Os princípios constitucionais do acesso à justiça e da razoável duração do processo. Parte II

Os Juizados Especiais Cíveis como instrumento de acesso à justiça e de garantia à razoável duração do processo

Os Juizados Especiais foram instituídos a partir de valores novos, voltados à modernização da prestação jurisdicional no Brasil, primando pela celeridade e eficiência nas soluções dos conflitos. Na análise de Pedro Manoel Abreu:

O sistema de juizados insere o Brasil na chamada terceira onda do universo cappalletiano, pois representa uma resposta aos anseios da população a uma justiça rápida, sem custas e sem formalismo, como freio ao fenômeno da litigiosidade contida (…).[1]

O Brasil possui três disciplinas legais para os Juizados Especiais, quais sejam:

– a Lei n.º 9.099, de 1995, que dispõe sobre os Juizados Especiais Cíveis e Criminais na Justiça dos Estados e Distrito Federal;

– a Lei n.º 10.259, de 2001, que dispõe sobre os Juizados Especiais Cíveis e Criminais no âmbito da Justiça Federal;

– a Lei n.º 12.153, de 2009,que dispõe sobre os Juizados Especiais da Fazenda Pública no âmbito dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios.

Neste estudo, o foco de análise está voltado aos Juizados Especiais Cíveis previstos nas referidas leis, cujo processo deve observar os princípios da oralidade, simplicidade, informalidade, economia processual e celeridade, buscando sempre que possível a conciliação ou a transação (art. 2.º da Lei n.º 9.099/1995).

As respostas para as indagações apresentadas na introdução deste artigo, quais sejam, os Juizados Especiais Cíveis têm facilitado o acesso à justiça, sobretudo da população de baixa renda, e os processos são solucionados em prazo razoável?, estão embasadas em pesquisas acadêmicas, doutrinárias e estatísticas sobre esse modelo de Justiça.

Pedro Manoel Abreu defendeu dissertação de mestrado na Universidade Federal de Santa Catarina e depois publicou a obra Acesso à justiça e Juizados Especiais: o desafio histórico da consolidação de uma justiça cidadã no Brasil, na qual concluiu:

Os juizados transformaram-se na porta principal de acesso à justiça dos brasileiros, uma vez que provocaram, especialmente após a edição do Código de Defesa do Consumidor, um aumento substancial na demanda de resolução de conflitos, justamente por ser nas relações de consumo que situam grande parte das violações de direitos dos cidadãos.[2]

Leslie Shérida Ferraz, na obra Acesso à justiça: uma análise dos Juizados Especiais Cíveis no Brasil, resultado da sua tese de doutorado defendida na Universidade de São Paulo, em 2008, cuja pesquisa acadêmica baseou-se em dados empíricos levantados pelo Centro Brasileiro de Estudos e Pesquisas Judiciais (Cebepej) na pesquisa sobre Juizados Especiais Cíveis, realizada em nível nacional, em 2006, concluiu que:

No que tange ao número de feitos, o acervo dos Juizados Especiais Cíveis não para de crescer, e as pequenas causas já respondem por cerca de um terço da movimentação de toda a Justiça estadual. Em alguns estados, como Acre, Amapá e Rio de Janeiro, a movimentação dos Juizados é muito próxima ou até mesmo superior à atividade da Justiça comum.

Em suma, a análise introdutória apontou que:

(i) o usuário, por excelência, dos Tribunais de Pequenas Causas é o cidadão, que provém das mais diversas classes sociais e tem a mais variada formação e renda, com destaque para os mais humildes;

(ii) os Juizados Especiais Cíveis contam com a aprovação dos seus usuários e da população em geral;

(iii) a movimentação processual dos Juizados é expressiva e apresenta uma tendência de crescimento.

A análise conjunta dessas informações parece sugerir que a principal finalidade dos Juizados Especiais Cíveis – qual seja, facilitar o acesso à Justiça, sobretudo da população de mais baixa renda – tem sido atingida.[3]

Alexandre Freitas Câmara, em obra doutrinária com abordagem crítica aos Juizados Especiais Cíveis Estaduais, Federais e da Fazenda Pública, aponta consequências relacionadas com a facilidade de acesso à justiça:

A criação dos Juizados Especiais Cíveis, porém, se por um lado diminuiu a litigiosidade contida, por outro lado contribuiu para uma litigiosidade exacerbada. Hoje, muitas causas que normalmente não seriam levadas ao Judiciário por serem verdadeiras bagatelas jurídicas acabam por ser deduzidas em juízo através dos Juizados Especiais Cíveis. (…) Essa litigiosidade exacerbada, porém, deve ser encarada como um desequilíbrio do sistema, típico de uma sociedade que acaba de se livrar das barreiras que impediam que a litigiosidade contida fosse liberada. Augura-se que, tendendo a sociedade – e o mundo – ao equilíbrio, tanto a litigiosidade contida quanto a litigiosidade exacerbada se tornem, brevemente, fenômenos estranhos à realidade brasileira.[4]

Para a Desembargadora Selene Maria de Almeida, um dos problemas enfrentados está na estrutura insuficiente para atender essa demanda exacerbada no tempo e forma esperada pelos jurisdicionados:

O acesso à Justiça, e não o mero acesso ao Poder Judiciário, implica garantia ao justo processo, sem entrave. Significa a garantia de acesso a uma máquina apta a dar solução ao conflito com presteza e segurança.

No momento em que se avolumam os casos que devem ser resolvidos pelos Juizados, sem estrutura adequada, cria-se dificuldade de acesso à Justiça para os carentes.[5]

Cabe realçar que do diagnóstico advindo da publicação do Conselho Nacional de Justiça[6] é apontada a possibilidade de que os Juizados Especiais Federais podem perder suas características essenciais, em virtude da inadequação entre uma estrutura já sobrecarregada e o alto volume de demandas. Realidade também enfrentada pelos Juizados Especiais Estaduais. E, no Relatório de 2012, foi destacado que “A celeridade, o tempo de processo são questões muito questionadas e cobradas pela sociedade. Assim sendo, é importante que o CNJ, através do ‘Justiça em Números’, consiga deixar transparente este dado para toda a sociedade”.

A respeito da razoável duração do processo no âmbito dos Juizados Especiais assinala Leslie Shérida Ferraz:

O tema da duração razoável do processo – que, como visto, é uma das maiores preocupações do processualista moderno – reveste-se de maior importância no sistema dos Juizados Especiais, pois as causas mais simples e de menor valor exigem uma solução rápida, sob pena de não ser vantajoso reclamar por elas.

Além disso, a demora processual é muito mais onerosa às pessoas de poucas posses (Smith, 1923:216), que acabam sendo “vítimas dos custos do processo”. (…)

Por essa razão, antes mesmo do regramento constitucional do prazo razoável, a Lei das Pequenas Causas (reproduzida, nessa parte, pela Lei dos Juizados Especiais Cíveis) consagrou os princípios da celeridade e da economia processual, além da previsão de procedimentos informais e simplificados, com vistas à redução da chamada demora técnica do processo.

Na verdade, o tempo do processo pode ser dividido em “tempo técnico” e “tempo de espera” (Zanferdini, 2003:256). O primeiro tange às atividades processuais (produção probatória, audiências, decisão) e, portanto, pode ser minorado por meio da simplificação procedimental e/ou do aperfeiçoamento processual, a exemplo da Lei dos Juizados Especiais.

Ao revés, o “tempo de espera” é reflexo da dificuldade de o Judiciário processar as demandas na mesma proporção em que são distribuídas, o que causa filas de processos. É o que Maria Chiavario chama de “tempos mortos” e Tomé Garcia (Tucci, 1997:67), de “etapas mortas”, concebidas como injustificados prolongamentos que separam a realização de um ato processual de outro, sem qualquer subordinação a um lapso temporal prefixado.

A redução do tempo de espera não pode ser atingida mediante modificações procedimentais; ao contrário, depende de investimentos em organização administrativa, recursos materiais e humanos, informatização, mudança de mentalidade e envolve até estratégias acerca do direcionamento de demandas a arenas diversas do Judiciário.[7]

Na pesquisa realizada, a citada autora procedeu à análise dos Juizados Especiais Cíveis sob três perspectivas básicas: a) adequação; b) efetividade; c) tempestividade (duração razoável do processo), cujas principais conclusões são as que seguem:

No que tange à primeira questão, ficou demonstrado que a conciliação é a forma mais adequada de solucionar os conflitos submetidos aos Juizados, em razão do seu baixo valor e de seu impacto eminentemente individual. (…)

Quanto à efetividade, dois fatos chamam a atenção: o baixo percentual de casos extintos sem julgamento do mérito em virtude de questões processuais (cerca de 5% do acervo) – que reputo positivo, em virtude do princípio da informalidade dos Juizados – e o grande percentual de casos de desistência do autor (cerca de um quarto da amostra).

Como visto, há uma multiplicidade de justificativas possíveis para esse fenômeno: de um lado, a composição extrajudicial das partes, que deve ser vista com bons olhos, pois significa que o litígio foi solucionado; de outro, contudo, a falta de conhecimento do autor sobre o procedimento, o descrédito no Poder Judiciário e a demora na conclusão do processo são fatores que não podem ser descartados. (…)

Por fim, dos três parâmetros de aferição dos Juizados Especiais Cíveis, certamente o “tempo de duração dos processos” é o que apresenta piores resultados, já que nenhuma das fases procedimentais, em nenhum dos estados pesquisados, observa os parâmetros estabelecidos pela lei. Aliado a esse fato, os altos índices de congestionamento dos Juizados Especiais Cíveis permitem diagnosticar a dificuldade dos Juizados em processar em tempo adequado as demandas que lhe são apresentadas. (…)

Ademais, como visto, o tempo também traz reflexos na efetividade do processo, uma vez que, em muitos casos, o autor desiste da ação em virtude da demora na conclusão do feito. Ou seja: processos demorados possuem maiores chances de serem inefetivos. (…)

Por fim, no que tange ao tempo, os prazos de duração do processo são extremamente longos e inadequados ao sistema das Pequenas Causas, contrariando, a um só tempo, a garantia constitucional da duração razoável e princípio da celeridade, que rege o procedimento. (…)

Sobretudo, o estudo apontou que, a par de suas deficiências estruturais e da demora na prestação jurisdicional, os Juizados Especiais Cíveis são uma importante – senão a mais importante – fonte para que a população, principalmente a de baixa renda, possa ter o almejado acesso à Justiça.[8]

Por fim, cabe mencionar o resultado de pesquisa feita em 231 Juizados Especiais Federais de todo o País pelo Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (IPEA), a pedido do Centro de Estudos Judiciários (CEJ) do Conselho da Justiça Federal (CJF).  Os dados foram divulgados no Portal do Superior Tribunal de Justiça, em 06.09.2012,[9] revelando que:

O tempo médio de duração de um processo nos juizados especiais federais (JEFs) é de um ano, oito meses e 22 dias (631 dias), contados desde o protocolo inicial até o arquivamento. No entanto, quando há recurso nos processos, pode haver uma diferença de 480 dias a mais no tempo de processamento. (…)

Um dado surpreendente apontado pelo Ipea foi que, embora os juizados tenham sido criados para que o jurisdicionado acesse a Justiça sem precisar de advogado, mais de 85% dos usuários dos JEFs são representados por advogados. Mais surpreendente ainda, segundo Luseni Aquino, uma das coordenadoras da pesquisa, é que a Defensoria Pública da União está presente em apenas 0,97% das causas, em geral somente nas grandes cidades. O percentual de autores que ingressam sem advogado é de 12,2%. Esses jurisdicionados, conforme apontaram os pesquisadores, em geral estão desinformados sobre o funcionamento do JEF. (…)

Esse relatório também revelou como pontos críticos o processo de revisão das decisões pelas Turmas Recursais, a diversidade de sistemas informatizados e a má distribuição geográfica dos Juizados Especiais Federais, conforme indica:

O sistema recursal dos juizados foi um dos problemas detectados. A pesquisa revela que, em média, o tempo de tramitação do processo após a primeira sentença é superior a 50% do tempo total. O percentual médio de recursos, no entanto, é de apenas 25%.

Um ponto positivo ressaltado pela pesquisa foi o grau de virtualização dos juizados, já que 73% dos processos analisados eram virtuais e 76% das varas de JEFs são totalmente virtuais. No entanto, em 31,5% dos juizados não é possível, ainda, fazer a petição inicial eletronicamente. Além disso, há uma diversidade grande de sistemas informatizados que não estão integrados entre si. (…)

A distribuição geográfica dos JEFs no território nacional foi considerado um aspecto crítico pelos técnicos do Ipea. Há uma concentração de unidades nas regiões Sul e Sudeste e por outro lado grandes vazios geográficos nas regiões Norte e Nordeste. A quantidade de varas nas capitais dos estados é também bastante superior àquela em cidades do interior. “É preciso pensar essa rede”, comentou Luseni Aquino. De acordo com a pesquisa, 54,2% dos jurisdicionados residem em municípios diferentes daquele onde se encontra a sede do juizado. Em relação a este aspecto, o pesquisador Alexandre Cunha sublinhou a importância de se viabilizar o peticionamento eletrônico. “Isto facilitaria muito o acesso aos juizados”, pontuou Cunha, justificando que o advogado, nestes casos, não precisaria se deslocar até outra cidade.

Com base nas referências doutrinárias e nos levantamentos de dados das pesquisas relacionadas pode-se concluir que os Juizados Especiais Cíveis atendem o pressuposto de facilitar o acesso à justiça, porém a estrutura organizacional do Poder Judiciário não está dimensionada para processar as novas demandas sociais advindas especialmente da população mais carente.

Essa falta de estrutura, por sua vez, refletiu diretamente no tempo médio dos litígios, retirando do jurisdicionado a garantia à razoável duração do processo.

Considerações Finais

A globalização tem provocado mudanças em várias dimensões da vida em sociedade, exigindo cada vez mais conhecimentos e habilidades das pessoas e também serviços públicos e privados de qualidade, com baixo custo e em tempo reduzido.

Nesse sentido, a prestação jurisdicional estatal não está incólume às novas exigências do mundo atual. O Sistema de Justiça tradicional terá que se readequar para superar suas mazelas, especialmente a burocracia, os altos custos e a lentidão no julgamento dos processos. Caso contrário, formas alternativas e paralelas ao sistema estatal de solução de conflitos irão ocupar o espaço hoje garantido ao Poder Judiciário.

Dessa forma, a efetivação das garantias de acesso à justiça e da razoável duração do processo devem estar entre as prioridades do Conselho Nacional de Justiça e dos demais órgãos diretivos do Poder Judiciário no Brasil.

Os Juizados Especiais Cíveis foram criados e idealizados para oferecer uma justiça mais acessível, ágil e eficaz. Inicialmente, a experiência foi coroada de êxito, mas, com o passar dos anos, foi possível perceber que esse modelo não corresponde mais às expectativas propostas, sendo as principais causas a falta de infraestrutura adequada, a deficiente gestão dos recursos humanos e materiais e a burocratização dos procedimentos.

Esses dados e informações, no entanto, devem servir para uma reflexão acerca dos rumos a seguir para que esses desafios sejam superados, pois o modelo dos Juizados Especiais Cíveis não pode ser abandonado, mas aperfeiçoado às necessidades atuais.

Para continuidade deste estudo, fica a sugestão de novas pesquisas com a finalidade de identificar com maior clareza as causas que impedem uma prestação jurisdicional de qualidade nos Juizados Especiais Cíveis. E que essas deficiências sejam superadas com medidas inovadoras capazes de gerar o efeito desejado na busca de um Judiciário verdadeiramente acessível, ágil e efetivo.

[1] ABREU, Pedro Manoel. Acesso à justiça e Juizados Especiais: o desafio histórico da consolidação de uma justiça cidadã no Brasil. Florianópolis: Conceito Editorial, 2009. p. 254.

[2] ABREU, Pedro Manoel. Acesso à justiça e Juizados Especiais, p. 261.

[3] FERRAZ, Leslie Shérida. Acesso à justiça, p. 207.

[4] CÂMARA, Alexandre Freitas. Juizados especiais cíveis estaduais, federais e da fazenda Pública: uma abordagem crítica. 7. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2012. p. 5-6.

[5] ALMEIDA, Selene Maria. Juizados especiais federais: a justiça dos pobres não pode ser uma pobre justiça. Revista do Tribunal Regional Federal 1.ª Região, Brasília, v. 15, n. 2, p. 31-42, fev. 2003.

[6] Conselho Nacional de Justiça Panorama do Judiciário Brasileiro. Justiça em Números: Indicadores do Poder Judiciário. Brasília: CNJ, 2010.

[7] FERRAZ, Leslie Shérida. Acesso à justiça, p. 180-181.

[8] FERRAZ, Leslie Shérida. Acesso à justiça, p. 207-212.

[9] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Pesquisa do Ipea traça perfil dos juizados especiais federais. Disponível em:

<http://www.stj.gov.br/portal_stj/publicacao/engine.wsp?tmp.area=398&tmp.texto=106886#>.

Veja também:

• Os princípios constitucionais do acesso à justiça e da razoável duração do processo. Parte I

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