Neste artigo, Ingo Wolfgang Sarlet, Gabriel Wedy e Tiago Fensterseifer discutem o papel do STF na proteção da Amazônia, abordam o julgamento da denominada pauta verde pela Suprema Corte e ainda ponderam sobre o direito fundamental à integridade do sistema climático ou direito fundamental a um clima estável, integro e seguro. Acompanhe!

O STF como guardião constitucional da Amazônia^[1]

Ingo Wolfgang Sarlet

Desembargador aposentado (TJRS), Advogado e Consultor Jurídico e Professor (PUCRS)

Gabriel Wedy

Juiz Federal (TRF4) e Professor (UNISINOS)

Tiago Fensterseifer

Defensor Público Estadual (SP) e Professor (UNIFOR e CEI)

O Supremo Tribunal Federal (STF) tem um encontro marcado com o art. 225 da Constituição Federal de 1988 (CF/1988) e a proteção da Floresta Amazônica brasileira – tida como “patrimônio nacional” pelo § 4º do mesmo dispositivo constitucional. Na sessão do dia 30.03.2022, por iniciativa das Ministras Carmen Lúcia e Rosa Weber, com o respaldo do Presidente da Corte, Ministro Luiz Fux, iniciou-se o julgamento da denominada “pauta verde ou ecológica” pela nossa Corte Constitucional: ADPF 760 (Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia – PPCDAm), ADPF 735 (Operação Verde Brasil 2 e uso das Forças Armadas em ações contra delitos ambientais), ADPF 651 (Fundo Nacional do Meio Ambiente), ADO 54 (omissão do Governo Federal no combate ao desmatamento), ADO 59 (Fundo Amazônia), ADI 6148 (Resolução CONAMA 491/2018 sobre padrões de qualidade do ar) e ADI 6808 (Medida Provisória 1.040/2021, convertida na Lei 14.195/2021, sobre concessão automática de licença ambiental).^[2]

O objeto convergente de todas as sete ações é a proteção da Amazônia – por exemplo, o combate ao desmatamento – e, consequentemente, o enfrentamento do aquecimento global e das mudanças climáticas. As maiores “contribuições” brasileiras à emissão de gases do efeito estufa são derivadas do desmatamento. Portanto, falar de proteção da Amazônia é falar de proteção climática. A iniciativa do STF de pautar neste momento o julgamento de tais ações decorre, a nosso ver, tanto do cenário fático absolutamente urgente e preocupante de aumento galopante do desmatamento no Bioma Amazônico verificado nos últimos três anos, conforme dados oficiais do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais – INPE^[3], quanto da onda – ou melhor, tsunami! – de flexibilização da legislação ambiental brasileira em pleno curso no Congresso Nacional.

O “pacote legislativo antiecológico” em tramitação no nosso Parlamento Nacional – objeto, aliás, de protestos recentes e expressivos da classe artística em Brasília – inclui, entre outros temas, a flexibilização da legislação sobre licenciamento ambiental, mineração e garimpo (inclusive em territórios indígenas), regularização fundiária e uso agrotóxicos, bem como a criação de obstáculos à demarcação de terras indígenas (que, segundo o STF, possuem “dupla afetação” e são essenciais à tutela ecológica, especialmente no combate ao desmatamento na Amazônia, além de prestarem serviços ecológicos básicos à sociedade, inclusive às atividades econômicas, como agricultura e pecuária).^[4]

Cenário do desmatamento na Amazônia

O aumento progressivo do desmatamento na região amazônica nos últimos anos coincide com o enfraquecimento das ações de fiscalização dos órgãos ambientais encarregados da execução das políticas públicas correlatas, como é o caso, no plano federal, do IBAMA e do ICMBio. Infelizmente, temos testemunhado uma tentativa de “passar a boiada”, desconstruindo quatro décadas – a contar da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81) – de uma evolução progressiva, tanto em termos legislativo quanto administrativo ou institucional, da política ambiental brasileira. Não por outra razão, algumas das ações pautadas para julgamento possuem como objeto central o enfrentamento da omissão ou atuação deficiente do Governo Federal na execução das políticas públicas de prevenção e controle do desmatamento na Amazônia (como, por exemplo, a ADPF 760). Um dos exemplos mais ilustrativos do laissez-faire da atual política ambiental do Governo Federal diz respeito à sua condescendência e permissividade para com a presença humana e atividades ilegais (extração de madeira, garimpo etc.) em Unidades de Conservação e Territórios Indígenas, o que, por exemplo, tem potencializado a violência contra povos indígenas.

Na contramão da história e do que se poderia esperar dos nossos agentes políticos – Legislativo e Executivo -, a tentativa em curso de flexibilização da legislação ambiental e enfraquecimento e desestruturação das políticas públicas ambientais no Brasil, notadamente na temática florestal e climática, ocorre num dos momentos mais graves relacionados à proteção do Bioma Amazônico. Recentemente, foi demonstrado cientificamente o fato de a Floresta Amazônica ter se tornado hoje mais “fonte de emissões” do que “sumidouro ou estoque de CO²”, como consequência direta do desmatamento e do aquecimento global, conforme apontado em artigo científico publicado na Revista Nature em 2021, como resultado de pesquisa capitaneada pela cientista brasileira Luciana Gatti.^[5]

Na Amazônia brasileira, o desflorestamento se aproxima hoje do percentual de 20% em relação à sua cobertura florestal original – já muito próximo, portanto, do denominado “Tipping Point de Savanização”^[6] –, tomando, assim, um rumo similar à tragédia ecológica verificada na Mata Atlântica^[7]. Como referido pelo Ministro Luís Roberto Barroso, ao comentar a situação dramática que se verifica hoje na Amazônia a respeito da “gramática do desmatamento”: “o desmatamento costuma seguir uma dinâmica constante: extração ilegal de matéria, queimada, ocupação por fazendeiros e produtores (gado e soja) e tentativa de legalização da área pública grilada”.^[8] O aumento do desmatamento na Amazônia registrado pelo INPE nos últimos anos reforça, nesse sentido, a urgência de medidas para frear e controlar a trajetória política legislativa e administrativa em curso no Brasil.

Para ilustrar ainda mais a gravidade desse cenário, o 6º Relatório (AR6) do Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC) da ONU, divulgado em 2021 (Grupo 1) e 2022 (Grupos 2 e 3), documentou o aumento expressivo dos chamados “extremos climáticos ou meteorológicos” (ou “episódios climáticos extremos”) – por exemplo, ondas de calor, fortes precipitações, secas e ciclones tropicais –, os quais estão ocorrendo cada vez com maior “frequência” e “intensidade” em todas as regiões do mundo. É o que testemunhamos recentemente, mais uma vez, na tragédia verifica recentemente na Cidade de Petrópolis, no Estado do Rio de Janeiro.

Tal “estado de coisas ambiental” revela, por si só, flagrante violação aos deveres estatais de proteção ambiental e climática derivados do regime constitucional ecológico calcado normativamente no art. 225 da CF/1988. No tocante ao direito fundamental ao meio ambiente, a jurisprudência do STF reconhece uma dimensão ecológica inerente ao princípio da dignidade da pessoa humana, exigindo-se, nesse sentido, um patamar mínimo de qualidade e integridade ecológica como premissa a uma vida digna e ao exercício dos demais direitos fundamentais, inclusive com base na interdependência e indivisibilidade de tais direitos. Igual entendimento resultou consagrado pelaCorte Interamericana de Direitos Humanos (Corte IDH) no âmbito daOpinião Consultiva 23/2017 sobre “Meio Ambiente e Direitos Humanos”, ao atribuir novo status e autonomia ao direito humano ao meio ambiente, o que, mais recentemente, foi replicado na sua jurisdição contenciosa, especificamente no CasoComunidades Indígenas Miembros de la Asociación Lhaka Honhat (Tierra Nuestra) vs. Argentina de 2020.^[9]

Direito fundamental à integridade do sistema climático

À luz de tais premissas, é plenamente possível também reconhecer a configuração de um direito fundamental à integridade do sistema climático ou direito fundamental a um clima estável, integro e seguro, como já tivemos oportunidade de sustentar em sede doutrinária^[10] (e, no caso dos coautores Ingo Sarlet e Tiago Fensterseifer, inclusive oralmente na audiência pública realizada pelo STF em 2020, no âmbito da ADPF 708 – Caso Fundo Clima). De tal sorte, a integridade e estabilidade climática integra tanto o núcleo essencial do direito fundamental ao meio ambiente quanto o conteúdo do chamado mínimo existencial ecológico, podendo-se falar, inclusive, de um mínimo existencial climático, como indispensável a assegurar uma vida humana digna.

É imperioso, por essa ótica, o reconhecimento de deveres estatais específicos de proteção do sistema climático, derivados diretamente da previsão do inciso I no § 1º do art. 225 da CF/1988, que dispõe sobre a proteção dos “processos ecológicos essenciais”. O sistema climático, nesse sentido, deve ser reconhecido como um novo bem jurídico autônomo de estatura constitucional, tal como defendido recentemente pelo Ministro Antônio Herman Benjamin e consolidado na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça^[11], somado à consagração expressa da proteção daintegridade do sistema climáticono Código Florestal de 2012 (Lei 12.651/2012), art. 1º-A, parágrafo único, e na Lei da Política Nacional sobre Mudança do Clima (Lei 12.187/2009), art. 4º, I.

Esse cenário constitucional – e convencional – é reforçado na jurisprudência do STF, com o reconhecimento do status supralegal dos tratados internacionais que versam sobre o meio ambiente, como destacado em voto-relator da Ministra Rosa Weber na ADI 4066/DF (Caso Amianto), especificamente naquela ocasião em relação à Convenção da Basiléia sobre o Controle de Movimentos Transfronteiriços de Resíduos Perigosos e seu Depósito (1989). Por essa razão, também a Convenção-Quadro sobre Mudança do Clima e a Convenção-Quadro sobre a Biodiversidade, ambas celebrados por ocasião da Conferência do Rio de 1992, e o Acordo de Paris 2015 -, devem ser tomados como parâmetro normativopara o controle de convencionalidade por parte de Juízes e Tribunais nacionais (inclusive ex oficio, como já decidido pela Corte IDH) da legislação infraconstitucional e ações e omissões de órgãos públicos e particulares. A respeito do tema, destaca-se a recentíssima Recomendação CNJ n. 123/2022, ao apontar a necessidade de os órgãos do Judiciário observarem os tratados e convenções internacionais de direitos humanos, bem como a jurisprudência da Corte IDH, inclusive no sentido de exercerem o correlato controle de convencionalidade. Isso, por certo, reforça a responsabilidade internacional do Estado brasileiro em relação à proteção da Floresta Amazônica.

Nesse contexto e seguindo o caminho trilhado por outros Tribunais e Cortes de Justiça nacionais e internacionais mundo afora^[12], o STF tem oportunidade histórica e pode estar prestes a escrever um novo capítulo na sua jurisprudência ecológica, notadamente na seara da proteção climática. O Tribunal Constitucional Federal alemão fez isso recentemente no julgamento do Caso Neubauer e Outros v. Alemanha, ocorrido em 2021. Na ocasião, o Tribunal reconheceu a violação aos “deveres estatais de proteção ambiental e climática” no âmbito da Lei Federal sobre Proteção Climática (Klimaschutzgesetz – KSG) de 2019, a qual, segundo a Corte, teria distribuído de modo desproporcional – entre as gerações presentes e as gerações mais jovens e futuras – o ônus derivado das restrições a direitos fundamentais – em especial ao direito à liberdade – decorrentes da regulamentação das emissões de gases do efeito estufa, ao prever metas de redução tão somente até o ano de 2030. Ao fazer isso, o legislador alemão omitiu-se em relação ao período subsequente, ou seja, relativamente às metas de redução até 2050, ano em que a legislação climática objetiva atingir a denominada “neutralidade climática”. Na fundamentação da decisão, o Tribunal reconheceu que o direito fundamental à liberdade possui uma dimensão inter ou transgeracional, a qual deve ser protegida pelo Estado e se expressa por meio de “garantias intertemporais de liberdade” (intertemporale Freiheitssicherung).

Ao fazer um paralelo entre as realidades constitucionais alemã e brasileira, cabe apenas ressaltar que, tanto o art. 20a da Lei Fundamental de Bonn de 1949 quanto o art. 225 da nossa CF/1988, consagraram expressamente a proteção e salvaguarda dos interesses e direitos das futuras gerações, reforçando, assim, o regime jurídico de proteção ecológica e a caracterização de deveres estatais climáticos tem numa perspectiva intergeracional. Igualmente, no caso da CF/1988, deve ser ressaltada a proteção “com absoluta prioritária” que deve ser assegurada à vida, à dignidade e aos diretos fundamentais – entre eles o direito fundamental a viver em um clima limpo, estável e seguro (e à integridade do sistema climático) – titularizados por crianças e adolescentes, como expressamente consignado em dispositivo constitucional (art. 227, caput).

É o direito ao desfrute de uma vida digna e do exercício pleno dos direitos fundamentais – e do direito à liberdade, em particular – no futuro que está em jogo quando se trata da questão climática, como resultou consignado na decisão referida do Tribunal Constitucional Federal alemão. A decisão em questão deu visibilidade jurídica para a “dimensão intergeracional” dos direitos fundamentais. É possível, nesse sentido, até mesmo constatar certa sub-representação político-democrática dos interesses das gerações mais jovens no Estado Constitucional contemporâneo, assim como das futuras gerações que ainda estão por nascer, protegidas, por exemplo, pelo caput do art. 225 da CF/1988.

A sub-representação política referida está no fato de as crianças, adolescentes (até 16 anos completos) e as futuras gerações não votarem, ou seja, não elegerem diretamente os líderes políticos que irão tomar (ou não!) as decisões necessárias para assegurar o desfrute dos seus direitos fundamentais no futuro. Tal constatação, por sua vez, reforça a importância do papel de “guardião” da vida, da dignidade e dos direitos fundamentais de tais indivíduos e grupos sociais vulneráveis atribuído ao Poder Judiciário (e às instituições que integram Sistema de Justiça em geral, como é o caso do Ministério Púbico, da Defensoria Pública etc.), salvaguardando o futuro deles. Proteger a Amazônia é proteger direitos e interesses tanto das nossas crianças e adolescentes quanto das futuras gerações (nossos filhos, netos, bisnetos etc. que nascerão no futuro). A Amazônia também pertence a eles, bem como os serviços ecológicos por ela prestados a nós brasileiros (e ao mundo) são essenciais à vida em condições dignas no futuro. Fechar os olhos para o está acontecendo hoje na Amazônia e jogar para o futuro o devido enfrentamento do aquecimento global e das mudanças climáticas é o mesmo que inviabilizar o futuro das nossas crianças, adolescentes e futuras gerações.

A decisão da Corte alemã – e o mesmo pode fazer o STF -, a nosso ver, inovou significativamente na abordagem constitucional da proteção das gerações jovens e futuras, dando visibilidade à deficiência e omissão na proteção dos seus direitos fundamentais, inclusive atuando de forma “contramajoritária” quando tal se fizer necessário. A decisão a ser tomada pelo STF no dia 30.03.2022, da mesma forma como se verificou no julgamento do Caso Neubauer e Outros v. Alemanha, pode vir a representar, justamente por envolver a proteção da Amazônia, um dos casos de litigância climática mais importantes julgados até hoje por Tribunais Constitucionais, de modo a reforçar a relevância da denominada governança judicial em matéria ambiental e climática, notadamente quando diante de um contexto fático de omissão ou deficiência nas medidas legislativas ou executivas.

No ano de 2022, celebramos os 30 anos da Conferência e Declaração do Rio de 1992, os 50 anos da Conferência e Declaração de Estocolmo de 1972 e, de tabela, os 60 anos da publicação da obra A Primavera Silenciosa (1962) de Rachel Carson. Hoje, graças ao avanço científico das últimas décadas – como, por exemplo, no campo da Ciência da Terra e da Ciência Climática – sabemos exatamente o que podemos e o que não podemos fazer para assegurar a integridade ecológica e climática. Façamos, portanto, justiça às gerações jovens e futuras, salvaguardando a sua vida, dignidade e direitos fundamentais, de modo a não permitir que legisladores e governantes desvirtuem a nossa Lei Fundamental de 1988 e “passem a boiada” na construção legislativa e institucional de meio século da nossa política ambiental conquistada a duras custas. É nada menos do isso que esperamos da nossa Corte Constitucional no julgamento das ações que integram a “pauta verde ou ecológica”!

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NOTAS

[1] Uma versão preliminar e sucinta desde artigo foi publicada no Conjur em 25.03.2022. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2022-mar-25/direitos-fundamentais-stf-guardiao-floresta-amazonica.

[2] O julgamento foi iniciado pelas ADPF 760 e ADO 54, as quais contaram com substancioso voto-relator da Ministra Carmen Lúcia no sentido da procedência dos pedidos articulados pelos autores, tendo, posteriormente, sido suspenso o julgamento em razão de pedido de vista do Ministro André Mendonça. O julgamento da ADPF 651, iniciado no dia 06.04 (e que deve ser retomado no dia 20.04), também já conta com voto-relator favorável da Ministra Carmen Lúcia – e dois votos declarados no mesmo sentido pelos Ministros Alexandre de Moraes e Ricardo Lewandowski -, ao reconhecer a inconstitucionalidade do art. 5º do Decreto 10.224/2020 que tratou de excluir a participação da sociedade civil no Conselho Deliberativo do Fundo Nacional do Meio Ambiente.

[3]Segundo dados oficiais do INPE, o desmatamento verificado na Amazônia entre julho de 2018 e agosto de 2019 foi o maior dos últimos 11 anos, o que só se agravou nos anos seguintes. O Sistema PRODES de monitoramento anual registrou 10,129 km² de desmatamento nos nove Estados que integram a Amazônia Legal no período referido, aproximadamente 30% maior do que o verificado no registro do ano anterior. Não obstante a pandemia de Covid-19, que paralisou a economia brasileira por certo período, esse cenário se agravou ainda mais em 2020 e 2021. O valor consolidado da área desmatada por corte raso entre o período de 1º de agosto de 2019 e 31 de julho de 2020 foi de 10.851 km². No período subsequente, entre 2020 e 2021, esse valor chegou a 13.235 km². Disponível em: http://www.obt.inpe.br/OBT/assuntos/programas/amazonia/prodes.

[4]Caso Raposa Serra do Sol – Petição 3.388/RR e Caso Povo Xokleng – RE 1.017.365/SC.

[5]GATTI, L. V., BASSO, L. S., MILLER, J. B. et al. Amazonia as a carbon source linked to deforestation and climate change. Nature, v. 595, p. 388-393, 2021. Disponível em: <https://www.nature.com/articles/s41586-021-03629-6>

[6]Segundo apontam Thomas E. Lovejoy e Carlos Nobre, o denominado “ponto de não retorno ou de inflexão” (Tipping Point) estaria situado no percentual entre 20 e 25% de perda da sua cobertura florestal original, o que coloca em risco o início de um processo de “savanização” irreversível da Floresta Amazônica. LOVEJOY, Thomas E.; NOBRE Carlos. Amazon Tipping Point. Science Advances, v. 4, 2018. Disponível em: <https://advances.sciencemag.org/content/4/2/eaat2340>.

[7]DEAN, Warren. A ferro e fogo: a história e a devastação da Mata Atlântica brasileira. São Paulo: Companhia das Letras, 1996

[8] BARROSO, Luís Roberto. Sem data vênia: um olhar sobre o Brasil e o mundo. Rio de Janeiro: História Real, 2020. p. 233.

[9]Mais recentemente, destaca-se a Resolução A/HRC/48/L.23/Rev.1 do Conselho de Direitos Humanos da ONU, adotada em 2021, no sentido de reconhecer o direito ao meio ambiente seguro, limpo, saudável e sustentável como um direito humano. O texto da Resolução A/HRC/48/L.23/Rev.1 estabeleceu a seguinte previsão: “1. Reconhece o direito a um meio ambiente seguro, limpo, saudável e sustentável como um direito humano importante para o disfrute dos direitos humanos (…)”. Na mesma ocasião, por meio da Resolução A/HRC/48/L.27, o Conselho de Direitos Humanos estabeleceu a criação de um Relatoria Especial sobre Direitos Humanos e Mudanças Climáticas, reforçando, igualmente, a natureza de direito humano inerente ao direito a desfrutar de um clima limpo, seguro e estável. “direito humano ao ar limpo” e as obrigações estatais correlatas foram expressamente confirmados no “Informe sobre a Questão das Obrigações de Direitos Humanos Relacionadas com o Gozo de um Meio Ambiente Seguro, Limpo, Saudável e Sustentável” (A/HRC/40/55), elaborado pelo Relator Especial sobre Direitos Humanos e Meio Ambiente do Alto Comissariado de Direitos Humanos da ONU, David R. Boyd, datado do início do ano de 2019. Disponível em: https://www.ohchr.org/en/Issues/environment/SRenvironment/Pages/SRenvironmentIndex.aspx.

[10]SARLET, Ingo W.; FENSTERSEIFER, Tiago. Curso de direito ambiental. 3.ed. Rio de Janeiro: GEN/Forense, 2022, p. 318-320; SARLET, Ingo W.; FENSTERSEIFER, Tiago. Direito constitucional ecológico. 7.ed. São Paulo: Revista dos Tribunais/Thomson Reuters, 2021, p. 74-76; e WEDY, Gabriel. Desenvolvimento sustentável na era das mudanças climáticas: um direito fundamental. São Paulo: Saraiva (Série IDP), 2018.

[11] STJ, REsp 1.782.692/PB, 2ª T. Rel. Min. Herman Benjamin, j. 13.08.2019.

[12]O Caso Urgenda, julgado pela Suprema Corte da Holanda, no final do ano de 2019, é outro exemplo emblemático de litígio climático.

O STF como guardião constitucional da Amazônia