O licenciamento ambiental no Município do Rio de Janeiro

O Município do Rio de Janeiro, por meio do Decreto 48481/2021, estabeleceu que o licenciamento ambiental municipal compete à subsecretaria de controle e licenciamento ambiental – SUBCLA [1] da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Econômico, Inovação e Simplificação – SMDEIS, “planejar e executar as atividades relativas ao licenciamento ambiental em conformidade com as políticas públicas do Município”.

Na prática, a Secretaria Municipal do Meio Ambiente (SSMAC) foi alijada de da atribuições relevantes que são o (1) controle e o (2) licenciamento ambiental municipal. Posteriormente, o Decreto 56.692/2025 consolidou a estrutura administrativa da   Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano e Licenciamento – SMDU, confirmando a transferência de atribuições.

A SMAC foi criada pela Lei 2138/1994 que, em seu ario 1º a define como “órgão executivo central do sistema municipal de gestão ambiental, com a finalidade de planejar, promover, coordenar, fiscalizar, licenciar, executar e fazer executar a política municipal de meio ambiente, em coordenação com os demais órgãos do Município.” Especificamente em relação ao licenciamento ambiental a norma dispõe que compete à SMAC[2] “[l]icenciar atividades potencialmente poluidoras e modificadoras do meio ambiente” (art. 2º, III).

A decisão do TJRJ e suas limitações

O Decreto 48841/2021 teve a sua constitucionalidade arguida perante o Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro (TJRJ) que julgou improcedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade (Direta de Inconstitucionalidade nº 0012756-07.2021.8.19.0000.), por unanimidade[3].  

As razões para a impugnação do Decreto 48841/2021 foram, em essência, as seguintes: (1)  há conflito interno na Lei Orgânica Municipal no tocante ao exercício do poder regulamentar do Chefe do Poder Executivo municipal, uma vez que que foi mantida a redação do artigo 123 que dispõe “que lei, em sentido  formal e material, disciplinará a criação,  estruturação e atribuições das secretarias municipais, assim como a sua extinção”;

(2) a antinomia entre as normas deve ser solucionada através da observância ao Princípio da Legalidade Estrita (artigo 124 da LOM/RIO), de modo que a prerrogativa do Prefeito em expedir decreto para promover a reestruturação interna da máquina administrativa vai incidir, exclusivamente, sobre a Administração indireta e fundacional e, no caso da reestruturação de órgão jurídicos municipais e secretarias municipais será indispensável a edição de lei em sentido formal e material;

(3) o decreto impugnado, ao transferir as atividades de licenciamento ambiental da Coordenadoria de Controle Ambiental, órgão da Secretaria Municipal de Meio Ambiente para a Subsecretaria de Controle e Licenciamento Ambiental, vinculada à Secretaria Municipal de Desenvolvimento Econômico – reestruturando a administração interna desses órgãos – extrapolou os limites do poder regulamentar do Chefe do Poder Executivo, incorrendo em vício formal por afronta ao Princípio da Reserva Legal e ao artigo 145, inciso VI da Carta Estadual;

4) no exercício da sua competência prevista nos artigos 73, incisos III, VI e VII, 261, § 1º, inciso X, da Constituição Estadual, e na alínea “a”, do inciso XIV, do artigo 9º, da Lei Complementar nº 140/2011, o Município do Rio de Janeiro, por meio da Lei Municipal nº 2.138/1994, designou a Secretaria Municipal de Meio Ambiente, por intermédio da Coordenadoria de Controle Ambiental, como órgão ambiental local do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), devidamente capacitado para desempenhar o licenciamento ambiental local (observando-se as tipologias da degradação ambiental definidas pela Resolução nº 42/2012, do CONEMA) e a fiscalização sobre as atividades, empreendimentos e obras licenciadas, nos termos do artigo 17 da Lei Complementar nº 140/2011 e, por fim, (5)  o decreto hostilizado, ao retirar as atividades de licenciamento ambiental da Secretaria Municipal de Meio Ambiente, desatende à estrutura institucional estabelecida pelo SISNAMA, violando a racionalização da sistemática de fiscalização estabelecida pela Lei Complementar nº 140/2011, que prevê que o órgão ambiental responsável pelo licenciamento será o mesmo que fiscaliza, uma vez que possui maior capacidade institucional e técnica para desempenhar a função fiscalizatória.

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Em meu ponto de vista, a decisão do TJRJ não é a melhor solução para o caso. Com efeito, o artigo 145, VI, a) da Constituição Estadual, muito embora atribua ao Chefe do Executivo Estadual o poder de dispor mediante decreto sobre a organização administrativa do Estado, não outorgou ao Executivo o poder de, mediante decreto, “revogar texto de lei”. No caso, a competência para o licenciamento ambiental da SMAC foi outorgada por lei e, portanto, somente lei poderia tê-la transferido para outra entidade da administração municipal.

Observa-se que, no caso específico do Município do Rio de Janeiro, nem mesmo lei delegada poderia ter transferido a competência para o licenciamento ambiental para a SUBCLA da SMEDEIS, ante a expressa vedação contida no inciso VI, do § 1º do artigo 75 da Lei Orgânica do Município do Rio de Janeiro. 

Como já Secretaria Municipal de Meio Ambiente do RJ, artigo 1º, foi examinado acima, a Lei Municipal 2138/1994, ao instituir a dotou-a da condição de “órgão executivo central do sistema municipal de gestão ambiental, com a finalidade de planejar, promover, coordenar, fiscalizar, licenciar, executar e fazer executar a política municipal de meio ambiente em coordenação com os demais órgãos do Município.”  Esta competência se explica, na medida em que a PNMA visa compatibilizar “o desenvolvimento econômico e social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico.” (art. 4º, I)

A função da PNMA, portanto, é estabelecer um equilíbrio entre a proteção do ambiente e o desenvolvimento econômico. Para o exercício de tal equilíbrio, o Estado brasileiro adota o modelo de um órgão ambiental autônomo que seja, portanto, capaz de arbitrar as disputas que necessariamente surgem entre tais valores.

A transferência do licenciamento ambiental municipal para a Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Licenciamento, parece ser claro que o licenciamento ambiental ficou subordinado aos interesses do desenvolvimento urbanístico, dado que não há autonomia do órgão de controle ambiental. Acresce que o modelo estabeleceu uma situação anômala, pois a fiscalização do cumprimento das licenças ou de eventuais infrações ambientais permanecem dentro das atribuições da Secretaria do Ambiente e do Clima (SMAC)

Após a emissão da licença ambiental, tem início a fase de pós licença, com o acompanhamento da instalação e operação das atividades licenciadas, através da fiscalização, monitoramento e ferramentas de autocontrole.  Essa importante etapa permite o controle das atividades licenciadas e também uma avaliação crítica dos procedimentos de licenciamento ambiental.

A fase de pós-licença é de competência do setor de fiscalização da Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Clima (SMAC), conforme sítio eletrônico da Prefeitura do Rio.

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Licenciamento sem fiscalização: a esquizofrenia administrativa

Há, portanto, uma esquizofrenia administrativa. Quem licencia não fiscaliza, e quem fiscaliza não licencia. Em tese, poder-se-ia admitir a existência de um órgão autônomo que fizesse a análise dos estudos ambientais e emitisse um parecer sobre eles.

Após essa etapa, com o encaminhamento dos estudos para o órgão ambiental seria concedido, ou não, o licenciamento. O modelo adotado pelo município do Rio de janeiro, claramente enfraquece a fiscalização do licenciamento ambiental.

A Lei Geral do Licenciamento Ambiental e o modelo carioca

As contradições do modelo adotado pelo Município do Rio Janeiro são claramente perceptíveis ante os termos da Lei Geral do Licenciamento Ambiental – LGLA (Lei 15190/2025) que em seu artigo 3º, II define autoridade licenciadora como o “órgão ou entidade da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, integrante do Sisnama, competente pelo licenciamento ambiental na forma da Lei Complementar nº 140, de 8 de dezembro de 2011, que detém o poder decisório e responde pela emissão, renovação, acompanhamento e fiscalização das respectivas licenças ambientais”.  

Ora, A Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Licenciamento não integra o SISNAMA e não fiscaliza as licenças que emite e a Secretaria Municipal do Ambiente e Clima não licencia, muito embora faça parte do SISNAMA.

Parece evidente que as contradições do modelo carioca atentam diretamente contra a LGLA e contra a PNMA.

Lamentavelmente, a decisão do TJRJ não enfrentou a questão da compatibilidade da norma municipal com a PNMA. A entrada em vigor da LGLA, traz a oportunidade de que sejam corrigidos os graves equívocos decorrentes do modelo adotado pela capita do Estado do Rio de Janeiro.

Em conclusão, apesar de o Decreto nº 48.481/2021 que transferiu o licenciamento ambiental municipal da SMAC para a SUBCLA, vinculada à SMDEIS, posteriormente consolidado por nova reestruturação administrativa, ter sido julgado constitucional pelo TJRJ, parece claro que a competência da SMAC foi atribuída por lei, não podendo ser suprimida por decreto, sob pena de violação à reserva legal e à Lei Orgânica Municipal.

Além disso, o modelo adotado separou licenciamento e fiscalização, gerando grave disfunção administrativa. Acrescente-se que Lei Geral do Licenciamento Ambiental é clara ao definir o papel da autoridade licenciadora, como integrante do SISNAMA. Logo, permanecem relevantes questões  relativas à compatibilidade do arranjo municipal com a PNMA,  com a LC 140/2011 e com a LGLA.

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[1] Art. 1º Compete à Subsecretaria de Controle e Licenciamento Ambiental – SUBCLA, parte integrante da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Econômico, Inovação e Simplificação – SMDEIS, diretamente vinculada ao seu Secretário, planejar e executar as atividades relativas ao licenciamento ambiental em conformidade com as políticas públicas do Município.

[2] O Decreto rio nº 55.873/2025 consolidou a estrutura da Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Clima – SMAC

[3] Representação por inconstitucionalidade ajuizada pelo Partido Socialista Brasileiro – PSB, em face do Decreto nº 48.481, de 29 de janeiro de 2021, do Município do Rio de Janeiro, que dispõe sobre a “transferência das atividades relativas ao licenciamento ambiental à Subsecretaria de Controle e Licenciamento Ambiental – SUBCLA, parte integrante da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Econômico, Inovação e Simplificação – SMDEIS”. Alegação de que o decreto municipal em exame incorre em inconstitucionalidade formal, por extrapolar os limites do poder regulamentar e promover a reestruturação administrativa municipal em afronta ao princípio da reserva legal, e em inconstitucionalidade material, por desatender à estrutura institucional estabelecida pelo SISNAMA, que designa o órgão ambiental local responsável pelo licenciamento ambiental municipal; por violar a racionalização da sistemática fiscalizatória prevista na Lei Complementar Federal nº 140, de 08 de dezembro de 2011 (LC nº 140/2011); e, ainda, por incorrer em desvio de finalidade. A Emenda Constitucional nº 32/2001 alterou o inciso VI, alínea “a”, do artigo 84 da Constituição Federal, para estabelecer que compete privativamente ao Presidente da República dispor, mediante decreto, sobre a organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos, norma que se aplica, por simetria, aos demais entes da Federação, estando repetida, expressamente, no artigo 145, VI, alínea “a”, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro. O Decreto nº 48.481/2021, do Município do Rio de Janeiro, possui natureza de decreto autônomo, passível, portanto, de ter sua conformidade com a Constituição aferida em sede de controle abstrato de constitucionalidade. Inexistência de inconstitucionalidade material, uma vez que o referido decreto possui natureza de ato normativo primário e inova no ordenamento jurídico, com permissão conferida pelos artigos 84, VI, alínea “a”, da Constituição Federal, e 145, VI, alínea “a”, da Constituição Estadual. Ao contrário do que alegam a Procuradoria-Geral do Estado e a Procuradoria-Geral de Justiça, não se está diante de controle de legalidade, mas sim de controle de constitucionalidade, cujo parâmetro é a Constituição Estadual, notadamente o artigo 145, VI, alínea “a”, na medida em que o decreto autônomo possui densidade normativa passível de controle de constitucionalidade pela via concentrada. Tampouco se constata a ocorrência de vício formal por afronta ao princípio da reserva legal, uma vez que o artigo 145, inciso VI, alínea “a”, da Carta Estadual confere ao Chefe do Poder Executivo a competência privativa para dispor, mediante decreto, sobre a organização e funcionamento da administração estadual, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos. O decreto impugnado, ao transferir as atividades de licenciamento ambiental da Coordenadoria de Controle Ambiental para a Subsecretaria de Controle e Licenciamento Ambiental, vinculada à Secretaria Municipal de Desenvolvimento Econômico, reestruturando a administração interna desses órgãos, não extrapolou os limites do poder regulamentar do Chefe do Poder Executivo, porquanto observa plenamente as circunstâncias estabelecidas no artigo 145, VI, alínea “a”, da Constituição Estadual[3]. Ausência de inconstitucionalidade. Improcedência do pedido.

[4] Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:…………VI – proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;

[5] Art. 2^o Para os fins desta Lei Complementar, consideram-se:  I – licenciamento ambiental: o procedimento administrativo destinado a licenciar atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental; 

[6] Art. 3º Para os efeitos desta Lei, entende-se por: I – licenciamento ambiental: processo administrativo destinado a licenciar atividade ou empreendimento utilizador de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidor ou capaz, sob qualquer forma, de causar degradação do meio ambiente;

[7] Art. 2º – Para efeito deste Decreto são adotadas as seguintes definições: I – Licenciamento Ambiental Municipal: procedimento administrativo pelo qual a SMAC licencia a localização, construção, instalação, ampliação, modificação, operação e a recuperação, de áreas, atividades, empreendimentos e/ou obras, sob responsabilidade de pessoas físicas ou jurídicas, de direito público ou privado, que sejam utilizadores de recursos ambientais ou considerados efetiva ou potencialmente poluidores, ou daqueles que, sob qualquer forma, possam causar impacto, degradação ambiental, alteração no meio ambiente natural e/ou na qualidade de vida na cidade do Rio de Janeiro, considerando as disposições legais e regulamentares aplicáveis ao caso.

[8] https://desenvolvimentourbano.prefeitura.rio/pos-licenca/

Esperamos que você tenha compreendido a problemática do licenciamento ambiental municipal no Rio de Janeiro e os impactos da separação entre licenciamento e fiscalização para o modelo de gestão ambiental da cidade. Confira também nosso artigo sobre o direito fundamental ao meio ambiente e sobre o Projeto de Lei de Licenciamento Ambiental.