Procuradores De Autarquias – Cargo E Função – Nomeação E Designação – Funcionário Público E Funcionário Autárquico – “Déficit” Financeiro E “Déficit” Econômico, de J. Guimarães Menegale

– O texto da lei nº 2.123 não distingue “ocupante de cargo” e “exercitante de função”: um e outro se integram no quadro do pessoal autárquico.

– Onde vigora o regime legal das autarquias, não cabe, sob pena de duplicidade legal, o do Estatuto dos Funcionários Públicos.

– Não seria razoável identificar com os extranumerários ùnicamente os exercitadores de função de procurador e semelhantes, que o sejam ou fôssem em caráter permanente, excluídos os designatários ocasionais, munidos de portaria; dessa exclusão, em verdade, não cogita a lei, alheia à concepção de cargo e função, introduzida na técnica administrativa do País.

– O dispositivo legal não teve em vista, no primeiro plano, “os ocupantes”,

mas “os cargos ou funções ocupados”. De tal sorte, não focaliza “os atuais ocupantes de cargos ou funções”, senão “os cargos ou funções atuais”.

– Ao estabelecer que o disposto na lei “não se aplica às entidades autárquicas que tenham sido deficitárias nos três últimos exercícios”, manifestamente objetivou o legislador o “deficit” econômico, visto como a “possibilidades econômicas”, e não a “possibilidades financeiras”, se reportou.

– Não seria curial deduzir para registrar um índice de situação deficitária, o fornecimento de recursos do Estado, em forma de capital, destinados a aparelhar a ferrovia para o rendimento do serviço ao nível de suas necessidades.

CONSULTA

1) Em face da lei nº 2.123, de 1953, pode-se distinguir entra “ocupante de cargo” e “ocupante de função”?

2) Os funcionários das autarquias são equiparáveis aos funcionários públicos para efeito do art. 7°, § 3°, do Estatuto?

3) Como interpretar a cláusula “no que couber”, do art. 252, nº II?

4) A lei beneficiou apenas os que ocupavam cargo ou exerciam função ao tempo de sua promulgação, ou os benefícios se estendem aos que vieram a ocupa-lo ou a exercê-la depois?

5) Como se deve interpretar o dispositivo que veda a aplicação dá lei às autarquias em situação deficitária?

PARECER

1. Prescreve a lei nº 2.123, de 1º de dezembro de 1953:

“Art. 2º Os atuais cargos ou funções de procurador, consultor jurídico, advogado, assistente jurídico, adjunto de consultor jurídico e assistente de procurador, existentes nas autarquias referidas no artigo anterior, serão transformados em cargos de procurador, absolvidos e absorvidos na respectiva carreira, feito o enquadramento de seus ocupantes nas categorias correspondentes aos padrões em que se encontram”.

Revela-se explicito o texto legal, não discernindo entre ocupantes de cargos e ocupantes de funções e não cogitando, para efeito de seu enquadramento, da origem ou forma da investidura. Em sendo ocupantes de cargos ou funções, os servidores ali enumerados estão sob o influxo da lei nº 2.123: nada importa que o sejam por nomeação ou designação.

A locução “feito o enquadramento de seus ocupantes” conexa-se com a outra: “os atuais cargos ou funções”; abrigava-se, pois, na mente do legislador a intenção de bafejar com o enquadramento, assim os titulares de cargos, como os exercitastes de funções; ou, por outra, pretendeu a lei estabilizar, em igualdade com os titulares, os servidores que, independentemente de sua categoria atual, se desincumbam de função correspondente aos caros ocupados por aquêles.

2. Não há controverter que uns e outros se integram no quadro do pessoal das autarquias.

Vale prevenir, en passant, que a mera designação, por portaria de autoridade competente, para o exercício de função de assistente jurídico ou equivalente, encerra a necessária impulsividade legal para projetar no enquadramento novo os servidores que a desempEnhem. Careçeria de tal efeito o ato designativo, se ilegal; ilegal seria, se ao ministrador da R. M. V. falecesse competência para emiti-lo.

3. Não vem a talho que o art. 7°, § 3º, da lei nº 1.711, de 1952, vede “atribuir-se ao funcionário encargos ou serviços diferentes dos que os próprios de “sua carreira ou cargo”. Obstação tal só se invoca em relação aos funcionários públicos civis da União, cujo regime jurídico a lei nº 1.711 instituiu. Verdade seja que o art. 252, nº 11, o dilatou “aos servidores das autarquias”, apenas, entretanto, “no que couber”; ora, no tocante ao provimento ou exercício de cargos ou funções, regem-se por lei própria as autarquias, dispõem, por conseqüência, de regime jurídico seu, ou seja, de estatuto legal específico, em que “não cabe”, é óbvio, o regime jurídico da lei nº 1.711.

A cláusula “no que couber” equivale a norma secundária, de caráter supletivo ou subsidiário, sem o poder, portanto, de imiscuir-se no regime estabelecido, por lei própria, para as autarquias, a ponto de deslocar e substituir regras ali prescritas à economia jurídica administrativa de cada uma delas. Em razão disso, o raio de sua aplicação não alcança a estrutura dos serviços autárquicos, senão apenas estende a seus funcionários, isto é, a “seus servidores”, o sistema de garantias dos funcionários públicos.

À luz do art. 2º da Lei de Introdução ao Cód. Civil, o dispositivo do art. 252, nº II, da lei nº 1.711 não revogou nem modificou qualquer dos preceitos regulamentares das autarquias. Não prevalece, de tal arte, para estas; a norma do artigo 7, § 3°.

Onde vigera o regime legal da autarquia, “não cabe”, sob pena de duplicidade legal, o Estatuto dos Funcionários Públicos Civis.

4. A extensão das normas do Estatuto dos funcionários autárquicos só teria cabimento se os pudéssemos assimilar aos funcionários públicos, a que o regime estatutário se destina. Ora, os funcionários autárquicos não são funcionários públicos e, de tal sorte, só se podem equiparar a êstes, como adequação do artigo 252, nº II, quando assim dispuser ato legislativo em têrmos expressos.

Tal é, de resto, a tese vitoriosa na esfera administrativa da União. O “Diário Oficial” de 6 de fevereiro de 1954 publicava, às págs. 1.909-1.910, a “Exposição de motivos” nº 19, da Consultoria-Geral, aprovada pelo presidente da República, na qual se argumentava que “os servidores de autarquias não são “funcionários públicos” no sentido legal. “Assim, quando há conveniência na extensão, a êles, das normas peculiares aos funcionários a equiparação deve resultar de ato expresso e inequívoco“.

Nem de outra forma-se pronunciou o Poder Judiciário, pela voz do Supremo Tribunal, quando, em acórdão unânime, proferido no mandado de segurança número 1.583, reproduzido na “Rev. de Direito Administrativo”, vol. 27, págs. 133-135, abraçava, nestes termos, o voto do ministro LAFAYETTE DE ANDRADA:

“Não exercem êles cargos públicos, e sim cargos nessas entidades, cujos serviços, embora, são controlados pelo Estado. A equiparação só poderia ser concedida em lei.

“Os funcionários das autarquias, portanto, não podem ser considerados funcionários públicos. Têm estatuto próprio, independente do Estatuto dos Funcionários Públicos do Estado. Cada autarquia tem uma finalidade e sua organização, no que respeita a seus empregados, nem sempre é idêntica”.

Não discrepou o ministro HAHNEMANN GUIMARÃES:

“Os servidores de autarquia não são funcionários públicos; estão, como muito bem afirmou o eminente Sr. ministro-relator, sujeitos a um regime, a um estatuto particular. Para certos efeitos, especialmente para os efeitos penais, são êles equiparados aos funcionários públicos, nos têrmos do Cód. Penal. Essa equiparação, todavia, não impede que tenham êles um estatuto especial”.

Ainda, com a mesma orientação, o ministro OROZIMBO NONATO:

“Entendo que a própria equiparação aos funcionários, na ordem penal, tem como pressuposto a inexistência dessa equiparação na ordem civil. O legislador teve de fazer a equiparação e não foi desarrazoado, porque o patrimônio das autarquias não é bem particular”.

5. Os funcionários autárquicos beneficiados com portarias de datas diversas, anteriores à da lei nº 2.123, designados para o exercício de qualquer das funções a que alude o art. 2º, têm direito ao novo enquadramento, visto como a efetividade do direito a êles conferido consiste, exatamente, em “fazer-se o enquadramento” nas categorias correspondentes aos padrões “em que se encontram”. Tal obrigação não pode o administrador esquiva-la. Com determinar o enquadramento, claríssimo é que o legislador teve em mira os novos integrantes da carreira de procurador e não só os ocupantes que preexistiam à lei nº 2.123. Esta – já acentuamos – não distingue cargos e funções, e até expressamente os iguala. Tão-sòmente para satisfazer a nomenclatura, reservada antes aos procuradores, adjuntos, consultores ou assistentes jurídicos, nomeados, apelidava-se de função, em vez de cargo, a investidura dos servidores designados por portaria, para a atividade que uns e outros, por igual, executavam. Mas, justamente por amor de assimilar uns e outros em face da disciplina legal, remonta: o artigo 2º, com tôdas as letras, às funções que, equiparadas aos cargos, manda transformar – todos – em cargos, unificando-os para absorvê-los na carreira de procurador.

6. Não seria razoável, a esta altura, identificar com os extranumerários ùnicamente os exercitadores de funções de procurador e semelhantes, que o sejam ou fôssem em caráter permanente, excluídos, em conseqüência, os designatários, ocasionais, munidos de portaria; dessa exclusão, em verdade, não cuida a lei número 2.123, alheia à concepção de cargo e função, que se introduziu na técnica administrativa do país. O a que visa, pelo contrário, o art. 2°, na explicitude de sua redação, é enquadrar todos quantos já praticavam atividade equiparável dos procuradores, consultores, adjuntos e assistentes jurídicos. Não pôs o alvo meramente nos integrantes do quadro em vigor: fazendo enquadrar os novos, por ela contemplados, faz, de fato, ampliar o quadro, para os conter.

7. Torna-se oportuno frisar, para o caso de dúvida, que o influxo da lei número 2.123 não alcança exclusivamente os servidores contemporâneos de sua promulgação, senão todos aquêles que, desde então, vieram a ocupar cargo ou exercer função justificativa da equiparação à de procurador. Com efeito, míope ao extremo seria quem restringisse a adequação da norma do art. 2° à hipótese de já preencherem os servidores o requisito, a que faz menção o dispositivo, quando da promulgação da lei, somente porque ali se escreveu: “os atuais cargos ou funções”.

Antes que nada, encare-se, sob o critério teleológico, o objetivo de quem legislou: unificar cargos e funções sob o padrão dos de procurador. Não seria possível atribuir-lhe a intenção reservada de unifica-los sob uma condição de tempo, por forma a alijar os que, a essa época, não ocupassem cargo ou função enumerados no art. 2º. De mais a mais, o dispositivo não teve em vista, no primeiro plano, os ocupantes, mas os cargos ou funções ocupados. De tal sorte, não focaliza os atuais ocupantes de cargos ou funções, antes os cargos e funções atuais. Quando ali se inseriu o qualificativo “atuais” quis-se caracterizar: atuais são os que já existe e os que, de então para diante, existirem em igual categoria ou com igual classificação.

Recorda-se que um dos caracteres da lei é o de permanência: a lei é uma regra permanente, a saber, obrigatória desde o dia em que nasce até o de seu desaparecimento. Enquanto, pois, viger, a lei nº 2.123 protegerá o direito de quantos se encontrarem na situação jurídica figurada no art. 2º. Mas o inciso não circunscreve os efeitos da proteção legal aos que, no momento de se promulgar, ocupavam cargo ou função dos ali enumerados; abrange, com a mesma extensão, aquêles que, a todo tempo, ocupem cargo ou função em idênticas condições. Porque, de feito, os ocupantes variam, mas a classificação dos cargos ou funções. por meio do vocábulo “atuais”, permanece, como a regra que a instituiu.

8. Ressalva o art. 1º, § 1º, da lei nº 2.123, que não se tornará efetiva a transformação dos cargos e funções relativamente “às entidades autárquicas “que tenham sido deficitárias nos três últimos exercícios e enquanto assim permanecerem”.

Será êsse, porventura, o exemplo da R.M.V.?

Dois tipos de autarquia supõe o dispositivo da lei nº 2.123:

a) órgãos de descentralização administrativa do Estado;

b) órgãos de execução de serviços de utilidade pública.

Assentaria aos primeiros a denominação de órgãos parestatais, inspirada no direito fascista e hoje em declínio; os segundos correspondem a emprêsas de atividade econômica, exercida por delegação e à conta do Estado. Pertencem a êste grupo as estradas de ferro, se convertidas em entidades autárquicas, e seu patrimônio incorpora-se ao do Estado, se instituído a expensas dêle.

Nem sé vislumbre incongruência em admitirmos que, prestando serviço ao Estado, instituidor delas, semelhantes entidades passam a incluí-lo na categoria de seus clientes ou usuários. Esse é um dos corolários de sua autonomia, o de situarem-se, em matéria de utilização, frente a frente com o Estado, a que institucionalmente se subordinam. Natural é, por conseguinte, que o Estado retribua, como cliente ou usuário, o serviço prestado – e que o faça, não apenas por via de dotações orçamentárias, mas também por suprimentos ocasionais.

Vale acentuar que a prestação de serviços a cargo de autarquias de tal índole não é só a específica, ou conversível em determinado valor, senão a geral, a saber, a consistente em substituir o Estado na realização de certa atividade econômica e industrial, que o Estado não quis, ou não lhe conveio exercer diretamente. De tal jeito, responsável pela sustentação da autarquia (importa dizer: de serviço) é o Estado. Em outros têrmos, o serviço a cargo da autarquia é serviço do Estado, que lhe tem de acudir às necessidades de capital e custeio. Logo, receitas da autarquia são as que o Estado lhe proporciona.

Não nos esqueçamos de que o serviço público, centralizado ou descentralizado, carece de fins lucrativos. Estrada de ferro explorada por particulares tem de apurar lucros, para substituir; se mantida pelo Estado (diretamente ou, como hoje se prefere, na modalidade de ente autárquico), despoja-se, logo, de finalidade comercial, pois precisamente o Estado tomou a iniciativa de mantê-la para suprir o desinterêssse do capital privado por êsse gênero de exploração, em geral pouco rendoso ou compensador.

Para caracterizar a participação do Estado como capitalista na atividade de emprêsas tais, estruturadas como autarquias, basta figurar que essas subvenções ou suprimentos não ocorrem quando o Estado intervém, como participante, nas sociedades de economia mista.

Sob o aspecto contábil, pois, compreende-se a argüição de deficit nas autarquias de serviço de utilidade pública, no sentido de que a receita das tarifas não se nivela à soma das despesas; como, porém, não se trata de emprêsa lucrativa, não se configura o deficitfinanceiro, de vez que um usuário do serviço – o Estado – restabelece o equilíbrio por meio de suprimentos ou subvenções, seja no balanço, seja por antecipação. Objetar-se-ia que essa tese impõe ao Estado injusta sobrecarga; tal consideração, no entanto, é pertinente ao debate sôbre vantagens e desvantagens do Estado industrial, debate inoportuno, tôda vez que prevalece a contingência de prover, por êsse modo, a necessidade do serviço público.

9. Logo depreendemos que a configuração do deficit, no inciso do art. 1º, § 1°, da lei nº 2.123, não é a do deficit financeiro, uma vez que, em entidades a cuja manutenção e poder público atende pela forma de subvenções ou suprimentos (política, assinala incisivamente ALBRESPY, “Finances et Comptabilité des Communes”, pág. 206, que responde “a uma concepção moderna do Estado”), não se concebe a ocorrência de desnível de tal natureza.

A redação da lei é, a êsse respeito, estreme de dúvida:

“Art. 1º Os procuradores das autarquias federais terão, no que couber, as mesmas atribuições, impedimentos e prerrogativas dos membros do Ministério Público da União, reajustados os respectivos vencimentos… de acôrdo com as possibilidades econômicas de cada entidade autárquica”.

Ao estabelecer, no § 1º, que o disposto na lei “não se aplica às entidades autárquicas que tenham sido deficitárias nos três últimos exercícios”, manifestamente objetivou o deficit econômico, visto como a possibilidades econômicas (e não a possibilidades financeiras) se reportou no dispositivo-mestre do art. 1º. Exclusivamente, portanto, na hipótese de impossibilidade econômica, isto é, de “deficit econômico”, se deixará de aplicar a norma da equiparação.

10. Haverá, ai, heresia em capítulo de direito financeiro? Pelo contrário. Expõem-se aos olhos de todos os reflexos diferentes do exercício financeiro e do exercício econômico, e dessa distinção é que resultam, por certo, a definição, gêneros e extensão do deficit, encontrados em WAGNER, “Sciences des Finances”, § 77. “Deficit“ de caixa, esclarece o clássico alemão, ou “deficit” na acepção mais larga, designa a situação em que o total das despesas correntes ou o “total das saídas” não é coberto, durante o período financeiro, pelo total das receitas ou o “total das entradas”. “Deficit” propriamente dito, ou verdadeiro, indica a situação em que a despesa ordinária (a exigência normal) não é completamente coberta pela receita ordinária. “Deficit” no sentido extraordinário exprime a situação em que a despesa extraordinária, ou a soma das saídas, não é coberta pelo excedente da receita ordinária sôbre a despesa ordinária. Êsse deficit, – explica – habitualmente preenchido pelo empréstimo, não se insere, pois, na definição que acabamos de registrar (loc cit., 3). Reforça-se a concepção do vetusto professor de Berlim, quando uma autoridade de hoje, UGO PAPI, “Equilíbrio fra attività economica e finanziaria”, pág. 48, anota, censurando, que tantos sustentem, ainda, apoiar-se a solidez de uma situação financeira sôbre a paridade de um total de receitas e de um total de despesas, expostos em balanço público: “sono ancora numerosi color il quali ci tengono la solidità di una situazione finanziaria poggiare sul pareggio di un elenco di entrate e di un elenco di spese, espositi in un pubblico bilancio”.

11. No serviço de estrada de ferro, explorado por órgão autônomo do Estado, emprêsa que não está sujeita a falência e não visa a fins lucrativos, o aspecto predominante é o econômico. Quando sucede, como é possível na vida de tôdas as emprêsas, deficit extraordinário, ou seja quando a coluna de receita não emparelha com a da despesa em determinado período (por motivos que transcendem ou não constituem a exigência normal), a solução, para obviar à disparidade fortuita, seria o empréstimo para antecipação da receita, se se tratasse de finanças do Estado, e é o suprimento, se de autarquias se trata. Em sentido técnico, entretanto, já advertiu WAGNER, não há, neste passo, falarmos em deficit.

É oportuno ressaltar que tampouco se podem confundir empréstimo e suprimento: o Estado, fundador de autarquia, não lhe empresta: supre-a de recursos.

Deficit, se houvera, na conjuntura da R.M.V., estaria absorvido pelos suprimentos da União, que representam a colocação de um capital produtivo, contraposto, como se sabe, ao capital lucrativo, – capital social, denominou-o RODBERTUS.

Não seria curial, com efeito, deduzir, para registrar um índice de situação deficitária, o fornecimento de recursos, em forma de capital, destinados a aparelhar a emprêsa ferroviária para o rendimento do serviço ao nível das necessidades, a que tem de atender.

12. Opomo-nos, à vista disso, a considerar a existência de deficit econômico (único a que a lei nº 2.123 alude), na R.M.V., aos três últimos exercícios, de 1953 a 1955. Outra impressão, que não a de situação deficitária, é decorrente da publicidade do ilustre administrador, e o frisamos sem malícia, porquanto os fatos e as cifras, ali enumerados e expostos; documentam a prosperidade econômica da ferrovia, assim na expansão dos serviços como na multiplicação das obras, que – fora da exigência normal de suas atividades – justificaram a outorga de suprimentos.

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