao seu serviço uma estenógrafa; HOOVER, 37 auxiliares; TRUMAN controlava 61 departamentos autônomos, com 325 funcionários, dêle diretamente dependentes, e mais 1.500 auxiliares.

Medidas acautelatórias

O grande instrumento de intervenção, da União no fortalecimento de seus poderes reside, como se disse, nos auxílios federais, nos grants-in-aid. É o mesmo que se está verificando no Brasil, da maneira mais desordenada. Êsses auxílios que o govêrno federal concede ali aos Estados e às administrações locais são condicionados a determinados requisitos e vinculam a autoridade da União à execução dos serviços estipendiados por êsses meios, através de várias medidas acautelatórias, em geral determinadas em lei.

Essas medidas vêm a ser as seguintes:

– aprovação prévia dos planos e orçamentos locais, destinados à execução das obras e serviços previstos;

– inspeção federal dos serviços feitos;

– contrôle da contabilidade pelos agentes federais;

– exigência de certos níveis de produção e de informações;

– escolha do pessoal pelo sistema do mérito;

– retirada ou suspensão do auxílio federal, pela inobservância das condições estabelecidas.

Argumentos contra os auxílios federais

Contra êsse sistema de auxílios federais, alinham-se os seguintes argumentos, que apontam os males que êle tem causado aos Estados Unidos, sob o aspecto de sua formação política e do desenvolvimento de sua vida administrativa:

– êsses auxílios representam uma espécie de subôrno para estabelecer contrôle sôbre negócios dos Estados;

– significam coação, embora amável, sôbre os Estados;

– encorajam a manipulação e a barganha de votos no Congresso;

– criam clientela eleitoral em favor da União;

– acostumam os Estados a viverem de donativos, rebaixando-os de sua dignidade e destruindo a tradição de self government;

– são um expediente astucioso do govêrno federal para retirar o dinheiro do povo dos Estados e redistribuí-lo como lhe apraz;

– os Estados ricos, mais progressistas, suportam o ônus maior, ou seja, os Estados mais progressistas são punidos em favor dos mais atrasados.

A favor da concessão dos auxilies federais, alega-se:

– estimulam êles os Estados a melhorarem serviços sociais básicos;

– elevam o standard social e econômico do país como conjunto;

– redistribuem a renda nacional, retirando recursos dos Estados grandes e ricos em ajuda dos menores e mais pobres;

– não são obrigatórios, e a cooperação dos Estados restringe a ação opressiva de Washington.

Essa distribuição de auxílios federais nos Estados Unidos ainda não é feita obedecendo a um plano, critério ou política orgânica. Sofre a influência dos lobbies, da cabala nos corredores do Congresso. E há contra ela, sob êsse aspecto, um grande clamor, como acontece no Brasil. É no orçamento da União que se rateiam os recursos federais, de acôrdo com os entendimentos políticos ocasionais. E, o que mais grave, como acentuou o Prof. TEMÍSTOCLES CAVALCANTI, no aparte com que há pouco me honrou, é que o auxílio da União, da mesma maneira que se verifica no Brasil, não, se estende só aos Estados, mas também aos governos locais, às pequenas comunidades, estabelecendo, portanto, relações diretas entre o poder central e essas comunidades, o que provoca a distorção e o desequilíbrio do sistema federal.

Tenho aqui dados que revelam, através da arrecadação, os índices mais expressivos do fenômeno de centralização, realmente violenta, que se opera nos Estados Unidos, e que se tornou muito mais sensível em virtude da guerra, quando os poderes da União se expandiram sem barreiras.

Em 1927, a União arrecadava, nos Estados Unidos, da receita nacional, 26,6%; os Estados, 15,3%; as localidades, 58,1%. Em 1948, a União passou a arrecadar 75%; os Estados, 14%; ao passo que a arrecadação local baixou para 11%.

As cifras referentes à concessão de ajuda federal são estas: em 1920, 37 milhões de dólares; em 1930, 35 milhões; em 1944, 650 milhões.

O fato inelutável é que o sistema deitou raízes e é aplaudido por muitos, porque tem a grande virtude de corrigir as desigualdades econômicas entre os Estados. Deu sentido mais vivo à unidade nacional e estabeleceu maior equilíbrio de ordem econômica. No entanto, a verdade é que modificou completamente o mecanismo federal. Existe hoje um outro tipo de federalismo, que se define assim: ao federalismo competitivo do passado se substituiu o federalismo cooperativo do presente. Esta frase figura em quase todos os constitucionalistas americanos que apreciam o fenômeno. E o quadro da realidade é êste: os Estados recebem agora do govêrno nacional aproximadamente 17% dos recursos que despendem. E o julgamento do sistema do grant-in-aid está feito nesta frase de um escritor político: o grant-in-aid é paradoxalmente um passo para a centralização e, ao mesmo tempo, um sucedâneo da centralização.

O importante é que êsse mecanismo esteja sujeito a regras e critérios no seu funcionamento, para evitar os males de uma centralização asfixiante e atrofiante. É o problema que tem de ser enfrentado no Brasil e em qualquer federação do mesmo tipo. Porque essa influência centralizadora se torna indisfarçável em seus efeitos de ordem política.

Eis, a propósito, o depoimento de GRIFFITH, apreciando o crescente contrôle econômico da União sôbre os Estados:

“Aqui está um ataque sôbre o federalismo tão sutil, que é pouco percebido ou avaliado… Os contrôles da vida econômica e dos serviços sociais são as duas maiores funções dos governos estaduais e locais. O primeiro, em grande parte, passou às mãos do govêrno federal. O segundo parece estar passando. Se ambos assim se transferirem, o que restará para a autonomia estadual será o ôco de uma concha, um símbolo”.

E todos concordam em considerar que o grande perigo está em criar uma Washington monstruosa, uma burocracia centralizadora sufocante. De modo que o problema a resolver se situa nestes têrmos: centralização da política administrativa sem centralização da administração. E se apontam, então, como reflexo desta orientação, êstes dados: sòmente 11% dos empregados federais trabalham na área metropolitana de Washington.

O problema das relações entre os governos da União e dos Estados é agudo, está permanentemente na ordem do dia, para se encontrar a fórmula, o mecanismo que corrija todos os males já apontados e os males maiores que se possam antever no futuro.

Outro fenômeno que esta evolução revela é o da regionalização, isto é, o tratamento dos problemas do país sob o critério de regiões geo-econômicas. Caso típico é o da Tennessee Valley, corporação pública que cobre uma área de 41.000 milhas quadradas, abrangendo sete Estados. O programa de regionalização está também em cogitações em referência às regiões da Missouri e do Colúmbia. A União chama a si os problemas básicos de regiões fronteiras políticas dos Estados, embora cada Estado conserve sua autonomia política. É um problema igual ao do nosso rio São Francisco.

No Brasil, a Constituição vigente, no art. 1°, enfàticamente, afirma o princípio básico da federação; e, no art. 217, § 6º, declara que a supressão dêsse princípio básico não pode ser objeto de reforma, o que é um tanto duvidoso, porque uma Assembléia Constituinte não tem fôrça para limitar o poder de outra Assembléia Constituinte. Mas o fenômeno atual é o mesmo que se revela nesse processo de centralização crescente. Na realidade, se está aniquilando a federação, está se esvaziando de conteúdo a federação, de maneira tumultuária e que ameaça destruir todo o nosso arcabouço político. A experiência dos Estados Unidos pode servir-nos. O grande risco é deixar que se prossiga no que se está fazendo no Brasil: conceder auxílios aos Estados, desordenadamente, através da cabala, na elaboração orçamentária, sem qualquer sistema ou critério. Essa desorientação destrói a autoridade dos Estados, submete-os ao poder central, não adianta substancialmente à nação, porque conduz à disseminação de pequenas verbas pelos serviços locais mais variados; é a dispersão de recursos federais que enfraquece o sistema federativo, sem nenhuma das conseqüências benéficas que tais auxílios poderiam produzir, se cogitasse de estabelecer uma ação orgânica e realmente construtiva.

É preciso, portanto, estabelecer critérios e normas. Os auxílios devem decorrer de um plano, de um programa de ordem geral, e não do favor do chefe do governo ou da maioria do Congresso; é urgente que sejam estabelecidos planos de conjunto para a realização de determinadas obras, porque há evidentemente problemas de ordem geral sôbre os quais deve prevalecer a orientação da União; e só a União tem recursos para enfrentá-los.

A centralização que nos assusta no Brasil se manifesta bem, através destes dados que colhi de uma conferência do nosso presidente BRASÍLIO MACHADO NETO: entre 1930 e 1946, a renda tributária da União cresceu na proporção de 598%; a dos Estados, de 112%; e a dos Municípios de 317%.

Os Estados, depois de 1930, passaram a viver sob o regime da ditadura central e a isso se acostumaram. Vieram a Constituinte de 1934, a Carta de 37 e depois a Constituição de 1946; e houve a preocupação de modificar a situação, mas na realidade não se modificou. Tôda a matéria legislativa está absorvida pela União. Para os Estados não sobra nada, mesmo na parte da administração local, os principies básicos foram estabelecidos na Constituição federal. Os recursos tributária mais elásticos, e entre êles o impôsto de renda, foram todos deferidos à União. Os tributos reservados aos Estados, além de limitados, não podem ser agravados em conjunturas de crise. Nas horas de crise, e a crise é o quadro crônico do Brasil de 1930 para cá, os Estados não têm outro recurso senão o de apelar para a União, que tem o poder de emitir. É o processo de ditadura econômica, que se estabeleceu gradativamente, através do Banco do Brasil e das autarquias. Rompeu-se, portanto, o sistema de freios e contrapesos que a federação representava, no sentido da limitação dos poderes, e é preciso corrigi-lo por um outro mecanismo qualquer. Em conseqüência, a União se apresenta cada vez mais forte, com os poderes decorrentes do intervencionismo econômico, com recursos tributários mais elásticos; os Municípios também tiveram quinhões melhores, ao passo que os Estados se apresentam fracos e dependentes do poder central, que vai chamando a si cada dia serviços e encargos que aos Estados devem caber, sob pena de nada sobrar de substancial para a administração dêstes.

Para corrigir os males políticos e administrativos resultantes dessa absorção de serviços estaduais pelo govêrno central ou da cooperação desordenada e caótica, que a União presta aos Estados, na execução de obras e serviços locais, através de verbas disseminadas nos orçamentos anuais, é urgente adotar normas, critérios e expedientes adequados. Quero crer que a respeito deveria ser seguida como diretriz a solução que se encontrou no que se refere à aplicação da receia proveniente do impôsto único sôbre combustíveis.

Como é sabido, à União se reservou, no art. 15, nº III, da Constituição, a competência privativa para lançar impôsto sôbre produção, comércio, distribuição e consumo, importação e exportação de lubrificantes e combustíveis, determinando-se que a renda resultante seria distribuída, na proporção de 60%, no mínimo, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, proporcionalmente à sua superfície, população, consumo e produção, nos termos e para os fins estabelecidos em lei federal.

A lei federal reguladora do assunto é a de nº 302, de 13 de julho de 1948, que destinou aquela receita à construção, melhoramento e conservação de estradas de rodagem compreendidas nos planos rodoviários nacional, estaduais e municipais. Nesta lei se estabelecem critérios fixos para a distribuição entre os Estados e os Municípios da receita arrecadada e se regula a sua aplicação de maneira criteriosa e fecunda, na execução do plano rodoviário de interêsse, não só local, mas de todo o país. A cooperação entre a União, os Estados e os Municípios está disciplinada de forma equilibrada e sensata, alcançando o resultado, de suma importância, de não destruir ou anular a autonomia dos Estados e dos próprios Municípios, nem sacrificar o objetivo nacional, que deve ser tido em conta na solução do problema.

É através de normas equivalentes que se deve disciplinar a distribuição de recursos federais e a execução de obras de envergadura nacional, evitando-se o processo vexatório e dissolvente da federação, da autonomia dos Estados e da própria dignidade dos poderes locais, de se fazer um rateio anual, por ocasião da votação do orçamento da República, através de empenhos, de cabalas e de transações políticas, muitas vêzes desairosas.

É lastimável que, já quanto à distribuição da quota do impôsto de renda, reservada aos Municípios pelo art. 15, § 4º, da Constituição, não se haja tomado qualquer precaução, nem se estabelecido normas equivalentes às adotadas quanto à receita tributária proveniente dos combustíveis. A lei nº 305, de 18 de julho de 1948, é omissa, e o resultado é que muitos Municípios malbaratam essa quota permanente, que recebem da União, embora o art. 5° daquela lei obrigue cada Município a enviar ao Congresso Nacional e ao Ministério da Fazenda um relatório anual acêrca da aplicação dada aos recursos recebidos.

A propósito dêsse retalhamento desordenado do orçamento federal, em cada exercício, para distribuição de verbas destinadas à execução de serviços estaduais e municipais, é oportuno relembrar a manifestação que sôbre males daí decorrentes formulou o presidente EURICO DUTRA, em mensagem de despedida de govêrno, e na qual declarava haver a sua administração, mais do que qualquer outra, dispensado auxílios financeiros aos Estados e Municípios: “Tal como se vem procedendo, perde a União, perdem os Estados, e ainda sem falar no que representa tal estado de espírito como desaparecimento do sentimento de responsabilidade e de autonomia que, dentro da federação, cada unidade de govêrno deve alimentar, no que diz respeito ao âmbito de ação que lhes é peculiar”.

São palavras muito sensatas estas, provindas de um chefe de govêrno que depôs, de experiência própria, sôbre os malefícios de um sistema que é preciso ter fim, pois não é possível essa partilha à la diable, de acôrdo com os empenhos políticos, do orçamento da União, para que esta, direta ou indiretamente, assuma a responsabilidade de executar obras e serviços de caráter nitidamente local. O que o Congresso vem fazendo deve ser combatido severamente; e é lastimável que os próprios representantes dos Estados é que fomentem êsse paternalismo funesto da União, que acabará por destruir completamente a autonomia dos Estados.

Se a União tem mais recursos, e sobretudo recursos mais elásticos, se os Estados estão pobres e necessitam da cooperação federal, para a solução de problemas básicos, que interessam a todo o país, que os objetivos sejam atingidos através de mecanismos e sistemas que não tenham conseqüências catastróficas, conduzindo à obesidade da União diante dos Estados esquálidos e indigentes, incapazes de se desincumbirem do seu destino político e administrativo.

O esfôrço para manter o arcabouço federalista deve ser feito com o maior empenho. As fôrças que conspiram na sua destruição são temíveis e dinâmicas. Não é, com efeito, possível conceber a União indiferente diante dos problemas básicos do Brasil; não é possível o desinterêsse nacional pela correção do desequilíbrio econômico existente entre as diversas regiões e Estados do Brasil. São aspectos que envolvem ameaça grave à sobrevivência nacional. Nada disso, porém, justifica a destruição do arcabouço federativo e do seu funcionamento, pois aqui também se encontra um supremo interêsse nacional, com base em fatalidade geográfica. Cumpre garantir o máximo de eficiência na administração, mas, igualmente, preservar a autoridade política dos Estados, para que não se abra caminho a uma ditadura burocratizada, sufocante e esterilizadora. Em suma, é necessário salvar a idéia federalista, ajustando-a dentro de esquemas novos, que corrijam as suas deformações, excessos e desvios.

O Prof. JACQUES LAMBERT, em livro recente que escreveu sôbre o nosso país, repete a observação, que a todos acode, de que o federalismo no Brasil não é uma construção arbitrária, mas a constatação de um estado de fato. A simetria rígida das instituições oferece um perigo pela diversidade do grau de evolução dos vários Estados. E acentua que o federalismo brasileiro em 1946 se assemelha muito mais ao da Rússia soviética que ao dos Estados Unidos.

Diante dos poderes de intervenção no domínio econômico conferidos à União poderes que são por sua natureza unitários; da crise inflacionária crônica, que debilita e desajusta as economias dos Estados e dos Municípios; dos óbices que as condições de crise crônica e as prescrições constitucionais estabelecem à expansão do poder tributário local; da desigualdade das condições econômicas entre Estados, uns em grande prosperidade e expansão, e outros de economia rudimentar; da urgência da solução de alguns problemas básicos, cujo adiamento já constitui motivo de vergonha nacional – a crise do nosso federalismo, que se torna cada dia mais aguda, deve ser enfrentada com clarividência política e senso de realidade, a fim de que se evite a destruição do sistema, pela criação efetiva de um federalismo cooperativo, que restabeleça a harmonia no funcionamento do regime e restaure a ordem administrativa, preservando a autonomia e a responsabilidade das administrações e dos governos locais.

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Notas:

* N. da R.: Conferência pronunciada no Conselho Técnico da Confederação Nacional do Comércio, Rio, 1954.

Sobre o autor

Dário de Almeoda Magalhães, advogado no Distrito Federal

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