Estado de coisas inconstitucional climático e litígios estruturantes à luz da jurisprudência do STF

Este artigo foi originalmente publicado no Conjur em 20 de fevereiro de 2026 e é republicado aqui com autorização dos autores.

À luz de alguns exemplos, é possível identificar situações que revelam profunda e sistemática incapacidade institucional do Estado — em especial, do Poder Executivo — de gerenciar as políticas públicas ambientais e climáticas de modo minimamente eficiente, como ilustram de forma categórica o aumento do desmatamento nos anos de 2019 a 2022 na Amazônia [1], no Cerrado e no Pantanal Mato-grossense, os desastres de Mariana (2015), Maceió (2018 e novamente em 2023) e Brumadinho (2019), bem como, por último, aquele que é reportado como o maior desastre climático da nossa história [2] até agora!, decorrente da enchente que assolou o estado do Rio Grande do Sul no mês de maio de 2024, com mais de 600 mil deslocados climáticos.

As situações narradas, dada a sua magnitude e violação massiva de direitos fundamentais que provocam e provocaram, demandam uma atuação do Poder Judiciário no sentido de dar respostas de âmbito estrutural, ou seja, medidas corretivas de grande amplitude nas políticas públicas levadas a efeito pelo Poder Executivo. É aí que surge a discussão acerca do “estado de coisas inconstitucional ambiental e climático” [3], recordando-se que o STF já se serviu de tal instituto jurídico — utilizado de forma pioneira pela Corte Constitucional colombiana [4] — no julgamento da ADPF 347/DF, ao tratar, entre outros aspectos, da superlotação e violação massiva de direitos fundamentais verificada no âmbito do sistema carcerário brasileiro.

A Corte Constitucional colombiana estabelece os “fatores” caracterizadores do estado de coisas inconstitucional:

Tomando por base os fatores e situações descritas pela Corte Constitucional colombiana, é perfeitamente possível o enquadramento de violações massivas a direitos ecológicos e climáticos, assim como de uma miríade de direitos fundamentais afetados por conta disso, na configuração do instituto do estado de coisas inconstitucional, como verificado nos exemplos citados no início deste tópico, ressaltando-se a persistente omissão do Estado em dar respostas efetivas e satisfatórias. A título de exemplo, a redução contundente da estrutura administrativa de proteção ecológica reforça o movimento refratário e omissivo do Estado — notadamente do Poder Executivo — de assegurar o cumprimento da norma constitucional consagrada no artigo 225 da CF/1988.

Arguições de descumprimento de preceito fundamental

A discussão em torno de um suposto “estado de coisas inconstitucional em matéria ambiental (e, em particular, climática)” tomou assento recentemente no STF na ADPF 708/DF (Caso Fundo Clima). O argumento foi suscitado na inicial e endossado na decisão do ministro-relator Luís Roberto Barroso [5], que convocou audiência pública (realizada nos dias 21 e 22/9/2020) para ouvir autoridades, especialistas e entidades da sociedade civil, a fim de estabelecer um relato oficial sobre as políticas públicas ambientais e a situação verificada especialmente em relação ao desmatamento na região amazônica, de modo a apurar a caracterização ou não de um “estado de coisas inconstitucional em matéria ambiental”. Como fundamentos lançados na inicial pelos autores da ação para a sua configuração, destacam-se: ações e omissões persistentes, comprometedoras da tutela do meio ambiente e da operação do Fundo Clima, imputáveis a autoridades diversas e ensejadoras de violações massivas a direitos fundamentais, tudo a sugerir a existência de um estado de coisas inconstitucional em matéria ambiental.

A decisão judicial a ser tomada diante da caracterização de um estado de coisas inconstitucional envolve a adoção das denominadas medidas estruturais ou estruturantes (termo que reputamos mais apropriado, posto que se trata de um processo dinâmico e com decisões carentes de acompanhamento e mesmo ajustes), ingressando o Poder Judiciário no âmbito do controle das políticas públicas, dada a excepcionalidade e a gravidade da situação, caracterizada, na sua essência, pelas ações e omissões sistemáticas e reiteradas do Estado (por diversos órgãos da estrutura estatal) e violação massiva de direitos fundamentais.

No caso da ADPF 708/DF, as ações e omissões reiteradas e sistemáticas foram atribuídas, por exemplo, ao governo federal e, em particular, a órgãos como o Ministério do Meio Ambiente, o Ibama, o ICMBio, a Funai, entre outros, resultando, em última instância, em um cenário administrativo de políticas públicas em total desacordo com os deveres constitucionais de proteção ecológica (e climática) impostos pelo artigo 225 da CF/1988.

Além da imposição de medidas judiciais para o enquadramento e desbloqueio institucional de tal situação de violação massiva a direitos fundamentais, é possível suscitar também a instalação de comitê ou comissão de emergência ou crise ambiental (ou sala de situação ambiental) [6] — formada por autoridades e órgãos públicos, entidades científicas (universidades, institutos de pesquisa etc.), entidades da sociedade civil de proteção ecológica, entidades representantes de povos indígenas etc. —, a fim de possibilitar a gestão da crise ambiental, subsidiar a tomada de decisões e acompanhar o cumprimento das medidas impostas judicialmente.

No STF, tramita, nesse sentido, a ADPF 743/DF, proposta pelo Partido Rede Sustentabilidade, sob a relatoria do ministro Marco Aurélio, em que é pleiteada, além do reconhecimento de um estado de coisas inconstitucional decorrente da omissão e da insuficiência das políticas públicas ambientais do governo federal e da imposição de inúmeras medidas — por exemplo, que apresente, no prazo de dez dias, um plano de prevenção e combate aos incêndios no Pantanal e na Amazônia —, a criação de uma “sala de situação”, de modo a permitir a gestão da crise em questão, subsidiar a tomada de decisões e acompanhar o cumprimento das medidas impostas judicialmente.

Na ADPF 709/DF, o ministro Luís Roberto Barroso, relator da ação, determinou que o governo federal adote uma série de medidas para conter o contágio e a mortalidade por Covid-19 na população indígena, entre as quais: planejamento com a participação das comunidades, ações para contenção de invasores em reservas e criação de barreiras sanitárias no caso de indígenas em isolamento (aqueles que por escolha própria decidiram não ter contato com a sociedade) ou contato recente (aqueles que têm baixa compreensão do idioma e dos costumes), acesso de todos os indígenas ao Subsistema Indígena de Saúde e elaboração de plano para enfrentamento e monitoramento da Covid-19. Ademais, o ministro determinou a instalação de “sala de situação” — prevista em portaria do Ministério da Saúde e da Funai —, pelo governo federal para gestão de ações de combate à pandemia quanto a povos indígenas em isolamento ou de contato recente, com participação das comunidades, por meio da Apib, da Procuradoria-Geral da República e da Defensoria Pública da União.

Incêndios na Argentina

A Corte Suprema de Justiça argentina, em ação coletiva de proteção ambiental promovida por associação civil (“Equística Defensa del Medio Ambiente”) contra o Estado Nacional, as províncias de Santa Fé e Entre Ríos e os municípios de Rosário e Victoria, em virtude dos incêndios irregulares que vêm ocorrendo na cadeia de ilhas ao largo da costa da cidade de Rosário, em decisão de 11/8/2020, ordenou, como medida preventiva, que as províncias e os municípios processados constituíssem, imediatamente, um Comitê de Emergência Ambiental, com o objetivo de adotar medidas efetivas para a prevenção, o controle e a cessação de incêndios irregulares na região do Delta do Paraná. A decisão ordenou igualmente que, dentro de 15 dias de calendário, fosse apresentado ao tribunal um relatório sobre o cumprimento das medidas ordenadas, a criação do Comitê de Emergência Ambiental e as ações tomadas.

O tribunal considerou, amparado na recente legislação climática argentina — Lei de Pressupostos Mínimos de Adaptação e Mitigação ao Câmbio Climático Global (Lei 27.520, de 18 de dezembro de 2019) –, que existem elementos suficientes para considerar que os incêndios supramencionados, embora constituam uma prática antiga, adquiriram uma dimensão que afeta todo o ecossistema e a saúde da população, de modo que não se trata de uma queima isolada de pastagens, mas sim o efeito cumulativo de numerosos incêndios que se espalharam por toda a região, colocando o meio ambiente em risco [7].

ADPF 760 e o estado de coisas inconstitucional na Amazônia

No seu voto-relator proferido no julgamento da ADPF 760 (Caso PPCDAm), a ministra Cármen Lúcia reconheceu expressamente o estado de coisas inconstitucional quanto ao desmatamento ilegal da Floresta Amazônica e de omissão do Estado brasileiro em relação à função protetiva do meio ambiente ecologicamente equilibrado. Segundo a ministra:

O Poder Judiciário, diante de tal cenário institucional omissivo e violador de direitos fundamentais em escala massiva, deve assumir o papel de guardião da Constituição e dos direitos fundamentais – entre eles o direito fundamental a viver em um clima limpo, saudável e seguro –, exercendo a coordenação das políticas públicas necessárias à correção de tal cenário violador de direitos, por meio, inclusive, do que se poderia denominar de governança judicial ecológica e climática. Afinal de contas, como referido pelo ministro Fachin no julgamento da ADPF 708, “não se trata de argumentar que as escolhas políticas podem ser feitas nestas políticas públicas pelo Legislativo ou pelo Executivo e que seriam escolhas de discricionariedade técnica.

Não há falar em separação de poderes quando políticas públicas são usadas para esvaziar a proteção ambiental, quando o legislador constituinte determinou aos Poderes Públicos, à coletividade — aos terrestres — a proteção ambiental. Os registros de desmatamento ambiental, a ausência de proteção às terras indígenas e o esvaziamento da fiscalização ambiental evidenciam a relevância e a importância do papel do Poder Judiciário nesta questão. A dimensão da tragédia que nos bate à porta demanda providências urgentes. Não é possível fechar os olhos a esta realidade. Não se trata de uma tendência isolada ou de uma novidade. A litigância ambiental é uma realidade em todo o mundo” [9].

Caso PPCDAM (ADPF 760/DF)

O julgado da ADPF 760/DF [10] pelo STF, no ano de 2024, representado um dos casos mais emblemático no debate acerca dos litígios estruturais em matéria ambiental e climática e, em particular, acerca do reconhecimento de um estado de coisas inconstitucional ecológico ou climático. Também conhecido como caso PPCDAM, na medida em que discutiu a (in)constitucionalidades das medidas de combate ao desmatamento na Amazônia e inativação do Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAm), a ADPF 760/DF estava inicialmente sob a relatoria da ministra Cármen Lúcia, que havia inclusive reconhecido, no seu voto, o estado de coisas inconstitucional (ambiental/climático) decorrente do aumento expressivo do desmatamento ilegal da Floresta Amazônica (entre os anos de 2019 e 2022) e omissão do Estado brasileiro no cumprimento dos seus deveres constitucionais de proteção ambiental e aclimática.

O Plenário da corte, por sua vez, julgou procedente a ação, mas afastou o reconhecimento do estado de coisas inconstitucional ambiental no julgamento final da ADPF 760/DF, seguindo voto-redator do ministro André Mendonça, notadamente por identificar um processo de “constitucionalização” do cenário relativo ao desmatamento florestal na Amazônia, considerando a alteração substancial do contexto fático após a propositura da ação, diante da reativação do PPCDAM a partir de 2023 e redução gradual do desmatamento na região amazônica desde então. De acordo com o ministro Mendonça, “afigura-se inconstitucional a adoção de postura estatal omissiva, deficiente, ou em níveis insuficientes para garantir o grau de eficácia, efetividade e eficiência mínimo necessário à substancial redução do cenário de desmatamento e degradação atualmente verificados.

De acordo com a corte, a decisão encontra fundamento no “compromisso significativo” (meaningful engagement) assumido pelo governo federal, por exemplo, por meio da “(…) determinação de (i) elaboração de plano de ação voltado à efetiva execução do PPCDAm ou outro instrumento de planejamento e formatação da política pública ambiental para a região amazônica atualmente em vigor; (ii) elaboração de plano específico de fortalecimento institucional do Ibama, do ICMBio, da Funai e outros órgãos envolvidos na defesa e proteção do meio ambiente; (iii) apresentação, em sítio eletrônico a ser indicado pela União, de relatórios objetivos, transparentes, claros e em linguagem de fácil compreensão ao cidadão brasileiro, contendo as ações e os resultados das medidas adotadas em cumprimento aos comandos determinados por este STF; (iv) abertura de créditos extraordinários, com vedação de contingenciamento orçamentário, em relação às rubricas ambientais; e, (v) expedição de notificação ao Congresso acerca do contido na presente decisão”.

Para além da importância da decisão em si e do reconhecimento do regime constitucional de proteção não apenas ambiental, mas igualmente climática, na linha de decisões pretéritas do STF, a riqueza dos votos dos ministros representou um passo à frente em diversos pontos. A título de exemplo, conforme referido anteriormente, o ministro Luiz Fuz assinalou no seu voto que: “(…) é forçoso concluir pela existência de um estado de coisas ainda inconstitucional na proteção e preservação da Floresta Amazônica, em trânsito para a constitucionalidade, acoplando-se a essa declaração medidas remediais que permitam superar esse cenário e efetivar os direitos e os deveres fundamentais ambientais, ecológicos e climáticos”.

É a primeira referência em decisão do STF acerca do reconhecimento de um direito fundamental ao clima (limpo, saudável e seguro), o que foi posteriormente consagrado pela Corte IDH de forma categórica na OC 32/2025. Além disso, como referido pelo ministro Fachin, no seu voto, é imperativo um novo pacto constitucional transgeracional: “no Direito Ambiental, no atual quadro de emergência climática, o dever mesmo é de um novo pacto social, entre esta e as futuras gerações”. Por fim, dentre outros pontos a serem destacados, registra-se o reconhecimento, no emblemático voto da ministra Carmen Lúcia, da natureza multinível do atual sistema normativo ambiental e climático, do princípio de reverência à ciência e da dignidade ambiental.

Caso das Queimadas (ADPF 743/DF, 746/DF e 857/DF)

O STF julgou, em 2024, parcialmente procedentes os pedidos formulados nas ADPFs 743/DF, 746/DF e 857/DF, que tinham como objeto a elaboração de um plano governamental para a proteção da Amazônia e do Pantanal contra incêndios nos referidos biomas, determinando ao governo federal, entre outras medidas, apresentar, no prazo de 90 dias, um “plano de prevenção e combate aos incêndios no Pantanal e na Amazônia, que abarque medidas efetivas e concretas para controlar ou mitigar os incêndios que já estão ocorrendo e para prevenir que outras devastações dessa proporção não sejam mais vistas”, bem como que  um “plano de recuperação da capacidade operacional do Sistema Nacional de Prevenção e Combate aos Incêndios Florestais – Prevfogo”.

O ministro Flávio Dino, ao dar cumprimento à decisão do STF proferida nas ADPFs 743/DF, 746/DF e 857/DF [3], enfatizou o estado de emergência climática vivenciado no Brasil por conta da disseminação de incêndios (segundo ele, enfrentamos uma “pandemia de incêndios”) verificado com mais gravidade no segundo semestre do ano de 2024 (ou seja, após a decisão proferida pelo Plenário da Corte no mês de abril). No bojo das decisões adotadas pelo ministro Dino, inclusive com a realização de audiências com as partes interessadas, resultou expressamente a natureza do processo em questão, em vista da resolução prognóstica do litígio posto em causa, como um “processo estruturante ambiental”.

[1] Disponível aqui.

[2] MARENGO, José A. et all. O maior desastre climático do Brasil: chuvas e inundações no Estado do Rio Grande do Sul em abril-maio 2024.  Estudos Avançados (USP), 38 (112), set.-dez. 2024, p. 203-227.

[3] Na doutrina, destaca-se estudo pioneiro de Bleine Queiroz Caúla e Francisco Lisboa Rodrigues sobre a versão “ecológica” do instituto do estado de coisas inconstitucional: CAÚLA, Bleine Queiroz; RODRIGUES Francisco Lisboa. O estado de coisas inconstitucional ambiental. Revista de Direito Público Contemporânea, ano 2, v. 1, n. 2, p. 137-151, jul.-dez. 2018, bem como, da nossa autori, SARLET, Ingo W.; FENSTERSEIFER, Tiago. Curso de direito ambiental. 6.ed. Rio de Janeiro: GEN/Forense, 2026; e SARLET, Ingo W.; FENSTERSEIFER, Tiago. Responsabilidade civil ambiental e climática. Rio de Janeiro: GEN/Forense, 2026.

[4] A Corte Constitucional colombiana estabeleceu o que seria o estado de coisas inconstitucional na Sentencia T-025, de 16.05.2004: “es una decisión judicial, por medio de la cual la Corte Constitucional declara que hay una violación masiva generalizada y sistemática de los derechos fundamentales es de tal magnitud, que configura una realidad contraria a los principios fundantes de la Constitución Nacional y estas situaciones pueden provenir de una autoridad pública específica que vulnera de manera constante los derechos fundamentales, o de un problema estructural que no solo compromete una autoridad sino que incluye también la organización y el funcionamiento del Estado, y que por tanto se puede calificar como una política pública, de donde nace la violación generalizada de los derechos fundamentales”. Disponível aqui.

[5] STF, ADPF 708/DF, rel. min. Roberto Barroso, decisão monocrática, j. 28.06.2020.

[6] Segundo dispõe o art. 6, VII, da Lei sobre a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil – PNPDEC (Lei 12.608/2012), compete à União “instituir e manter sistema para declaração e reconhecimento de situação de emergência ou de estado de calamidade pública” (g.n.).

[7] Disponível aqui.

[8] Passagem do voto-relator da ministra Cármen Lúcia na ADPF 760/DF (Caso PPCDAm).

[9] STF, ADPF 708/DF, Tribunal Pleno, rel. min. Barroso, j. 04.07.2022.

[10] STF, ADPF 760/DF, Tribunal Pleno, rel. min. Cármen Lúcia, Redator p/ acórdão Min. André Mendonça, j. 14.03.2024.

Esperamos que você tenha compreendido o debate sobre o estado de coisas inconstitucional ambiental e os litígios estruturantes climáticos à luz da jurisprudência do STF. Confira também nosso artigo sobre o papel do STF como guardião da Amazônia e sobre a responsabilidade civil ambiental no ordenamento constitucional brasileiro.