O Judiciário e o fim do federalismo ambiental

FEDERALISMO AMBIENTAL

IBAMA

Paulo de Bessa Antunes

10/03/2025

O Brasil se organiza politicamente sob a forma de república federativa, embora o nosso federalismo tenha uma inegável tendência centrípeta, hipertrofiando os poderes da União sobre os dos entes federados. A área ambiental é, contraditoriamente, um dos segmentos nos quais tal tendência é mais forte, com prejuízo para o sistema nacional de meio ambiente, como uma externalidade da centralização. O slogan “pensar globalmente, agir localmente”, tão caro ao ambientalismo, no país é uma ficção.

O Brasil possui 26 estados, um distrito federal, 5 570 municípios, com extensão territorial de 8.500.000 Km²; logo, parece ser impossível que o IBAMA, contando com cerca de 2700 servidores, dos quais aproximadamente 500 estão buscando outras colocações^¹ seja capaz de cumprir o entendimento do STJ no sentido de que “ o Ibama possui o dever-poder de fiscalizar e exercer poder de polícia diante de qualquer atividade que ponha em risco o meio ambiente, apesar de a competência para o licenciamento ser de outro órgão público. É que, à luz da legislação, inclusive da Lei Complementar 140/2011, a competência para licenciar não se confunde com a competência para fiscalizar”^²

A esse respeito, convém observar os termos da Orientação Jurídica Normativa nº 29/PFE/IBAMA^³ que arrola as competências legais do IBAMA e da qual destaco o seguinte trecho: “Como se pode perceber, possui o IBAMA uma grande quantidade de atribuições legais em todo o território nacional, cuja execução demanda um complexo planejamento, mormente em virtude de seus limitados recursos materiais. Desta feita, também as ações de fiscalização demandam um planejamento estratégico, que deve levar em conta, entre outros, os recursos orçamentários existentes, disponibilização de recursos humanos, bem como o direcionamento a ações que visem conferir uma maior eficácia à prevenção e repressão das infrações ambientais de maior relevo, pois não há como o IBAMA estar em todos os lugares em que ocorrem danos ambientais ao mesmo tempo. “

A decisão proferida no ARESp 1.624.736, cujo relator foi o Ministro Sérgio Kukina, é mais uma daquelas que objetivando proteger o meio ambiente, na prática, solapa as bases da Lei 6.938/1981 e da Lei Complementar 140/2011; e, consequentemente, do federalismo ambiental cooperativo. A decisão segue a trilha inaugurada pela ADI 4757, em cuja ementa se lê o seguinte:

O nível de ação do agir político-administrativo nos domínios das competências partilhadas, próprio do modelo do federalismo cooperativo, deve ser medido pelo princípio da subsidiariedade. Ou seja, na conformação dos arranjos cooperativos, a ação do ente social ou político maior no menor, justifica-se quando comprovada a incapacidade institucional desse e demonstrada a eficácia protetiva daquele. Todavia, a subsidiariedade apenas apresentará resultados satisfatórios caso haja forte coesão entre as ações dos entes federados. Coesão que é exigida tanto na dimensão da alocação das competências quanto na dimensão do controle e fiscalização das capacidades institucionais dos órgãos responsáveis pela política pública.

A “subsidiariedade”, no entanto, é negada na mesma decisão:

As potenciais omissões e falhas no exercício da atividade fiscalizatória do poder de polícia ambiental por parte dos órgãos que integram o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) não são irrelevantes e devem ser levadas em consideração para constituição da regra de competência fiscalizatória. Diante das características concretas que qualificam a maioria dos danos e ilícitos ambientais de impactos significativos, mostra-se irrazoável e insuficiente regra que estabeleça competência estática do órgão licenciador para a lavratura final do auto de infração.

O critério da prevalência de auto de infração do órgão licenciador prescrito no § 3º do art. 17 não oferece resposta aos deveres fundamentais de proteção, nas situações de omissão ou falha da atuação daquele órgão na atividade fiscalizatória e sancionatória, por insuficiência ou inadequação da medida adotada para prevenir ou reparar situação de ilícito ou dano ambiental.

Na decisão merece destaque a ideia de uma “competência dinâmica” da qual seriam dotados os órgãos de controle ambiental, cujas atribuições decorrem de uma situação de fato e não de uma regra legal. Ao desqualificar o § 3º do artigo 17 da Lei Complementar 140/2011, a ADI desestrutura o sistema nacional do meio ambiente estimulando a “competição” fiscalizatória entre os integrantes do Sisnama.^⁴

A discussão sobre as competências ambientais tem sido feita de forma “desgarrada” do arcabouço constitucional considerado como um todo. O artigo 23 da CF, ao estabelecer as competências administrativas comuns, não pode ser lido sem que se leve em conta os artigos 25, 30, 3 e 35 e 36 da mesma Constituição. Estes são os artigos que asseguram a autonomia dos entes federativos em face da União. Também não de pode olvidar que a Lei Complementar 140/2011 é uma norma que busca organizar a “cooperação” entre os entes federativos, com vistas à proteção ambiental^⁵. Não há cooperação se um órgão, à revelia do competente, emite multa sobre uma determinada construção ou atividade cujo controle ambiental fuja de sua reponsabilidade.

No caso do ARESp 1.624.736 a questão debatida nos autos, em breve resumo, dizia respeito à uma suposta construção em área de preservação permanente que, segundo relatado, não foi objeto de punição por parte do órgão municipal de controle ambiental e que, em função disso, foi fiscalizada pelo IBAMA que impôs multa ao proprietário da edificação. Da ementa do Acórdão proferido nos autos do ARESp 1.624.736 em seu número 3 consta que

3. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 4.757/DF, ao interpretar o art. 17, § 3º, da LC 140/11 conforme a Constituição Federal, firmou compreensão no sentido de que “a prevalência do auto de infração lavrado pelo órgão originalmente competente para o licenciamento ou autorização ambiental não exclui a atuação supletiva de outro ente federal, desde que comprovada omissão ou insuficiência na tutela fiscalizatória.

A atuação supletiva, nos termos da LC 140/2011 é a ação do ente da Federação que se substitui ao ente federativo originariamente detentor das atribuições, nas hipóteses definidas na própria LC 140/2011, a saber:

Art. 15. Os entes federativos devem atuar em caráter supletivo nas ações administrativas de licenciamento e na autorização ambiental, nas seguintes hipóteses:

I – inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Estado ou no Distrito Federal, a União deve desempenhar as ações administrativas estaduais ou distritais até a sua criação;

II – inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Município, o Estado deve desempenhar as ações administrativas municipais até a sua criação; e

III – inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Estado e no Município, a União deve desempenhar as ações administrativas até a sua criação em um daqueles entes federativos.

A atuação supletiva da união (IBAMA) só é legitima nas hipóteses de (1) inexistência de órgão ambiental capacitado ou (2) conselho de meio ambiente. Mesmo em tal caso, a norma deve ser vista com reserva e moderação, pois não cabe à União determinar a forma organizacional dos entes federados em matéria de meio ambiente, haja vista que o Sisnama não possui status constitucional, diferentemente dos recurs”os hídricos^⁶, por exemplo. No acórdão ora examinado, consta ainda de sua ementa que: “Na hipótese dos autos, nota-se que nem sequer foi imposta sanção administrativa no âmbito municipal, pelo que deve permanecer hígida a atuação do órgão federal quanto ao exercício do poder de polícia ambiental.”

Ora, o órgão ambiental local pode/deve ter seus critérios próprios para a aplicação de sanções administrativas em seu território, sob pena de violar a Constituição Federal que limita as suas atribuições ao “interesse local”. Assim, uma multa a ser aplicada por um órgão ambiental municipal, necessariamente, deve considerar (1) o plano diretos do município, a (2) ocupação real da área, a (3) caracterização ambiental da localidade. Em termos urbanos é muito comum que áreas inteiramente ocupadas e com algumas glebas “esquecidas, sejam consideradas de “preservação permanente” sem qualquer função ecológica real.

A cooperação administrativa, no caso concreto, se daria com a comunicação do IBAMA ao órgão local que, em seu entendimento, havia uma possível infração administrativa a ser apurada. Cabe ao órgão local, em sua competência, examinar o tema e dar a sequência que julgar aplicável.

Decisões como as que foram analisadas, sucintamente, desestruturam a ação administrativa e fiscalizatória dos órgãos ambientais, pois se é certo que licenciamento e fiscalização não se confundem, não é menos certo que a fiscalização deve ser feita de forma organizada, com objetivos e dentro das competências legais de cada órgão. Somente em casos de emergência ou excepcionais se justifica uma fiscalização fora da competência original do órgão ambiental.

O correto é o fortalecimento dos órgãos ambientais regionais e locais, esta é uma tarefa que a União pode e deve realizar. Ao Judiciário compete resguardar o sistema de cooperação administrativa para a proteção ambiental e não desestruturá-lo atribuindo competência fiscalizatórias genéricas que, em não poucas oportunidades, servem de instrumento para querelas paroquiais.

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NOTAS

1 Miriam Leitão. Ao menos 500 dos 2.700 servidores do Ibama estão inscritos em concursos do governo federal para mudar de carreira. Disponível em: https://oglobo.globo.com/blogs/miriam-leitao/coluna/2024/01/ao-menos-500-dos-2700-servidores-do-ibama-estao-inscritos-em-concursos-do-governo-federal-para-mudar-de-carreira.ghtml acesso em 05/03/20225

2 (REsp 1.646.016/RN, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 23/5/2023, DJe de 28/6/2023).

3 Disponível em < https://www.gov.br/ibama/pt-br/acesso-a-informacao/institucional/arquivos/ojn/ojn_29_2011_requisicoes_do_mpf_e_da_policia_federal_encaminhadas_ao_ibama_para_realizacao_de_pericias.pdf cesso em 05/03/202

4 Lei 6938/1981, artigo 6º

5 LC140/2011. Art. 1^o Esta Lei Complementar fixa normas, nos termos dos incisos III, VI e VII do capute do parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal, para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora.

6 CF artigo 21, XIX